臺中高等行政法院判決
103年度訴字第221號104年2月11日辯論終結原 告 解忠信即力建土木包工業訴訟代理人 陳慶諭 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年3月31日台內訴字第1030064107號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為劉政鴻，嗣變更為徐耀昌，茲由其於民國104年1月13日具狀聲明承受訴訟，有行政（訴訟）聲明承受訴訟狀附本院卷（第249頁）可稽，依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）為非都市土地特定農業區農牧用地，苗栗縣後龍鎮公所（下稱後龍鎮公所）委託原告（獨資之營利事業）於民國100年8月18日進行系爭土地上後龍鎮水尾海水浴場行政大樓拆除工程（下稱系爭工程），因民眾陳情系爭土地地上物拆除時，於地基刨除所生之坑洞，未經核准擅自回填土（石）方，被告遂以101年2月23日府農農字第1010035530號函（以下各機關函文出現2次以上者，均以各該機關該年月日函稱之）告知後龍鎮公所該行為屬農地違規使用，移請所屬相關單位核處。嗣被告於101年3月8日至現場會勘，發現系爭土地表面目視即可見石塊、塑膠片、瀝青塊等不利耕作物質，並採集土樣送驗後，認後龍鎮公所於系爭土地未經申請核准擅自回填土（石）方，違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條規定，以101年4月17日府地用字第1010074325號函附處分書處後龍鎮公所罰鍰新臺幣（下同）6萬元。該公所不服，提起訴願，經內政部101年7月23日台內訴字第1010050597號決定撤銷上開101年4月17日處分書，責由被告於2個月內另為適法之處理。嗣被告先後以101年9月21日府地用字第1010191141號、101年10月22日府地用字第1010211785號、101年11月12日府地用字第1010226991號、101年11月30日府地用字第1010240118號、102年3月8日府地用字第1020045974號、102年5月9日府地用字第1020089878號等書函請被告所屬農業處（下稱農業處）釐清違規行為人，被告並以102年7月8日府農農字第1020135798號函，及102年7月26日府農農字第1020150785號函所載內容，認定原告於系爭土地未經核准回填土（石）方，違反區域計畫法第15條第1項土地使用之管制規定，依同法第21條規定，以102年9月26日府地用字第1020196381號函檢附同日期文號處分書（下稱原處分），處原告6萬元罰鍰，並於收到函文後60日內將系爭土地回填（約3公尺深）之物質不利農機操作與一般作物生長應予清除，並重新回填一般農耕之土壤。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）按農業發展條例第69條第1項、區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及第2項、行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項及第3項（含該條項附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」）及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農業用地核發證明辦法）第7條規定可知，上開法令所建構出來的處罰對象應是土地或地上物所有人、使用人或管制人，絕非原告依契約關係受僱施工且依約履行完畢之人，被告處罰對象有誤。
（二）原告向後龍鎮公所承包系爭工程及回填泥土工程，早於101年1月13日完工，並於101年2月8日驗收通過，且後龍鎮公所以101年2月14日後鎮民字第1010001826號函通知土地所有權人，系爭土地已回復原狀，全案至此已告結案，並將系爭土地交付返還予所有權人占有。被告在未取得所有權人同意之情況下，竟命無公權力之人民（即原告）在他人之私有土地上開挖，必定肇致原告涉犯刑法毀損、強制等罪責及賠償責任。
（三）次按行政程序法第36條規定，行政機關調查證據，不受當事人主張之拘束，但非得不依證據恣意認定，被告應先證明下列事項：
1、系爭土地本係沃土，開挖3公尺內原無「存在棄置建材，以及土壤鈉含量過高、鹽分偏高、PH值偏鹼、肥力低等分析結果，推論回填物質將不利於農機操作與一般作物生長；．．．。」等情形。否則，但憑事後行政院農業委員會農業試驗所（下稱農業試驗所）及被告所屬環保局（下稱環保局）現場採樣進行後續檢驗，即系爭土地所回填之土方經採樣結果不利於農機操作與一般作物生長，不得認定為作農業使用，而裁處罰原告。然系爭土地具有濱海高鹽、貧瘠之事實，被告無視常識及經驗法則而為處罰，難以令人甘服。
2、被告應證明原告有破壞原土壤之事實，被告應就原告如何違法棄土造成原本適合農業使用之沃土，因原告何時何地何人之違法行為造成違反上開農業發展條例、區域計畫法、非都市土地使用管制規則等法規之狀態。
（四）再按原告依合約內容並無農地回復申報事項，申報與其無關。且填土係依合約回填沃土1公尺深，並經後龍鎮公所驗收通過，遍看原處分，毫無事證證明原告於驗收後另有任何回填廢土之違法行為，被告又未說明人民何以須因信賴政府之履約行為而須遭受不利益處分。另後龍鎮公所已將土地返還予所有權人，原處分要原告前去開挖回填，並無法令依據可憑。
（五）又原告並無故意過失可言，依行政罰法第7條規定，不應處罰。被告無法說明人民因與行政機關履約，信賴與行政機關之契約關係及內容所完成之行為將會觸法並被處罰之理由。且原告只是被告轄下機關（即後龍鎮公所）為完成行政上目的之輔助人，並非行為人本人或當事人主體，原處分處罰對象有誤等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）原告提出之「苗栗縣後龍鎮公所水尾海水浴場行政大樓拆除工程合約書」（下稱系爭工程合約）記載：「工程採購契約：招標機關：後龍鎮公所（以下簡稱機關）及得標廠商力建土木包工業（以下簡稱廠商）雙方同意依政府採購法．．．及其主管機關訂定之規定訂定本契約，共同遵守，其條款如下：．．．。第2條：履約標的及地點：（一）廠商應給付之標的及工作事項：後龍鎮水尾海水浴場行政大樓拆除及農地填土復原。（二）機關辦理事項：無。
（三）履約地點：後龍鎮水尾里海水浴場行政大樓。．．．第9條：施工管理：．．．。（十二）廠商及分包廠商履約，不得有下列情形：僱用依法不得從事其工作之人員（含非法外勞）．．．提供不實證明、非法棄置土石、廢棄物或其他不法或不當行為．．．。（二十一）契約使用之土地，由機關於開工前提供，其地界由機關指定。如因機關未及時提供土地，致廠商未能依時履約者，廠商得依第7條第3款規定，申請延長履約期限；因此增加之必要費用，由機關負擔。該土地之使用如有任何糾紛，除因可歸責於廠商所致者外，由機關負責；其地上（下）物的清除，除另有規定外，由機關負責處理．．．。（二十三）營建土石方之處理：廠商應運送於不影響履約．．．之前提下，自覓符合契約及相關法規要求之合法土資場或借土區經機關同意後辦理（營建土石方之處理甲方不另付費由乙方依法規辦理）．．．。（二十六）其他：營建土石方處理由乙方負責，不另行支付處理費。．．．立合約人：甲方：後龍鎮公所代表人：鄭家定。．．．。 乙方：力建土木包工業代表人：負責人：解忠信．．．。」且該合約內附工程合約價明細表及回填土詳圖均載明，原告外運回填土須為沃土，體積為1,432立方公尺。可知，原告承包系爭土地上建物拆除及農地填土復原工程，為回填系爭土地之行為人。雖原告指稱依合約內容無農地回復申報事項，且其依據借土公司出具證明為回填沃土，並依契約其回填沃土深度僅1公尺等語，然依系爭工程合約第9條記載，原告負有不得為提供不實證明、非法棄置土石、廢棄物或其他不法或不當行為之義務，而依被告102年5月20日現場會勘採樣結果，系爭土地回填物質不利於農機操作與一般作物生長，其回填之物並非沃土，原告所稱尚不可採。
（二）次按系爭土地位於非都市計畫特定農業區農牧用地，被告依內政部訴願決定意旨，於102年5月20日會同相關單位及地主、後龍鎮公所、農業試驗所等，就系爭土地依97年版航照圖對照原行政大樓坐落基地範圍進行現場開挖，計開挖14點（每點開挖深度約3公尺），並由農業試驗所及環保局現場採樣進行後續檢驗。嗣經農業試驗所102年6月11日農試化字第1020004278號函送採樣分析報告與建議四、綜合評估略以：「依現場仍存在棄置建材，以及土壤鈉含量過高、鹽分偏高、PH值偏鹼、肥力低等分析結果，推論回填物質將不利於農機操作與一般作物生長；．．．。」因系爭土地所回填之土方經採樣結果不利於農機操作與一般作物生長，依農業用地核發證明辦法第7條規定，不得認定為作農業使用，核已違反非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」有關農牧用地容許使用之項目至明。
（三）綜上，原告為系爭土地回填土方行為人，其回填土方不利於農耕使用，非行為時非都市土地使用管制規則規定農牧用地所容許使用之行為等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有經濟部商業司商業登記資料查詢（本院卷第67頁）、系爭工程合約書（本院卷第130-154頁）、被告101年2月23日函、101年4月17日函及處分書（同卷第80、81-83頁）、內政部101年7月23日訴願決定（同卷第85-86頁）、被告101年9月21日書函、101年10月22日書函、101年11月12日書函、101年11月30日書函、102年3月8日書函、102年5月9日書函、102年7月8日函、102年7月26日書函（同卷第87-96頁）、農業試驗所102年6月11日函及採樣分析結果與建議（本院卷第97-102頁）、被告原處分（本院卷第20-21頁）、原告訴願書（訴願卷第65-66頁）、內政部訴願決定書（本院卷第14-19頁）及原告起訴狀（同卷第4-11頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條規定，裁處原告6萬元罰鍰，並命原告將系爭土地回填（約3公尺深）之物質清除且重新回填一般農耕之土壤，是否合法？茲論述如下：
（一）本件被告原處分是否合法，應先就原處分之內容詳予觀察，原處分即102年9月26日函略以：「主旨：有○○○鎮○○段○○○○○號共1筆土地未經核准回填土（石）方一案，如說明，請查照。說明：一、依據內政部101年7月23日台內訴字第1010050597號函送訴願決定書．．．辦理。二、經本府農業主管機關判定屬農地違規使用，業已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定處以新台幣6萬元之罰鍰，請依本府處分書於規定期限內繳納．．．。
三、依本府102年7月26日府農農字第1020150785號函、本府102年7月8日府農農字第1020135798號函，請 貴工業收到本函後60日內將系爭用地回填（約3公尺深）之物質不利農機操作與一般作物生長應予清除，並重新回填一般農耕之土壤。．．．。」被告同日同文號之處分書記載略以：「主旨○○○鎮○○段○○○○○號共1筆土地未經核准回填土（石）方一案。事實：處分：新台幣6萬元整，並請收到本函後60日內將系爭用地回填（約3公尺深）之物質不利農機操作與一般作物生長應予清除，並重新回填一般農耕之土壤。違反地點：本縣○○鎮○○段○○○○○號。
．．．處分理由及法令依據：違反區域計畫法第15條第1項土地使用之管制規定，依同法第21條規定處。．．．。
」等語，有被告原處分及同日同文號之處分書附本院卷（第20-21頁）可證。
（二）由上可知，被告原處分對於原告所為上開裁處，無非以：原告承包系爭工程（含拆除及填土復原），為回填系爭土地之「行為人」，依系爭工程合約第9條規定，原告負有不得非法棄置土石、廢棄物或其他不法或不當行為之義務，惟被告於102年5月20日現場會勘採樣送驗結果，系爭土地回填並非沃土，而係石塊、塑膠片、瀝青塊及棄置建材等，不利於農機操作與一般作物生長，原告違反非都市土地使用管制規則第3項附表1有關農牧用地容許使用之項目，及區域計畫法第15條第1項土地使用之管制規定，應依同法第21條規定予以裁處云云。準此，被告原處分是否合法，其關鍵在於：①原告是否為回填系爭土地之「行為人」？②原告承包系爭工程已於101年1月13日完工，並於101年2月8日經後龍鎮公所驗收合格，被告於「102年5月20日」始至系爭土地現場會勘採樣送驗結果，認定原告於系爭土地所回填者並非沃土，而係石塊、塑膠片、瀝青塊及棄置建材等，不利於農機操作與一般作物生長，有本件違章情事，其事實之認定是否符合經驗法則及論理法則？③被告所為之原處分，命原告重新回填一般農耕之土壤（約3公尺深），其範圍是否有據？茲判斷如下：
1、按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」次按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項及第2項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管制人負擔。」又按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段及第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．。」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1一。」其第6條第3項附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：五、農牧用地。容許使用項目：（一）農作使用．．．。」另農業用地核發證明辦法第7條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：．．．二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。．．．。」查非都市土地使用管制規則依據該規則第1條規定，乃依區域計畫法第15條第1項規定之授權所訂立之法規命令，核其內容與區域計畫法第15條第1項規定授權本旨相符，爰予援用。
2、次按，干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務。而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、恢復安全之義務。而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之（最高行政法院99年度判字第4號、100年度判字第816號、101年度判字第371號判決意旨參照）。按63年1月31日訂定之區域計畫法第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」僅有「下命處分」（並非行政罰，乃為直接排除一定危險或具體危害，恢復土地管制使用之秩序與安全之行政管制措施，至於採取何下命處分為必要、適合之行政管制措施，行政機關應以比例原則裁量之）之規定；嗣於89年1月26日修正施行（該法第24條參照）之同條則規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」亦即除有「下命處分」外，兼具有「行政罰」（此罰鍰處分為行政罰，使個人承擔因違規行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能）。揆諸區域計畫法之立法目的，乃在促進土地之保育利用，加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利（該法第1條參照）。是違反該法第15條第1項之管制使用土地規定，而應依該第21條第1項規定處分者，其規範之對象應兼及行為與狀態，即除違規行為之「行為人」（「行為責任」）外，尚包括對危害之物具有事實管領力之「土地之所有權人」或「使用人」（「狀態責任」）。再者，主管機關究應處罰違規「行為人」「土地所有權人」或「使用人」，應就其查獲違規行為之情形為適當、合理之裁量，不容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨參照）。況最高行政法院39年判字第2號判例、61年判字第70號判例明揭：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」故被告對原告為本件之裁處，必須有積極證據證明原告有本件違章事實之存在，即原告為「行為人」「土地所有權人」或「使用人」，並為適當、合理之裁量，始能認其科罰處分合法。
3、查本件系爭土地（98年11月10日地籍圖重測○○○鎮○○○段○○○○○○○○號），面積2643.27平方公尺，所有權人為趙惟松、趙誌添及趙守塗（應有部分各3分之1），使用分區及使用地類別分別編定為「特定農業區」及「農牧用地」，有上開土地建物查詢資料附本院103年度訴字第37號卷宗第38頁可稽可稽。準此可知，原告並非系爭土地之所有權人，應堪認定。
4、次查，原告與訴外人後龍鎮公所於100年8月9日簽訂系爭工程合約書，進行系爭工程（含農地填土復原），該合約書第9條「施工管理」第12項固規定：「廠商及分廠商履約，不得有下列情形：僱用依法不得從事其工作之人員（含非法外勞）、供應不法來源之財物、使用非法車輛或工具、提供不實證明、非法棄置土石、廢棄物或不法或不當行為。」（本院卷第31頁背面參照）又該行政大樓長寬高各為34.5、23.5及9.4公尺，拆除後實際地坪為716平方公尺（41.5公尺×34.5公尺＝716平方公尺），原告依約應在該拆除後地坪外運回填土（沃土）深度1公尺（合計借土填方1,432平方公尺，嗣變更契約後減為1,158平方公尺），並約定原告應於開工日100年8月15日起30日內竣工，嗣原告經該公所核准停工2次（100年8月22日至100年10月6日，100年10月26日至100年12月8日），且因地主建議於系爭土地內之聯外道路需將AC挖除，辦理設計變更，而新增單價議定書內增列條文（增列瀝青混凝土面層機械挖除及AC切割費用項目，工期由原來之30工作日修正為37工作日），原告於101年1月13日完工，並經該公所於101年2月8日驗收通過（驗收紀錄記載：101年2月8日下午2時至水尾里海水浴場行政大樓及農地填土辦理驗收符合契約規定。驗收結果為：通過符合契約、圖說、貨樣規定），後龍鎮公所並以101年2月14日後鎮民字第1010001826號函通知土地所有權人接管等情，除如前述外，並有該公所103年7月15日後鎮民字第1030010215號函暨所附系爭工程合約書、工程合約價明細表、新增單價議定書、工程估價單、工程決算書（其中工程決算驗收證明書之驗收意見記載：「
二、上述抽驗部分與工程合約規定施作內容相符。．．．。四、依據上述抽驗結果，准予驗收）、決算表明細、工程數量總計表、工期核算表、開工報告、停工申請書、停工同意書、竣工報告書、借土填方證明書、工程告示牌、竣工圖（其中回填圖詳圖附註：外運回填土【沃土】不得有卵石及石磈）、工程設計變更新增工程簽呈、議價紀錄、現場照片附本院卷（第129-194頁），及後龍鎮公所101年11月8日後鎮民字第1010015250號函附訴願卷（第116頁）可稽。再依訴外人長增工程有限公司102年5月3日（102）長增文字第05003號函復苗栗縣政府農業處記載：「主旨：依據貴單位102年4月25日府農農字第102008343號函，有關力建土木包工業承包後龍鎮公所拆除水尾海水浴場行政大樓及回填工程案，本公司借土填方之性質分類與供土日期，依續說明，謹呈報貴府備查。說明：一、本公司所提供土方為沃土。二、供土日期為100年12月12日至100年12月28日。」等語，有該函附訴願卷（第142頁）可稽。復經證人即後龍鎮公所承辦驗收之民政課長劉安彬於本院104年1月8日準備程序到庭證述原告確實依系爭合約規定，施工完畢驗收合格，且原告於進行回填過程中，該鎮公所均有派員至現場抽看等語，亦有該筆錄附本院卷（第224-237頁）可稽。由上可知，原告依約於100年12月12日至28日在系爭土地上進行回填沃土（未含有卵石及石磈），工程進行中並經苗栗縣後龍鎮公所派員至現場抽查，並經該鎮公所於101年2月8日辦理驗收符合契約規定，原告至此已依約施工完竣，系爭土地內並無塑膠片、瀝青塊及棄置建材等物而有違約之情事，應堪認定。
5、雖有訴外人於100年10月26日向臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）檢舉系爭工程進行中，涉有開挖土石運出並回填廢棄物之情事，經該署受理後，於100年12月23日會同苗栗縣政府環境保護局、竹南地政事務所等單位及原告等人，至系爭土地現場隨機開挖4點，經會勘判定結果，現場堆置者為營建剩餘土石方（餘泥及土方），非屬廢棄物範圍，該案業經苗栗地檢署以無犯罪嫌疑簽結在案等情，業據本院向該署調取100年度他字第1203號卷宗核閱其內相關證物（含履勘現場筆錄、土地複丈成果圖、苗栗縣政府環境保護局101年1月11日環廢字第1010002007號函、廢棄物稽查紀錄工作單及現場照片等，並經本院將之影印後附卷）屬實。再據上開系爭土地現場隨機開挖4點所拍攝之照片加以觀察，所挖出之營建剩餘之餘泥及土方中，雖含有一些小石頭，此由照片中之人物、挖土機及該小石頭大小比例即可判定（該偵查卷第62-65頁，本院卷第264-267頁參照），故當時系爭土地中尚無大型石頭、塑膠片、瀝青塊等不利耕作之物質。惟該環境保護局於會勘後，又單獨於101年1月4日、5日、10日、11日及18日持續至現場拍照，據被告所提出之101年1月10日、11日及18日之照片中即顯示有一些大型石頭、類似塑膠水管之物分布在系爭土地上，業據被告於本院104年2月11日言詞辯論時陳述在卷（本院第259-260頁），並有上開照片附本院（第268-271頁）卷可稽。從而，該環境保護局於101年1月4日至18日單獨至系爭土地拍照，並未會同其他單位及原告為之，則上開大型石頭、類似塑膠水管之物是否為原告於系爭土地上所回填之物，即有疑義。則被告於「102年5月20日」始至系爭土地現場會勘採樣送驗結果，認定原告於系爭土地所回填者並非沃土，而係石塊、塑膠片、瀝青塊及棄置建材等，不利於農機操作與一般作物生長，有本件違章情事，其事實之認定，有違經驗法則及論理法則，足見被告原處分依法即有不合。
6、另後龍鎮公所於79年至83年間陸續完成上開海水浴場之行政大樓、停車場及道路等工程，並於100年8月間進行該行政大樓等之拆除工程後，現場遺留「未刨除之柏油路面」「未移除之排水溝設施（非核准農用排水設施）」與「未移除之聯外道路級配」）等設施（以下合稱系爭遺留設施），經被告以102年4月25日府農農字第1020081345號函，認定該鎮公所拆除系爭行政大樓工程後之遺留設施，屬農地違規使用，為違法狀態之繼續，依區域計畫法第21條第1項規定，以102年8月27日府地用字第1020174240號函命該鎮公所於文到60日內，將系爭遺留設施移除並恢復至符合農作使用，該鎮公所不服，提起行政爭訟，經本院103年5月28日103年度訴字第37號判決以：「本件原告（即苗栗縣後龍鎮公所，下同）於區域計畫法第21條89年1月26日修正施行前，即於77年8月間與訴外人趙守𡍼等3人簽訂協議書，先行取得系爭土地（惟始終未辦理所有權移轉登記）使用權，並陸續完成行政大樓、停車場及道路開闢等工程，惟疏未依法完成系爭土地變更編定為特定目的事業用地，且未申請建造執照，嗣原告於100年8月間進行系爭行政大樓等之拆除工程後，現場尚有系爭遺留設施，並於101年2月14日起交由原地主管領，已如前述。從而，本件原告於系爭土地上建造上開地上物時起，至系爭遺留設施完全消除，並恢復至符合農作使用之狀態為止，均已違反區域計畫法第15條第1項規定，其既係本件違規行為人，亦為系爭土地之使用人，則被告衡酌原告上開違規行為情形，依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分命原告將系爭土地上之遺留設施移除並恢復至符合農作使用之狀態，揆諸前揭規定及說明，誠為適當、合理之「下命處分」，且無恣意裁量之情事，依法核無不合。」駁回苗栗縣後龍鎮公所之訴，因該鎮公所未上訴業已確定在案等情，業據本院調取該卷宗及判決核閱屬實。由此可知，對於系爭土地有恢復至符合農作使用之狀態為止之行政法上義務人為後龍鎮公所。而本件係該鎮公所為履行其是項公法上義務，遂舉行公開招標，由原告得標依約施作完竣及驗收在案。就系爭工程合約而言，後龍鎮公所為定作人，原告為承攬人；就公法上義務而言，該鎮公所仍然是系爭土地上開恢復責任之義務人，原告並不因該私法上之承攬契約而變成上開公法上恢復責任之義務人，其至多僅為「公法上義務人之履行輔助人」而已，且原告並無其他違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，已如前述。是原告既非系爭土地之「土地所有權人」及「使用人」，亦非違反區域計畫法第15條第1項規定之「行為人」，揆諸前揭規定及說明，被告以原處分對於原告為系爭之裁處，依法自有違誤。另被告所為之原處分，命原告重新回填一般農耕之土壤（約3公尺深），惟依上開102年9月26日函及被告同日同文號之處分書，均僅記載原告違規地點為系爭土地○○○鎮○○段○○○○○號土地，而未明確記載其範圍（面積及四址），且被告訴訟代理人於本院103年7月3日行準備程序時，亦陳稱被告要求原告回填之面積及範圍為何並不清楚（本院卷第114頁參照）。然查，依系爭土地上述查詢資料、系爭工程竣工圖（本院卷第189頁）及前揭竹南地政事務所土地複丈成果圖（上開偵查卷第71頁）所示，系爭土地面積達2643.27平方公尺，其中僅有西邊之一部分為系爭工程基地所在，並非全筆土地均為系爭工程之範圍。再者，證人劉安彬於本院上開證述中亦證稱該海水浴場行政大樓之建築基地除同段1024地號土地外，尚有佔用到同段1009及1011地號土地（本院卷第240頁參照）。從而，原處分命原告於違規地點（即系爭土地）上重新回填一般農耕之土壤（約3公尺深），其面積及四址為何？即不明確，有違行政程序法第96條第1項規定，亦有違誤。又被告訴訟代理人於103年9月10日在本院行言詞辯論時雖陳稱：本件原處分所指回填範圍，應係指原告承包之拆除行政大樓面積部分（本院卷第206頁參照）。但查，被告此項陳述並未記載於原處分中，自非合法之「事實補正」（行政程序法第114條第1項、第2項參照），附此說明。
六、綜上所述，被告之答辯，俱無可採。被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條規定，裁處原告6萬元罰鍰，並命原告將系爭土地回填（約3公尺深）之物質清除且重新回填一般農耕之土壤，依法自有違誤。訴願決定未予糾正，亦有不合。原告訴請撤銷為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果均不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 4 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 4 日
書記官 詹 靜 宜