臺中高等行政法院判決
103年度訴字第340號104年12月30日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 陳昭義訴訟代理人 黃裕中 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 田吉祥
鄭建財林重仁 律師上列當事人間區段徵收事件，原告不服內政部中華民國103年6月16日臺內訴字第1030173804號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人於訴訟繫屬中變更為李進勇，已據其具狀聲
明承受訴訟（見本院卷第287頁），經核無不合，應予准許，合先敘明。
㈡本件原告原所有如附表一所示各筆土地因屬於高速鐵路雲林
車站特定區區段徵收範圍內，經原告選擇其中五分之四部分領取土地徵收補償費，其餘五分之一申請發給抵價地，並據被告核定准許，於區段徵收實施完成，即按原告尚存之土地徵收補償費餘額分配如附表二所示11筆抵價地予原告確定，並辦竣所有權登記後，而於民國98年3月13日將附表二編號1至9所示土地點交予原告，原告則以附表二編號1至9所示9筆土地之高程低於地面60公分為由，拒絕受領，經向被告提出異議未果，遂循序提起本件行政爭訟。按現行土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條固明定縣（市○○○○區段徵收土地登記完竣後，負有定期將已分配確定之抵價地移交該土地所有權人接管之義務，如土地所有權人未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。但將標的物移交予權利人接管之行為，通稱為點交，無論其係基於公法上或私法上之義務而為，皆指負交付義務者將標的物之事實上管領支配權能移交予權利人實施而言。至於其交付之標的物符合義務本旨與否，能否發生完全給付之效果，本屬事實認定之範疇，無論交付者為主管機關或人民，法律並未賦予單方規制之權限。準此以論，現行土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條僅課予主管機關之直轄市或縣（市○○○○○區段徵收土地予土地所有權接管之義務，並無賦予其得單方規制法律效果之權限，其履行點交義務，在性質上仍屬事實行為，倘受領之土地所有權人爭執該標的物存有不符合債務本旨之瑕疵者，現行法令既未創設異議程序之救濟措施，當可循一般給付訴訟解決，殊無強將性質上屬於事實行為之點交解釋為行政處分，以變更人民爭訟途徑之必要。惟因最高行政法院前曾以98年度裁字第3384號裁定廢棄下級審程序裁定，創設法律見解略謂：揆諸土地徵收條例第40條第5項「經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」及區段徵收實施辦法第38條「土地登記完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人及公有土地管理機關定期到場接管。土地所有權人或公有土地管理機關未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。」等規定，經主管機關為點交之意思表示後，即發生確認其符合土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定之法律效果，屬於法律上具有重要意義事項的認定，故主管機關所為之點交決定，在性質上係屬確認處分等意旨。本院為避免本件訴訟僅因程序爭議事項，採取與最高行政法院相左之法律見解，導致無謂之訴訟程序耗費，徒增當事人困擾及勞頓，故遵循上開最高行政法院關於程序事項之法律上判斷，逕將本件訴訟為實體審判。
㈢按行政訴訟法第111條第1項、第2項分別規定：「訴狀送達
後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」準此以論，訴之變更乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中以新訴代替原訴，如已經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。查本件原告起訴時狀載訴之聲明為：被告98年3月27日府地發字第0980033458號函、102年12月25日府地發字第1025718163號函及訴願決定均予撤銷，另為適法之處分。（見本院卷第4頁）。繼於103年11月26日變更訴之聲明為：被告於98年3月13日就坐落雲林縣○○鎮○○段138、190地號○○鎮○○段243、136、144、257、299、315、406地號等9筆土地辦理高速鐵路雲林車站特定區區段徵收範圍內抵價地第二次土地點交予原告之行政處分及訴願決定均撤銷。（見本院卷第212頁）。其後，於103年12月22日又將訴之聲明回復為起訴時之訴之聲明（見本院卷第271頁）。嗣於本院104年12月30日言詞辯論期日變更訴之聲明為：被告於98年3月13日就上開原告取得之9筆抵價地所為點交處分及訴願決定均撤銷。觀諸本件原告乃因無法辨明究應以何者作為訴請撤銷之標的，始有多次變更訴之聲明之情形，但其主張之基礎事實則屬相同，顯認對被告之訴訟防禦無甚妨礙，且經被告為本案言詞辯論，按諸前開說明，原告所為訴之變更，於程序上於法並無不合，自應予以准許，並就其變更後之訴為審判，併予敘明。
二、事實概要：本件原告因其被徵收作為高速鐵路雲林車站特定區區段徵收用地之附表一所示土地之地價補償費五分之一，經被告分配如附表二所示11筆抵價地確定，且已辦竣所有權登記手續，屢經兩造協調點交事宜未果後，除附表二編號10及11所示大學段320、346地號2筆土地，尚有地上物未遷移不予點交外，被告終於98年3月13日就其餘9筆土地現狀實施點交，原告則以該9筆土地之高程與路面尚有落差缺失為由，拒絕受領，由其所屬雲林區處先後於98年3月19日及102年12月12日提出異議，但經被告分別以98年3月27日府地發字第0980033458號函（下稱被告98年3月27日函）及102年12月25日府地發字第1025718163號函（下稱被告102年12月25日函）一致表示：上開9筆土地已於98年3月13日點交，原告依法應自負保管責任等語，原告循序提出訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠被告依土地徵收條例第40條第1項、第3項、第5項規定，係
辦理區段徵收之執行機關，對於原土地所有權人申請發給抵價地應為核定及分配，並負有囑託登記機關辦理土地所有權登記及將抵價地點交原土地所有權人接管之公法上義務。關於點交抵價地應類推適用民法第235條前段之規定。被告雖就系爭9筆抵價地為點交，但因該9筆土地與周圍道路間仍有高程落差，若認屬於合理範圍，無非強迫原告必須按被告土方計算方式進行開發，進而限縮原告對系爭抵價地所有權之行使方式，難謂已依債之本旨而為給付，參照最高行政法院100年度判字第1523號判決意旨，原告拒絕受領，應無不合。
㈡被告依土地徵收條例第41條第1項規定公告原土地所有權人
不願領取現金補償者，得於徵收公告期間申請發給抵價地時，並未公告領得抵價地與公共設施間有高程落差，當時區段徵收計畫尚未完成，申請人（被徵收所有權人）無從得知抵價地土地開發後情形，徵收機關亦無法現實提出給付，使原告相信取得抵價地應符合一般可供建築用地之通常品質（即不會出現公告所未告知高程落差之瑕疵），而得以正確選擇是否申領抵價地或領取補償金；又抵價地開發完成後有高程落差，應為被告為區段徵收計畫之初已明知，卻漏未陳明於公告條件，自不得單憑自償性原則，倒果為因遽以補正漏未於公告揭露高程落差瑕疵之責任。
㈢茲就土地徵收條例第39條規定所謂「徵收後可供建築之抵價地」之意涵，論述如下：
1.觀諸立法院89年制定土地徵收條例之立法歷程，自行政院草案、委員提案、逐條審查等會議內容，均未就「徵收後可供建築之抵價地」進行討論，而審酌土地徵收條例第39條第1項規定抵價地係用以折抵地價補償，屬公法上債權債務關係，此與私法上債權債務關係之性質並無二致，均以具有對價關係為必要，則應可類推適用民法第354條第1項物之瑕疵擔保之規定，即無滅失或減少其價值之瑕疵，亦無滅失或減少其通常效用或契約預定效用之瑕疵，始符合給付本旨，而屬無瑕疵之給付。
2.原土地所有權人於申請發給抵價地時，尚無法得知抵價地土地開發後情形，其情形有如一般交易市場房地預售買賣契約，簽約時買受人只得期待完成之房地與客觀存在之房地相同之品質，則「可供建築」一詞，除法令上必須屬可建築土地（例如：使用分區編定為可建築土地）之基本條件外，尚須衡酌抵價地既係折抵補償款，使所有權人原始取得抵價地所有權，與受領徵收補償款具有完全行使權利之相同法律效果，當然不能限制抵價地所有權人必須按徵收機關原計畫開發模式，僅得進行一定基礎深度（或樓層高度）之建築開發，參以住宅區或商業區之土地建築開發並非只有建屋一途，而可多元進行開發，如以地表逕行開發（廣場、停車場），或低度開發（一樓平房配合大面積庭院景觀建案）等情形，則「可供建築」應符合一般建築素地買賣之通常品質，土地高程必須與公共設施（道路、排水系統）同高，否則：⑴「可供建築」非必然於點交後立即進行開發，若土地有高程落差，必當面臨下雨積水；⑵抵價地日後僅進行地表逕行開發或低密度開發建案。以上情形均發生所有權人必須填土之問題，足徵衡酌交易經驗，若有高程落差之一般建築素地為買賣時，買賣價格必會因此瑕疵被減價調降，故有高程落差之建築用地，當然不符合「可供建築」之一般交易通常效用。
3.被告主張本案工程規劃設計時，抵價地與路面高程差，除參考高鐵其他5站外，並考量將來建築基地開挖時避免產生多餘之棄土造成資源浪費及增加所有權人負擔，故設計約60公分云云，足見所憑主要參考依據為高鐵其他5站抵價地高程，惟依原告103年11月12日陳報狀顯示，高鐵其他5站（桃園、新竹、台中、嘉義、臺南）區段徵收之抵價地與公共設施目前均無高程落差，顯見系爭抵價地平均60公分落差，與高鐵其他5站抵價地之通常效用不符。
4.依本件工程統包之雙喜營造股份有限公司（下稱雙喜公司）提出之書面說明，可知被告委託雙喜公司承攬評估時已知抵價地必須受限於「建蔽率50％，基礎深度1.2公尺」之建築開發前提下，始得達到土方平衡，此明顯係對取得抵價地所有權人開發方式之限制，若明確揭露於申請抵價地公告中，始可謂無瑕疵，斷無單憑徵收機關單方規劃限縮土地開發方案，要求所土地所有權人不得異議，強令所有權人點交受領土地之理，而違背抵價地由所有權人原始取得，應具有完整所有權，即與受領徵收補償款相同法律效果。再按卷附被告提出之地價評議說明書所載，可知被告未將會減損土地價值之高程差列入徵收後地價查估因素，即係以無高程落差土地估算之徵收後土地價值，則其所擬交付之抵價地，當然應符合前開徵收後地價查估原則，交付無高程落差之抵價地。
㈣被告就徵收後，相關地價查估、折算方式，及被告主張因填土降低抵價地發回比例等計算方式，有下列疑義：
1.被告未將會減損土地價值之高程落差、限縮建築開發前提（住宅區以建蔽率50％，基礎深度1.2公尺）等列入徵收後地價查估扣減因素，即被告係以無前揭瑕疵之土地作為估算徵收後土地價值，則其所評定之地（單）價，必較實際上有前開瑕疵土地之地（單）價為高，而各該評定之土地單價乘以發回抵價地面積所得之土地價值，用以折抵原告所得領取之補償金額，將使請領抵價地之所有權人，因未扣減瑕疵，致折抵之金額高於抵價地實際價值，而被超額扣減，此較單純領取現金補償款之方式更為不利。
2.被告用以計算發回抵價地比例之「區段徵收後平均單價」，實際為「開發總費用」除以「剩餘可獲償土地（讓售、有償撥用及標售）面積」每平方公尺之單價，此顯係植基於自償性開發前提下，以開發總費用結果，回算區段徵收後剩餘可獲償抵價地之推估（擬制）平均單價，並非區段徵收後全部抵價地之平均單價，而「區段徵收後平均單價」之面積（分母）計算方式係區段徵收後可供建築使用土地面積，扣除①預估私有土地配回抵價地面積、②預估公有土地領回土地面積，所得之剩餘面積。若被告於申請發還抵價地時，即公告發還抵價地有高程落差、所有權行使受有一定條件限制等情形，且此瑕疵不列入徵收後地價查估因素，衡諸常情，上開土地之瑕疵不為減價，願意申請發還抵價地之原所有權人之比例必會降低，則被告所估算私有土地配回抵價地面積必會減少，依前開「區段徵收後平均單價」分母計算方式，相對增加「剩餘可獲償土地（讓售、有償撥用及標售）面積」，而前項所計得每平方公尺之「區段徵收後平均單價」亦因而調降，則被告所用以計算如需填土所增加費用，因而降低發還抵價地比例之結果，將因單價降低，而增加配回比例，是被告所計算比例尚非為真。
㈤被告辦理本件區段徵收計畫時，既採土方平衡原則，就土方
計算方式制定計算前提，並知區段徵收完成後抵價地有高程落差，則於徵收申請發給抵價地公告時，當應公告揭露發還抵價地之各項瑕疵，但被告卻未為之，而此瑕疵屬被告故意不告知之瑕疵，當應由被告負瑕疵擔保責任，此與自償性開發、財務損益平衡原則，分屬兩個不同議題，斷無○○○區段徵收原則治癒被告未公告之瑕疵，又未將會減損土地價值之高程落差、限縮建築開發前提（住宅區以建蔽率50％，基礎深度1.2公尺）等列入徵收後地價查估扣減因素，勢將影響估算結果，而影響原告權益，此亦不能單憑自償性開發、財務損益平衡原則而認定估價無瑕疵，故本件應比照高鐵其他5站區段徵收之抵價地與公共設施目前均無高程落差之客觀情形，始得進行抵價地點交事宜，而撤銷命原告點交受領土地之原處分等情。並聲明求為判決被告於98年3月13日就原告所取得抵價地所為點交處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯略謂：㈠本件被告辦理高速鐵路雲林車站特定區區段徵收案悉依土地
法、都市計畫法、區域計畫法施行細則、非都市土地使用管制規則、平均地權條例、土地徵收條例等規定辦理，依法作成相關行政處分，原告未能舉證證明被告之點交有違法情事，而請求撤銷，顯無理由。
㈡行政處分是否違法，應依序審查其法規依據（依法行政原則
-法律保留與法律優位）、形式上之合法性（管轄權限與作成行政處分是否遵循正當法律程序）及實質上合法性（明確性原則、平等原則、比例原則、誠信原則、信賴保護原則、不當聯結禁止原則、裁量濫用禁止原則），殊無類推適用民事法規定之必要，並無民法關於物之瑕疵規定之適用。再者，公法事件重在保護公益對於同一事件之多數人一體適用；私法事件重在私法自治對於個別主張均予尊重。若在公法事件中逐一判斷是否依債之本旨為給付，顯然將公法事件、私法事件混為一談，蓋如此一來，行政機關是否應於徵收時逐一審查各筆徵收標的之性質而異其徵收價格？是否應於發給抵價地時逐一審查各筆抵價地之性質而異其價值計算？況即令於公法上債務之履行有類推民法第235條前段規定之餘地，則其判斷方式亦應跳脫於個案為之，而應就區段徵收範圍內之土地綜合考量並依前揭所示標準加以審查，不能泛以是否符合債之本旨為審查依據。
㈢依土地徵收條例第39條、第45條及區段徵收實施辦法第16條
等規定，可知區段徵收為自償性之土地開發方式，財務損益平衡為評定區段徵收後地價之基本原則，故被告應依上開規定辦理本件區段徵收案：
1.本件高速鐵路雲林車站特定區區段徵收案，經內政部91年10月7日臺內中地字第0910015208號函核定「區內曾經農地重劃地區及未經農地重劃地區之抵價地面積，擬分別訂為其徵收總面積百分之四十五及百分之四十乙案，准予辦理。」，足認本件區段徵收案抵價地面積，符合土地徵收條例第39條之規定。
2.被告於92年11月28日召開93年度第1次地價及標準地價評議委員會，就高速鐵路雲林車站特定區區段徵收後地價提請審議，其中說明欄載明：「一、依據土地徵收條例第45條規定辦理。二、區段徵收後地價查估原則：區段徵收為自償性之土地開發方式，因此需以能達到財務損益平衡為評定區段徵收後地價之基本原則，即於抵價地分配完竣後，其剩餘可供標、讓售及有償撥用之土地價格應足以償付開發總費用。三、區段徵收後地價查估方式：本案區段徵收後地價訂定除依土地徵收條例第45條規定預計區段徵收土地平均開發成本外，並分為『街道』『宅地』『接近』等3大項因素，逐筆探討各坵塊之道路情況、使用項目限制與強度、坵塊形狀與深度、公共設施接近程度與嫌惡性設施接近程度等，並將上述各因素以正、負加權方式表示（詳如附表2：區段徵收後影響地價因素評估表），再依各區段的加權值求得各個不同分配坵塊的區段評定地價。
四、本開發區依上述地價計算方式，其坵塊計算區段徵收後地價，將相同者劃分為同一地價區段，總計共劃分為75個地價區段(詳如附表：地價區段表)，編定成『區段徵收後地價評議表』，及繪製成『區段徵收後地價評議圖』（詳附圖1）。五、本案開發總費用約為9,488,856,325元，配合上述案內區段徵收後地價之訂定，住、商用地平均地價約為每平方公尺12,370元，本區財務應能達到損益平衡之目的。」決議結果「本案經出席委員全體同意：全案照案通過。」，足認本件區段徵收後地價（含抵價地）之評定，符合相關法令規定。
3.關於預計區段徵收土地平均開發成本已為合理說明：⑴依據「高速鐵路雲林車站特定區區段徵收地價評議說明
書」（下稱區段徵收地價評議說明書），本區開發總費用為9,488,856,325元；另依本案工程合約第五章整地工程就相關規劃範圍、規劃工作內容及方法、整地高程之規劃及研究、工程經費概估詳為論述，其中5.3整地高程之規劃及研究，並就整地高程規劃步驟（5.3.1）、整地規劃方案（5.3.2）、土方量概估（5.3.3）、土方處理方式規劃（5.3.4）詳為說明。
⑵按被告委託統包設計團隊雙喜公司雲林工務所103年12
月23日雙雲（工）字第103-068號備忘錄所提供之評估資料所示「1.本○○○區○○○○街廓）如不降填，約需要再借約120萬方的土，以預算金額235元/M3概算，約需增加2.82億元（未含稅管利潤）。2.當初住宅區以建蔽率50％，基礎深度1.2公尺予以考量及估算，如以各坵塊與四周道路高程差平均小於約60公分，其建設基礎後餘土，即可攤平至其他基地四周，以達到土方平衡、減少土石外運對環境之衝擊並節省建設開發經費等效益。」等語，足認本案整地工程之規劃係儘量減少借土（購土）數量及費用，以有效控制開發成本，並避免土地所有人在未來土地開發時之建築物開挖所產生剩餘土方，造成須將土方運棄之費用，致使土地所有人產生二次財務之損失，故未造成區段徵收範圍內任一地主之損害。
⑶原告所有土地徵收前地價總計549,201,700元整，其中
申請領取地價補償費用計439,361,360元整，餘109,840,340元申請領回抵價地，而區段徵收後原告領回抵價地地價為317,716,591元，足認原告領回抵價地價值相較得受補償費用溢價207,876,251元，並無不利原告之處，原告主張其申請領回之抵價地因高程落差以致有所損害，顯無理由。
4.又經被告派員至實地勘查，系爭土地鄰近地主（辦竣移轉登記及點交），已陸續建築使用，並未接獲相關高程差而影響土地建築開發使用或影響對外交通及積水情形，足認被告點交之土地為可供建築使用之土地。況且，不動產交易實價登錄於101年8月1日施行，施行後查得101年8月至101年12月間坐○○○鎮○○段○號土地實價登錄買賣單價每坪最少4萬元、最多10萬元，換算成每平方公尺為最少約12,102元、最多30,257元；查得101年10月至102年11月間坐○○○鎮○○段○號土地實價登錄買賣單價每坪最少
3.8萬元、最多13.5萬元，換算成每平方公尺為最少約11,497元、最多40,847元。皆遠較原告區段徵收後領回之抵價地位於高南段地號土地每平方公尺最低9,500元、位於大學段地號土地每平方公尺最低9,500元為高，亦可認定本件抵價地之地價評議結果並無不當。原告實不得以主觀上自行主張之利用方式來評斷抵價地是否有瑕疵，應以前揭3項標準判斷被告之行政處分是否違法或不當。
㈣由被告「高鐵雲林車站特定區統包工程暨區段徵收正式作業
案」整地工程竣工圖之整地示意圖，可知整地完成面與道路路面非同一平面，系爭高南段243地號土地所坐落坵塊高程分別為左上22.30公尺、右上22.34公尺、中間22.36公尺、左下22.39公尺、右下22.43公尺，同一作業案道路工程竣工圖，坵塊四鄰道路中心樁C112高程22.87公尺、C113高程22.90公尺、C167高程22.95公尺、C168高程22.95公尺，可證各道路中心樁與坵塊高程差最大有0.65公尺，最小有0.52公尺，並經專業技師簽證，故高程差約60公分，係屬合理範圍。是以，本案工程規劃設計時抵價地與路面高程差，除參考高鐵其他5站外，並考量將來建築基地開挖時避免產生多餘之棄土，造成資源浪費及增加土地所有權人負擔，故設定值約60公分，系爭抵價地與路面高程差約60公分，屬合理範圍，並經被告於99年6月23日會同原告所屬雲林區處及施工單位德昌營造股份有限公司（下稱德昌公司）實地檢測無訛，故除附表二編號10及11所示2筆土地尚有電線桿未遷移而未實施點交外，其餘編號1至9等9筆抵價地已於98年3月13日點交，原告應自負保管責任。
㈤經被告派員至實地勘查，系爭抵價地鄰近已辦竣移轉登記及
點交之地主，已陸續為建築使用，被告並未接獲因高程差而影響土地建築開發使用或影響對外交通及積水情形，足證被告點交土地為可供建築使用土地。又系爭原告領回抵價地是否為可供建築用地，經函詢主管機關虎尾鎮公所○○○鎮○○段○○○○號○○○○○○段○○○○號、高南段136、299、315地號等4筆土地使用分區為第一○住○區○○○段243、257、406地號等3筆土地使用分區為第二○住○區○○○段○○○○號土地為第二○○○區○○○段○○○○號土地使用分區為第三種商業區，9筆土地為可供建築土地無誤。
㈥本件高速鐵路雲林車站特定區區段徵收案，經報奉內政部核
定，區內曾經農地重劃地區之抵價地面積，訂為其徵收總面積45％，另區段徵收地價評議說明書載明，本區開發總費用為9,488,856,325元，依本案工程合約第五章整地工程-5．3．3土方量概估，土方挖填平衡區域內土方仍不足，系爭土地與路面設計約60公分高程差，按被告委託統包設計團隊雙喜公司雲林工務所103年12月23日雙雲（工）字第103-068號備忘錄所提供之評估資料，本○○○區○○○○街廓）如不降填，約需要再借約1,200,000立方公尺土方，以預算金額235元/立方公尺，約需增加282,000,000元，加計填平所增加之填土費用約282,000,000元（尚不計利息），則本區開發總費用將增加為9,770,856,325元，造成之影響按區段徵收地價評議說明書第4頁區段徵收後地價計算方式概算，為達本區財務損益平衡，發還原抵價地比例45％法定底線，則降為約43.8％。計算方式如下：[預估私有土地配回抵價地面積1,869,801.09平方公尺×（原抵價地比例45％－新抵價地比例N％）]×區段徵收後平均單價12,933元/平方公尺＝增加之開發費用282,000,000元。全區私有土地平均配回抵價地面積將減少22,438平方公尺，計算方式如下：預估私有土地配回抵價地面積1,869,801.09平方公尺×（原抵價地比例45％－新抵價地比例43.8％）＝22,438平方公尺，亦即原土地所有權人（包含原告）領回土地面積將減少。綜上所陳，區段徵收為自償性之土地開發方式，增加開發成本影響領回抵價地面積，故原告領回按設計高程差約60公分抵價地，並無不完整或欠缺之瑕疵。
㈦原告針對領回抵價地地價計算及查估方式疑義，被告前以10
3年12月3日府地發二字第1035720947號函說明，原告所有土地徵收前地價總計549,201,700元整，其申請領取地價補償費用計439,361,360元整，餘109,840,340元申請領回抵價地，而區段徵收後原告領回抵價地地價上漲為317,716,591元，足茲證明區段徵收後地價受益約207,876,251元，依此計算及查估方式結果，並無不利原告，更遑論原告主張不完整或瑕疵。又該區域內住宅區以建蔽率50％，基礎深度1.2公尺予以設計考量，係預計土方成本並無違誤，非原告所曲解限縮抵價地開發方式等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：原告主張附表二編號1至9所示土地與路面高程差距60公分，故被告就該9筆土地所為之點交處分構成違法，應予撤銷，於法是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按土地徵收條例第39條規定：「區段徵收土地時，應依第30
條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」第45條規定：○○○區段徵收時，直轄市或縣(市)主管機關應預計區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。」101年1月4日修正前土地徵收條例第40條規定：「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣(市)主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣(市)主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣(市)主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣(市)主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。（第4項）申請發給抵價地者，直轄市或縣(市)主管機關不受第20條第1項發給期限之限制。（第5項）經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣(市)主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」區段徵收實施辦法第16條規定：「（第1項）需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。（第2項）前項抵價地總面積應先經當地直轄市○○○市○區段徵收委員會審議通過」第38條規定：「土地登記完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人及公有土地管理機關定期到場接管。土地所有權人或公有土地管理機關未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。」民法第235條前段規定：「債務人非依債務本旨實行提出給付者，不生提出之效力。」㈡查原告所有如附表一所示土地經被告辦理高速鐵路雲林車站
特定區區段徵收後，扣除原告已具領之五分之四土地補償費部分，被告就原告經核定准予發給抵價地之五分之一補償費部分，已作成分配附表二所示11筆抵價地公告確定在案，除編號10及11所示大學段320、346地號2筆土地因故尚未能實施點交外，其餘9筆土地經被告於98年3月13日現場交由原告接管，原告所屬雲林區處則以該9筆土地均與路面有高程落差為由，拒絕受領，並向被告提出書面異議，而經被告分別於98年3月27日及102年12月25日函覆：原告應自98年3月13日起就該9筆土地自負保管責任等語，原告提出訴願，復經決定不受理等情，有卷附被告98年3月2日府地發字第0980700551號函（見本院卷第274頁）、原告所屬雲林區處98年3月19日雲虎資字第0980000519號函（見本院卷第18頁）、被告98年3月27日函（見本院卷第14頁）、原告所屬雲林區處102年12月12日雲虎資字第1024405604號函（見本院卷第21頁）、被告102年12月25日函（見本院卷第15頁）、內政部103年6月16日臺內訴字第1030173804號訴願決定（見本院卷第16至17頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖以上開情詞，並援引最高行政法院100年度判字第152
3號判決意旨，資以主張附表二編號1至9所示抵價地因與路面有約60公分之高程落差，故被告之點交構成違法，應予撤銷云云。惟：
1.按「有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。」土地徵收條例第4條第1項定有明文。可知所謂區段徵收，係指於一定區域內之土地，予以重新規劃、分宗整理，而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業（見最高行政法院第101年度判字第953號判決意旨參照）。易言之，區段徵收係政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，依法將一定區域內之土地全部予以徵收，並重新加以整理規劃開發後，除公共設施用地由政府直接支配使用外，其餘可建築之土地，部分由原土地所有權人領回抵價地，部分供作開發目的或撥供需地機關使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用，俾促進該地區土地利用，並可達到地利共享之目標，為促進都市建設發展之措施。
2.區段徵收既係利用區域內整體土地重新規劃、整理及開發之方式，以提昇該區域內土地之利用價值，達到改良之目的，且依土地徵收條例第39條及第40條之規定，區段徵收原所有權人得就其被徵收土地應領之補償地價一部或全部，申請發給抵價地，可見發給抵價地乃補償地價之替代方法，原所有權人可受分配之區段徵收後抵價地之價值，自應以相當於其得受領之補償費金額為限，其未繳納差額地價者，無從請求發給超過地價補償費相當價值之抵價地。
3.由於區段徵收具自償性，整體開發成本既用於增益土地價值，自當反應於區段徵收完成後土地價值之估算基礎上，而均攤於區段徵收後之全部土地。亦即整體開發成本愈高者，每單位抵價地之價額（價值）相對提高，原土地所有權人可受分配土地面積即相對減少。因此，若屬整體區域土地應一致增加之成本，於區段徵收實施完成，並經地價評議確定後，即不得使部分抵價地受分配人降低或增加其應負擔之比例。再者，原土地所有權人對於主管機關分配抵價地之處分不服者，本應於救濟期間提出行政爭訟，一旦分配處分確定後，主管機關於囑託辦理所有權登記完竣，即應按各該抵價土地之權利及事實狀態點交予受分配之土地所有權人接管，土地所有權人於點交程序無從復就已經分配處分規制確定之權利義務事項為爭執，並據為拒絕接管之正當事由。又土地徵收條例第39條所稱「可供建築之抵價地」係指該宗抵價地符合其使用分區建築許可管制標準所定之行政條件，可供建築基地使用而言。
4.民法第235條前段「債務人非依債務本旨實行提出給付者，不生提出之效力」之規定，固得類推適用於公法上之給付，但所稱「債務本旨」並不具絕對性，而應因受領者可享有之具體權利內容而異。易言之，在對價關係之給付情形，若債務人提出之給付具合理相當之對價性，且其標的並無權利瑕疵，或減少或滅失原預定價值或效用之瑕疵情形，即應認其已依債務本旨為給付，債權人即欠缺拒絕接管之正當性，應自債務人已提出給付即發生其效力。
5.查本件原告如附表一所示之土地經區段徵收作為高速鐵路雲林車站特定區用地，其地價補償扣除原告已具領之五分之四部分外，其餘五分之一已據被告核定准予發給抵價地折算抵付，並經被告於區段徵收實施完成後，按被告地價評議委員會就該區段徵收區域內各單元土地之地價，分配如附表二所示之抵價地予原告確定在案，為兩造所不爭執，有卷附高速鐵路雲林車站特定區區段徵收用地補償清冊（見本院卷第220至225頁）及雲林車站特定區區段徵收後土地所有權人領回抵價地囑託登記清冊（見本院卷第227至232頁）可稽。再者，本件高速鐵路雲林車○○○區區段徵收後，私有土地申領抵價地總面積1,869,801.09㎡，申領抵價地徵收補償總金額3,124,898,592元，私有土地領取現金補償總面積704,139.65㎡，私有土地領取現金補償總金額1,032,205,072元，公有土地領回土地方式撥供開發總面積332,043.15㎡，公有土地領回土地方式撥供開發之徵收補償總金額464,860,410元，開發總費用（含1.徵收土地之現金補償地價、2.地上物補償費、3.公有土地以作價方式提供使用之地價款、4.公共設施費用、5.土地整理費用及6.貸款利息）計9,488,856,325元，區段徵收後可供標讓售及有償撥用土地面積：1.住宅區─1,279,72
0.17㎡，2.商業區─205,430.47㎡，3.行政專用區─3,30
0.00㎡，4.高鐵車站專用區三─61,497.44㎡，5.產業專用區─96,577.16㎡，6.加油站專用區─5,922.54㎡，7.機關用地─1,592.75㎡，8.變電所用地─5,483.15㎡，9.自來水事業用地─48,419.81㎡，10.小計1,707,943.49㎡；11.預估私有土地配回抵價地面積─841,410.49㎡，12.預估公有土地領回土地面積─132,817.26㎡，13.小計─974,227.75㎡；14.剩餘可供讓售、有償撥用及標售土地總面積─733,715.74㎡，15.住、商剩餘可售土地面積─564,825.85㎡，計算區段徵收後平均地價（開發總費用/剩餘可供讓、有償撥用及標售）為12,933元/㎡，而原告受分配如附表二所示之抵價地已經地價權數評定如附表三所示，有卷附地價評議說明書、高速鐵路雲林車站特定區區段徵收後平均地價估算表、高速鐵路雲林車站特定區區段徵收後影響地價因素評估表、高速鐵路雲林車站特定區區段徵收後地價權數評定表、高速鐵路雲林車站特定區區段徵收後各坵塊地價評議表、高速鐵路雲林車站特定區區段徵收後土地使用分區強度分析表、高速鐵路雲林車○○○區區段徵收各使用分區平均地價統計表、高速鐵路雲林車站特定區區段徵收地價評議圖等件可按（見本院卷第251至270頁）。衡諸本件高速鐵路雲林車站特定區區段徵收範圍全部土地如填土墊高，將增加開發總費用2.82億元，維持原平均地價，相對降低抵價地比例為43.8％，全體原土地所有權人可分配之抵價地面積將相對減少等情，有被告104年1月16日府地發二字第1045700585號函附之亞興測量有限公司出具之評估說明表在卷可參（見本院卷第297至301頁）。故本件被告按原告尚未具領之地價補償費餘額折算相當價值之抵價地面積，已作成分配附表二所示9筆土地處分確定，如仍維持其原分配抵價地之面積不變，卻由被告出資為其墊高地面高程，明顯超出原告應受地價補償額之限度，倘因其他已分配且點交確定之原土地所有權人未為額外要求，即忽視平均正義，而獨厚於原告，明顯違反平等原則，構成違法。
6.本件原告受分配附表二編號1至9號抵價地之土地使用分區如下：第一種住宅區（附表二編號1、3、7及8）、第三種商業區（附表二編號2）、第二種商業區（附表二編號4）、第二種住宅區（附表二編號5、6、9），有虎尾鎮公所出具之各該土地使用分區證明書可憑。再上開各筆土地已經規劃設置道路及排水設施，並經技師設計完成可供建築基地，有專業技師簽證之設計圖說在卷可稽（見本院卷第115至118頁），且鄰近其他抵價地亦已陸續興建建築物，有卷附現場實況照片可參（見本院卷第120頁、第122頁、第123頁）。足認上開原告受分配之9筆抵價地均符合土地徵收條例第39條第1項所稱「可供建築之抵價地」。此外，本件原告主張之地面與路面高程差距約60公分乙節，因已經由增加分配土地面積，達到與其應補償地價總額相當合理之程度，彼此間具對價性，不但非屬權利瑕疵，亦不能認有減少或滅失原預定價值或效用之情事至明。
7.是故，本件被告於區段徵收實施完成，並辦竣土地所有權登記後，於98年3月13日依當時土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定，將上開9筆土地點交予原告接管，自屬適法有據，原告徒以土地高程與路面有差距為由，拒絕受領，難認具正當理由，自應視原告已接管，並自98年3月13日起自負保管責任。又稽諸原告援引之最高行政法院100年度判字第1523號判決固載謂：「……然因系爭土地地面低於其相鄰之道路路面約1.1公尺，被上訴人乃以該土地高度低於人行步道，且有地上物（含沉沙池、內面工排水溝及電線桿）尚未清除，拒絕點交。又查系爭土地使用分區分屬產業專用區、商業區及住宅區，雖為可供建築之土地，然因系爭土地低於其周圍之道路，且高程落差甚大，若要填平至與相鄰之道路路面同高，將花費相當之費用等情，為原審所確定之事實，上訴人既負有將系爭抵價地點交被上訴人接管之公法上義務，參酌民法第235條前段規定，自應提出符合可立即申請開發建築之土地予被上訴人，詎上訴人竟提出與相鄰之道路路面約
1.1公尺高落差之系爭抵價地予被上訴人接管，尚難謂已依債務本旨實行提出給付，從而，被上訴人拒絕受領，於法並無不合。上訴人主張其已依法分配可供建築之土地予被上訴人，被上訴人不得拒絕受領云云，尚非可採。」等語，但因上開判決意旨並非判例，對於其他個案不具拘束力，且其判決所依據之基礎事實亦與本件情形未盡相同，再者，上開判決意旨雖非無見地，但區段徵收發給抵價地，不能忽略區段徵收自償性原則，尤應審究債務本旨之相對性，判斷原告受分配抵價地之價值與供抵付之補償地價總額相當合理與否，以評價主管機關之給付是否符合債務本旨，故本件殊難徒依上開最高行政法院判決意旨，即憑為原告有利之論據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告於98年3月13日將附表二所示編號1至9土地依其地面高程現狀點交予原告接管，並確認自當日起由原告自負保管責任之決定，核與當時土地徵收條例第40條第5項及區段徵收實施辦法第38條規定相符，認事用法俱無違誤，訴願受理機關雖未實體審理，而程序決定不受理以維持原處分，其結論並無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與本件判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 20 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 20 日
書記官 凌 雲 霄