臺中高等行政法院判決
103年度訴字第234號103年10月1日辯論終結原 告 趙珍妹訴訟代理人 沈崇廉 律師
林柏劭 律師被 告 財政部國有財產署中區分署代 表 人 吳文貴訴訟代理人 李良珠複代理人 林永松
參 加 人 黃春鐘輔 佐 人 黃春郎上列當事人間承租國有土地事件，原告不服財政部中華民國103年3月31日臺財訴字第10313917690號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。可知我國現行法制係將民事訴訟與行政訴訟分歸不同性質之法院行使審判權。凡屬公法上之爭議事件，原則上均屬行政法院審判權限範疇。再者，人民主張係依據行政法令向行政機關申請訂約者，因其請求之權源並非基於私法上之規定，且主管機關亦係本於公法上賦予之權限，依相關行政法規以審查該申請案件具備訂約要件與否，而為准駁之決定，自屬公權力行政範疇。故主管機關倘認人民之請求與規定要件不符，予以拒絕時，因人民與行政機關間尚無私法契約之法律關係存在，核非屬因私法關係所生之爭議事件，自無從循民事訴訟途徑救濟；且人民既主張行政機關對於其在公法上享有之請求權，負有同意之義務，則其不服行政機關不同意其請求，自應許其提起行政爭訟以救濟，始符合「主張權利受侵害者須有相對應之救濟途徑」之法理（司法院釋字第540號及第695號解釋意旨參照）。查本件原告係起訴主張被告依國有耕地放租實施辦法第6條第1項第1款及第3款規定，應准許原告申請承租坐落南投縣○○鄉○○○段1218之1地號國有耕地（下稱系爭國有耕地）等語。觀諸依國有財產法第46條第1項授權訂定之國有耕地放租實施辦法第6條明定國有耕地放租對象及順序，基於平等原則作用，自賦予一般人民享有提出申請承租國有耕地之公法上請求權，而由主管機關依職權予以審查及核定，核屬具有行使公權力分配國家資源之性質，參照司法院釋字第533號、第540號及第695號解釋意旨，本件原告依據具公法性質之國有耕地放租實施辦法第6條規定請求被告核准其承租系爭國有耕地之申請，經被告否准所請，自屬公法上之爭議事件，原告自得循序提起行政訴訟救濟。是被告抗辯原告之訴係屬私權糾紛事件，應循民事訴訟途徑解決，容欠允洽，不能採取。
㈡關於原告所為訴之聲明請求撤銷被告就系爭土地核定放租予
參加人之行政處分（87國耕租字第NZ0000000000號）部分已否合法踐行訴願前置程序乙節，查本件被告係於民國102年11月25日核准參加人續租系爭國有耕地之申請，再由其所屬南投辦事處以系爭國有耕地已經參加人承租為由，作成102年12月16日臺財產中投二字第10225019770號函（下稱原處分）否准原告之申請，原告收悉上情後，始於103年1月17日提出訴願書請求撤銷放租予參加人之處分，並作成放租予原告之處分等情，有卷附國有耕地租賃書（見本院卷第244頁）、原處分（見本院卷第21頁）、原告之訴願書（見訴願卷二第1頁）可稽。是本件原告於收悉被告對參加人之上開授益處分後，既已本於利害關係人之地位在法定救濟期間內提起訴願，則其未獲滿足後，訴請撤銷該處分，核與法定程序要件並無不合，本件原告訴訟代理人因不解實情，而於本院言詞辯論期日陳稱：原告就參加人之授益處分並未提起訴願云云（見本院卷第307頁），顯與事證不符，無從憑採，附此敘明。
二、事實概要：原告於102年11月11日提出承租國有耕地申請書於被告所屬南投辦事處略謂：原告就系爭國有耕地符合國有耕地放租實施辦法第6條第1項第1款及第3款之資格要件，申請被告核准其承租之申請等意旨，經被告（所屬南投辦事處）審查後，認定系爭國有耕地部分前已由管理機關之南投縣政府出租予參加人為由，具有國有耕地放租作業注意事項第24點第5款規定不予放租之事由，乃作成原處分否准原告所請，並檢還其檢送之書件。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠原告於50年間即已於系爭國有耕地上耕種，乃系爭國有耕地
於82年7月21日前已實際耕作之現耕人，亦為系爭國有耕地毗鄰土地即南投縣○○鄉○○○段○○○○○號國有耕地之承租人，為國有耕地放租實施辦法第6條第1項第1順位、第3順位之申租人，被告於放租系爭國有耕地前，原應依國有耕地放租實施辦法第8條第1項規定之程序勘查現況、公告放租、徵詢異議；並依國有耕地放租實施辦法第9條第3項，職權查明該系爭國有耕地有無使用或產權之糾紛，始可辦理放租。然被告不察，未發現系爭國有耕地上已有第1順位之申租人即原告實際耕作中，現系爭國有耕地使用顯有糾紛，卻逕將系爭國有耕地放租予參加人，並否准原告之申租，其所為之他件放租處分及本件原處分顯有違法不當之處。
㈡系爭國有耕地既已放租予參加人，並非不能放租，然原告於
80年間及102年10月30日申租時，被告所屬南投辦事處竟均表示系爭國有耕地不得放租，顯與行政程序法第8條規定之誠實信用原則相悖。又被告接管系爭國有耕地時並未勘查、鑑界，係直接換約予參加人，其作法與國有耕地放租作業注意事項第17點、第44點第2項規定不合。而依國有耕地放租實施辦法第9條規定，如有使用糾紛尚未確定前，該土地不該放租。且系爭國有耕地係由原告耕作，現承租人參加人非自任耕作，依國有耕地租賃契約書第5條特約事項第2項所載，其租約自始無效，被告以系爭國有耕地現已出租予參加人為由，否准原告之申請，自屬違法等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分及放租系爭國有耕地予參加人之行政處分均撤銷。⑵被告應作成將系爭國有耕地核准放租予原告之行政處分。
四、被告答辯略謂：㈠系爭國有耕地於南投縣政府代管期間即出租予參加人，被告
承續原租賃關係，自應遵守誠信原則，即使原告自陳於50年間已於系爭國有耕地上占有使用，仍應允由被告查明承租人有無涉違反租約約定等情事後依規處理，尚不宜罔顧承租人權益逕行終止租約而交付被告承租使用。另原告主張於80年間向被告申請承租乙節，惟於80年間系爭國有耕地仍在南投縣政府代管期間，被告尚未收回自管，是原告陳述事項顯與事實不符。
㈡原告所稱注意事項規定係指勘查現場而非鑑界，二者有所差
別。且國有耕地出租予承租人，承租人自應負善良管理人之責任，並應自行就被佔耕部分為後續處理。又確定界址須由地政機關辦理，勘查係無法確定界址。本件系爭國有耕地係先由南投縣政府與參加人訂有租約，被告接管後再依約予以換約等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：系爭國有耕地與原告承租之土地相鄰，因不明彼此之界址，始由原告占耕，致發生實際耕作位置與承租耕地不一致，而未能在系爭國有耕地上耕作之情形，嗣經鑑界獲悉實際情況，已向原告催討等語。
六、本件兩造爭執要點為：原告就系爭國有耕地是否符合國有耕地放租實施辦法第6條第1項第1款及第3款之放租對象資格要件？被告核准原承租人即參加人續租系爭國有耕地之申請，而駁回原告之申請案件，認事用法有無違誤？
七、本院判斷如下：㈠按國有財產法第46條第1項規定：「國有耕地得提供為放租
或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。」國有耕地放租實施辦法第1條規定：「本辦法依國有財產法第46條第1項規定訂定之。」第4條規定：「國有耕地在未依法完成總登記前，不得放租。但本辦法施行前已放租者，得於租期屆滿時申請續租。」第5條規定：「依本辦法辦理國有耕地放租機關為財政部國有財產署及其所屬分署，或受託管理、經營土地之機關、機構。」第6條規定：「（第1項）國有耕地放租對象及順序如下：一、中華民國82年7月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者。二、實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人。三、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。四、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。五、最近5年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上證明文件者。六、合作農場。（第2項）同一筆耕地，依前項第2款至第6款同一順序有2以上之申請人同在受理申請期間內申請時，抽籤決定之。（第3項）第1項第1款所定歷年，最長不得超過5年。」第8條規定：「（第1項）國有耕地放租程序如下：一、篩選並受理申請承租依本辦法規定可予放租之耕地。二、勘查現況。三、公告放租，並徵詢異議。四、受理申請。但曾提出申請者，可免再申請。五、審查。六、核定放租。七、訂定租約。（第2項）前項第3款公告期間為30日。」第9條第1項及第3項規定：「（第1項）國有耕地得依現狀辦理放租。（第3項）國有耕地有使用或產權糾紛尚未確定前，暫不放租。」第12條規定：「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人使用。承租人違反前項規定，放租機關得依相關法令規定收回耕地，承租人不得請求補償。」國有耕地放租作業注意事項第24點第5款規定：「申租案有下列情形之一者，得予註銷，並退還原申請書所附證件：……（五）有預定用途、使用計畫或其他處理方式者。」第17點規定：「（第1項）放租機關受理申租案，辦理國有耕地勘查時，地上已為農作物使用者，其使用範圍之認定，除現場有明顯界址可區隔耕植使用範圍外，得依申租人、代理人（或受任人）或使用人領勘指界位置或查訪結果辦理。（第2項）申租人依本辦法第6條第1項第2款或第3款規定申請放租時，應一併勘查該毗鄰耕地是否確為申租人實際耕作使用，註記於勘查表。」第44點規定：「（第1項）放租機關受理承租人名義變更換約、繼承換約及續租換約案件，經審查符合規定者，簽註意見於簽核表後，核發新約。（第2項）前項租約起訖日期，依下列方式辦理：
（一）承租人名義變更換約，以申請日期為租期起日，其租期訖日除另有規定外，以原租約屆滿日為準。（二）繼承換約，以繼承發生之日期為租期起日，其租期訖日，除另有規定外，以原租約屆滿日為準。（三）續租換約，以原租期屆滿之次日為租期起日，其租期訖日，除另有規定外，依第28點規定辦理。（第3項）第一項換約案，除續租換約案件得免辦勘查外，其餘換約案件均應辦理勘查。」㈡經查：原告於102年11月11日檢具相關書件，以符合國有耕
地放租實施辦法第6條第1項第1款及第3款規定之資格要件為由，申請承租系爭國有耕地，經被告（所屬南投辦事處）審查後，認定該筆耕地業於93年間即由原承租人即參加人續租換約，租賃關係存續中，而作成原處分否准所請之事實，有卷附原告提出之承租國有耕地申請書（見訴願卷二第32頁）及原處分（見本院卷第21頁）可稽，堪予認定。
㈢原告雖主張渠承租之坐落南投縣○○鄉○○○段○○○○○號國
有耕地與系爭國有耕地相毗鄰，自82年7月21日前已實際耕作系爭國有耕地等語，並提出兩造簽訂之國有耕地租賃契約書、切結書、毗鄰耕地實際耕作承租人切結書、當地村長及鄰地承租人出具證明書等件為憑（分見本院卷第25頁、第29至32頁及第34頁）。惟：
1.前引國有耕地放租實施辦法第4條但書既明定在國有耕地放租實施辦法施行前已放租之系爭國有耕地，原承租人在租期屆滿時享有申請續租之權利，且被告與參加人於92年10月31日續租換約時，亦於國有耕地租賃契約書第2條第3項約明承租人如有意續租，應於租期屆滿前3個月內申請換約續租等語，故主管機關如不具正當理由，自不得拒絕原承租人續租之申請，而將已放租之國有耕地復適用同辦法第6條第1項規定另行出租予原承租人以外之人。準此以論，已放租之國有耕地如原承租人在租期屆滿前，已遵依規定申請換約續租者，主管機關當無不許之理，而其租賃關係亦因此前後銜接存續，不生中斷之情形，自無適用國有耕地放租實施辦法第6條規定再放租予第三人之餘地。
2.系爭國有耕地於國有耕地放租實施辦法施行前即已由當時之管理機關南投縣政府核准放租予參加人，原訂租期自81年8月11日至87年8月10日止，共計6年，嗣因由被告前身財政部國有財產局臺灣中區辦事處接管該土地，乃於86年10月8日本於出租機關地位，重新與參加人簽訂書面租賃契約，期間自86年10月8日至92年12月31日止；其後參加人每於租期屆滿前均遞次申請續租並換約，最近一次換約前之租期至102年12月31日期滿，參加人則於102年11月25日提出續租換約之申請，並經被告於當日准予所請，雙方並簽訂租賃契約，約定租期自103年1月1日至112年12月31日屆至等情，有卷附南投縣政府移還財政部國有財產局臺灣中區辦事處委託管理國有非公用土地出租清冊（見本院卷第58頁）、南投縣政府81年8月19日(81)投府地用字第94898號函（見本院卷第56頁）、南投縣政府與參加人簽訂之南投縣公有耕地租賃契約（見本院卷第57頁、第295至296頁、第298頁）、系爭國有耕地之地籍圖謄本及土地登記謄本（見本院卷第271頁、第297頁、第299頁至第302頁）、被告前身委託地方政府代管收回自管國有非公用土地換約簽核表（見本院卷第59頁及第289頁）、參加人之續租申請書（見本院卷第243頁及第287頁）、被告（含改制前身）與參加人歷年簽訂之國有耕地租賃契約書（見本院卷第60至62頁、第244頁、第245頁、第270頁、第288頁、第290頁、第303頁）等件可稽，足認屬實。
3.核諸前開說明，系爭國有耕地既在國有耕地放租實施辦法施行前即已放租予參加人，且經參加人於各租期屆滿前均遞次申請續租換約獲准，租賃關係接續發生迄今，未曾中斷，則系爭國有耕地在102年11月11日原告申請承租時，既仍由參加人承租中，嗣經其申請續租換約，其租賃關係自仍存續中，顯非屬未經放租之國有耕地，被告自無從適用國有耕地放租實施辦法第6條規定，准許原告承租之申請。
㈣原告雖復主張：被告接管系爭國有耕地時並未勘查、鑑界，
而直接換約予參加人，與國有耕地放租實施辦法第8條及國有耕地放租作業注意事項第17點、第44點第2項等規定相違，且系爭國有耕地應符合國有耕地放租實施辦法第9條第3項所稱國有耕地有使用糾紛尚未確定前，暫不放放租之情形。又系爭國有耕地係由原告耕作，參加人非自任耕作，依國有耕地租賃契約書第5條特約事項第2項所載，其租約自始無效云云，惟：
1.稽之前揭南投縣政府、被告歷次與參加人簽訂之系爭國有耕地租賃契約書所載，已明確標示租賃耕地之地號及面積，復有地籍圖可憑，足認系爭國有耕地在國有耕地放租實施辦法施行前，已由當時管理機關南投縣政府放租予參加人，相沿至被告接管之後，仍遞次續租換約迄今等情至明，則系爭國有耕地乃屬國有土地，被告自接管後即單獨取得管理及使用權能，且已由參加人承租中，其使用及產權歸屬至為明確，難認有國有耕地放租實施辦法第9條第3項規定所稱「有使用或產權糾紛尚未確定」之情形。至於被告將系爭國有耕地續行放租予參加人時，有無踐行國有耕地放租實施辦法第8條及國有耕地放租作業注意事項第17點、第44點規定之勘查、鑑界程序，核與租賃契約之效力不生影響。
2.國有耕地放租實施辦法第12條係規定承租人應自任耕作，不得將耕地全部或一部轉租於他人使用，否則，放租機關得依相關法令規定收回耕地；而參加人與被告於102年11月25日訂立之國有耕地租賃契約書第5條特約事項第2項則載稱：「承租土地，承租人確係自任耕作，種植農作物使用，無擅自變更使用情事，如有虛偽不實，願負法律責任，並承認租約無效，交還土地，絕無異議」等語（見本院卷第62頁）。揆諸上開規定及約款之規範意旨，當指承租人出於自願性不自任耕作之情形而言，若因不明承租耕地之實際界址，致為他人無權占耕者，原承租人依法本得請求該占耕人返還，不能因此剝奪其已取得之租賃權，反而賦予該無權占耕人享有申請承租之權利，否則，勢必造成弱肉強食，紊亂法秩序之不合理現象。查本件原告承租之耕地與系爭國有耕地相毗鄰，被告續行放租時，並未就系爭國有耕地實際勘查、鑑界，已據兩造及參加人於本院審理時一致陳明在卷（見本院卷第111至112頁及307至308頁），參酌原告所述其占耕系爭國有耕地亦非出於參加人交付之事況，堪認參加人陳稱：其係因不明系爭國有耕地之實際範圍，致為毗鄰之原告所占耕，而發生實際耕作位置與承租耕地範圍不符之情形，嗣經鑑界獲悉上情，已向原告催討乙節，信實可採。是參加人未能實際占耕系爭國有耕地既非出於自願，且係由於被告未鑑界交耕所致，自無國有耕地放租實施辦法第12條規定之適用，且非屬前揭國有耕地租賃契約書第5條特約事項第2項所列之情形，則原告援引上開規定及約款，據以主張參加人未自任耕作，所訂之系爭國有耕地租賃契約歸於無效云云，難謂允洽，不能採取。
八、綜上所述，本件原告上開主張各節，均無足取。被告就系爭國有耕地核准參加人申請續租換約之處分，而以原處分否准原告承租之申請，認事用法俱無違誤，訴願決定為不受理之決定，理由雖有不同，但其結論並無二致，仍應予維持。從而，原告訴請撤銷訴願決定、原處分及准予放租系爭國有耕地予參加人之行政處分，並求為判命被告應作成將系爭國有耕地核准放租予原告之行政處分，俱為無理由，應予駁回。
九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 22 日
書記官 凌 雲 霄