臺中高等行政法院判決
103年度訴字第37號103年5月21日辯論終結原 告 苗栗縣後龍鎮公所代 表 人 鄭家定訴訟代理人 劉安彬
李易修吳宗儒被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 謝一光
黃貴良上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年12月27日台內訴字第1020333642號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國77年起開始辦理「水尾海水浴場開發計畫」，並於78年間獲得前臺灣省政府「臺灣省均衡地方經濟發展方案」之補助款新臺幣（下同）5,000萬元，隨後於79年7月28日與得標廠商如億營造有限公司簽訂工程合約，由該廠商於79年至83年間陸續完成行政大樓、停車場及道路等工程。其間，被告為辦理上開計畫，先於77年8月間與原告簽訂協議書，先行取得訴外人趙守𡍼等3人共有之苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地，屬特定農業區農牧用地），作為興建該計畫案中海水浴場所需之公共設施用地。嗣因原告辦理該計畫案前置規劃疏略，遲未完成土地變更編定為特定目的事業用地，且未經申請建造執照即逕行建造該計畫案之辦公大樓，不符建築法規，又該大樓建築完工後，復未妥善管理維護，任令建築物損壞，及被告未善盡上級及主管機關監督之責，同經監察院於88年間提案糾正。嗣原告自89年間起，雖分別檢附撥用計畫書，請被告層轉內政部辦理土地徵收，惟預估土地徵收費用等相關費用，超出原告所能負擔，又上開行政大樓不僅玻璃、門窗及其他設施已遭受嚴重毀損，且地處偏遠，難以有效管理，易淪為遊民聚居或吸毒者吸毒之場所，而對鄰近成功國小師生之安全造成威脅，乃決定拆除上開建物並返還土地，原告遂於100年8月間進行系爭行政大樓等之拆除工程後，現場遺留「未刨除之柏油路面」「未移除之排水溝設施（非核准農用排水設施）」與「未移除之聯外道路級配」）等設施（以下合稱系爭遺留設施），前經被告以101年10月18日府農農字第1010210082號函，及101年11月2日府農農字第1010220824號函，請原告說明，原告雖以101年11月8日後鎮民字第1010015250號函復，惟迄未提供合法或非行為人之證明，被告遂認定系爭遺留設施非屬農業用地設施，已屬農地違規使用，乃以101年12月24日府農農字第1010257535號函檢送相關違規資料，移請被告所屬地政處（下稱地政處）核處。嗣被告以102年3月5日府農農字第1020042585號書函檢附本案被告所屬農業處（下稱農業處）調查並認定事實表及相關資料，請地政處依區域計畫法核處。被告乃以102年3月6日府地用字第1020043519號函通知原告陳述意見，經原告以102年3月20日後鎮民字第1020004244號函提出陳述意見書後，地政處將原告提出之陳述意見書轉請農業處審視判定農地違規是否妥適，經被告以102年4月25日府農農字第1020081345號函，認定原告拆除系爭行政大樓工程後之遺留設施，屬農地違規使用，為違法狀態之繼續，依區域計畫法第21條第1項規定，以102年8月27日府地用字第1020174240號函（下稱原處分）命原告於文到60日內，將系爭遺留設施移除並恢復至符合農作使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）將系爭土地恢復農用，屬「狀態責任」，非高度屬人性，應由系爭土地所有權人為之：
1、按法務部93年5月25日法律字第0930019829號函、101年9月5日法律字第10103104220號函、內政部97年5月19日台內營字第0970073063號函、95年3月27日台內營字第0950801392號函意旨，本案原處分（恢復農作使用）應屬「不具有裁罰性的一般不利處分」而非「行政罰」。行政罰法所稱之「行政罰」，須具備「裁罰性」及「不利處分」之要件。而「恢復原狀」僅係單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，應不屬於行政罰。原處分既非行政罰，即非以「行為人」為其處罰對象為原則，被告令原告負恢復原狀之義務，恐易生爭議。另原處分係所謂「狀態責任」之一種，其係一種對物責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，恢復物之安全狀態的義務，此等義務本身並無「人的行為」要素存在。
2、次按區域計畫法第21條第1項、第2項、內政部90年1月30日台內營字第9082284號函、90年2月7日台內營字第9082305號函、92年11月25日台內營字第0920090059號函、93年7月7日台內營字第0930084992號函、97年5月19日台內營字第0970073063號函、103年4月23日內授營綜字第1030136492號函及法務部94年8月31日法律字第0940031492號函意旨，均對區域計畫法第21條規定處罰、恢復原狀之疑義，指出恢復原狀之責任非僅拘限於行為人，亦可由土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人仍應負有該義務，或尚可由主管機關代為執行。
3、原告自始非系爭土地之所有權人，雖於77年間之建物設置行為，而負有區域計畫法第21條規定之行為責任，惟於舊區域計畫法所賦予之恢復原狀義務，亦與現行法規第21條恢復原狀義務無異，係屬「狀態責任」之一種，非屬高度屬人性之對物處分。況地主自101年2月14日起即得有對物完全管領權，故系爭土地復舊之義務自101年2月14日起，應由土地所有權人繼受之，原告無義務代行排除土地違法態樣之排除，此應歸責地主管理上應負之「狀態責任」，被告未查明地主權責所在，逕為責處原告擔負將該標的恢復原狀之責任，實為欠妥。且被告仍不問系爭土地之所有權狀態，即令原告需負責將系爭土地恢復原狀，原告因欠缺土地所有權人之同意授權，逕依被告之命令所為恢復行為，則易生其他爭端。
4、原告曾以103年1月14日後鎮民字第1030000578號函，請系爭土地所有權人趙守塗、趙志添、趙惟松等3人配合原告提出將土地恢復農作使用之行政作業之申請，後經系爭土地所有權人以有他項事由，致未能配合原告提出申請作業。原告以103年3月27日後鎮民字第1030004073號函，請被告層轉內政部解釋，有關恢復作業所遇不得地主同意，及地主抗爭時之責任歸屬，被告103年4月1日府地用字第1030063811號函復：「『如訴訟訴求遭駁回』迄今係屬假設性問題，暫無具體事證得函呈內政部函釋。」顯見被告僅依法律上「行為人」之字面解釋而為處分，並未全盤衡量區域計畫法之立法目的，輕忽地主自始所有之農牧用地管領責任，更未考量原告之法律上、事實上之不能，要求原告承擔將系爭土地恢復原狀之責。
（二）綜上，原告自始非系爭土地所有權人，況地主於101年2月14日起即得有對物完全管領權，並一再明確表示無法授權他人將系爭土地所存之違法態樣排除，依「苗栗縣申請農地改良作業要點」，申請農地改良應檢附之資料包含申請人（即土地所有權人）身分證明文件影本及土地使用同意書。原告面對被告一再以行政處分按次處罰之壓力，又無法取得地主同意，如強行進入系爭土地進行恢復農作使用工程，恐又違反其他法規之規定，亦非原告所樂見。在探究孰係義務人之前，是否由被告依行政執行法代履行，俟鈞院判決確定義務人後，再命其繳納代履行之費用等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）依農業發展條例第3條第1項第11款、第12款、第31條、第32條、第69條、區域計畫法第15條第1項、第21條規定意旨，農業用地違反區域計畫法第21條時，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。次按非都市土地使用管制規則第6條規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。同規則第6條第3項附表1規定「農牧用地得容許作（1）農作使用（2）農舍（3）農業設施等．．．17項使用。」原告於系爭土地主辦系爭行政大樓拆除工程，致有系爭遺留設施，遭被告判定農地違規使用，其行為已明顯違反上開非都市土地使用管制規則及區域計畫法第15條第1項規定。
（二）原告雖主張其自始非系爭土地所有權人，且區域計畫法第21條恢復原狀義務，係屬「狀態責任」之一種，非屬高度屬人性之對物處分，況地主自101年2月14日起即得有對物完全管領權，原告並無義務代行排除土地違法態樣云云。惟查，被告102年4月25日函判定系爭土地屬農地違規使用，應回歸被告101年12月24日函，參照農業單位提供調查並認定事實表（人、事、時、地、物及適用系爭土地之權利）行為人即為原告。併同被告102年4月25日函，可確認系爭土地上之道路約為78至79年間完成，應屬違法狀態之繼續，應依內政部100年9月29日台內營字第10008080 89號函說明四、（一）之方式辦理。被告原處分並無違誤。又經被告102年11月15日勘查結果，系爭土地上遺留設施均尚未移除，仍屬農地違規使用態樣。另依非都市土地使用管制規則第5條第1項及第2項，原告應派專人負責處理，系爭遺留設施既屬原告設施，自應由原告承擔恢復原狀義務。且被告103年3月13日府農農字第1030052653號函已敘明清除程序在案，並表示將徵得地主同意後始核准辦理，並非原告所提被告堅持在非經地主同意下進入系爭土地，將違規情事移除並恢復至符合農作使用等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭土地土地建物查詢資料（本院卷第38頁）、系爭土地地籍圖查詢資料（同卷第39頁）、協議書（訴願卷第73頁）、被告101年12月24日函、102年3月5日書函、102年3月6日函、102年4月25日函（本院卷第104、107、108、110頁）、原告102年3月20日函（同卷第109頁）、現場照片（含拆除前後，訴願卷第46-48、84、86、88、90頁、本院卷第26-27、70-71、105-106、113-116、146-147頁、被告103年4月21日府地用字第1030082854號函暨所附註明文字之本件遺留設施照片、地籍圖與航照圖之重疊圖【標示柏油未刨除部分，及道路上殘餘級配等）、被告原處分（本院卷第99頁）、原告訴願書（訴願卷第66-71頁）、內政部訴願決定書（本院卷第14-16頁）及原告起訴狀（同卷第5-10頁）附卷可稽，復經本院依職權調取102年度訴字第459號（趙守𡍼等3人與原告間之使用補償金事件卷宗，內含判決）核閱屬實，並為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條第1項規定，命原告將系爭土地上之遺留設施移除並恢復至符合農作使用，是否合法？茲論述如下：
（一）按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」次按區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」再按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反編定使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。．．．。」又依非都市土地使用管制規則第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，特定農業區農牧用地雖容許作「農作使用（包括牧草）」等17項使用，但不包括作系爭遺留設施（即本件拆除後現場遺留「未刨除之柏油路面」「未移除之排水溝設施【非核准農用排水設施】」與「未移除之聯外道路級配」）。查非都市土地使用管制規則依據該規則第1條規定，乃依區域計畫法第15條第1項規定之授權所訂立之法規命令，核其內容與區域計畫法第15條第1項規定授權本旨相符，爰予援用。
（二）經查，本件系爭土地（98年11月10日地籍圖重測○○○鎮○○○段○○○○○○○○號）使用分區及使用地類別分別編定為「特定農業區」及「農牧用地」，且系爭土地迄未變為非「農牧用地」，有上開土地建物查詢資料可稽，復為兩造所不爭執。準此可知，系爭土地為區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，並已由主管機關按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制「經劃定使用分區並編定使用地類別」之「非都市土地」（上開區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定參照）。則系爭土地依法即應作農牧，或依非都市土地使用管制規則第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，作「農作使用（包括牧草）」等17項容許使用，否則，即有違「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利」（區域計畫法第1條參照）之立法目的。
（三）次查，干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務。而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、恢復安全之義務。而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之（最高行政法院99年度判字第4號、100年度判字第816號、101年度判字第371號判決意旨參照）。按63年1月31日訂定之區域計畫法第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」僅有「下命處分」（並非行政罰，乃為直接排除一定危險或具體危害，恢復土地管制使用之秩序與安全之行政管制措施，至於採取何下命處分為必要、適合之行政管制措施，行政機關應以比例原則裁量之）之規定；嗣於89年1月26日修正施行（該法第24條參照）之同條則規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」亦即除有「下命處分」外，兼具有「行政罰」（此罰鍰處分為行政罰，使個人承擔因違規行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能）。揆諸前揭區域計畫法之立法目的，乃在促進土地之保育利用，加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。是違反該法第15條第1項之管制使用土地規定，而應依該第21條第1項規定處分者，其規範之對象應兼及行為與狀態，即除違規行為之行為人（「行為責任」）外，尚包括對危害之物具有事實管領力之土地之所有權人或使用人（「狀態責任」）。再者，主管機關究應處罰違規行為人、土地所有權人或使用人，應就其查獲違規行為之情形為適當、合理之裁量，不容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨參照）。
（四）又查，本件原告於區域計畫法第21條89年1月26日修正施行前，即於77年8月間與訴外人趙守𡍼等3人簽訂協議書，先行取得系爭土地（惟始終未辦理所有權移轉登記）使用權，並陸續完成行政大樓、停車場及道路開闢等工程，惟疏未依法完成系爭土地變更編定為特定目的事業用地，且未申請建造執照，嗣原告於100年8月間進行系爭行政大樓等之拆除工程後，現場尚有系爭遺留設施，並於101年2月14日起交由原地主管領，已如前述。從而，本件原告於系爭土地上建造上開地上物時起，至系爭遺留設施完全消除，並恢復至符合農作使用之狀態為止，均已違反區域計畫法第15條第1項規定，其既係本件違規行為人，亦為系爭土地之使用人，則被告衡酌原告上開違規行為情形，依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分命原告將系爭土地上之遺留設施移除並恢復至符合農作使用之狀態，揆諸前揭規定及說明，誠為適當、合理之「下命處分」，且無恣意裁量之情事，依法核無不合。
（五）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查：
1、違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地規定，而應依該第21條第1項規定處分，其所規範者包括「行為責任」及「狀態責任」，是原告主張將系爭土地恢復農用，純屬「狀態責任」，非高度屬人性，應由系爭土地所有權人為之云云，顯有誤解，不足採取。
2、況系爭土地地主即訴外人趙守𡍼等3人，於77年8月間簽訂協議書後，即將系爭土地交由原告建築上開地上物使用，迄100年8月間拆除後，現場尚有系爭遺留設施，且繼續占有使用系爭土地，縱原告已於101年2月14日起將系爭土地交還原地主管領，仍然無法解除系爭遺留設施繼續妨害系爭土地恢復農用之適狀，原告尚無法卸免其違規行為人及使用人之行政責任，是被告以原處分命原告將系爭土地上之遺留設施移除，並恢復至符合農作使用之狀態，應為適當、合理而無恣意裁量之處分；否則，令非建造系爭遺留設施之原地主負「狀態責任」，而負責將系爭土地上之遺留設施移除，並恢復農用，顯屬違反上開區域計畫法之立法目的，而為不適當、不合理，且屬恣意之裁量處分。
3、又原告所提出之法務部93年5月25日函、94年8月31日函、101年9月5日函、內政部95年3月27日函，均係就因法院執行拍賣取得違反區域計畫法之土地，應概括承受前地主恢復土地原狀之義務所為之函釋，核與本案情節有異；且內政部97年5月19日函，係就違反區域計畫法之行為人死亡後，得否對其繼承人裁處罰鍰所為之闡釋，亦核與本案情節不同，均難相提併論。
4、另原告主張內政部90年1月30日函、90年2月7日函、92年11月25日函、93年7月7日函、103年4月23日函及法務部94年8月31日函意旨，均對區域計畫法第21條規定處罰、恢復原狀之疑義，指出恢復原狀之責任非僅拘限於行為人，亦可由土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人仍應負有該義務，或尚可由主管機關代為執行云云，惟查，上開內政部103年4月23日函說明二明白指出：「本部92年11月25日函略以：『區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。』」姑不論該等函釋所謂之「處罰」，係就「行政罰」（即裁罰性不利處分）所為之解釋，核與本案原處分係屬「下命處分」無關；再者，本案若撤銷原處分，而另由被告命非建造系爭遺留設施之原地主負「狀態責任」，負責將系爭土地上之遺留設施移除，並恢復農用，顯屬違反上開區域計畫法之立法目的，而為不適當、不合理，且屬恣意之裁量處分，已如前述。是原告此項主張，亦有誤解，不能採取。
5、復按苗栗縣申請農地改良作業要點第3點第5款、第6款，固規定申請農地改良應檢附申請人（即土地所有權人）身分證明文件影本及土地使用同意書等文件，惟依該要點第1點規定：「苗栗縣政府（以下簡稱本府）為有效管制本縣農業用地改良需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作價值，訂定本要點。」準此可知，上開要點旨在提升及改善該縣轄區內農業用地之生產力及農業環境，核與區域計畫法第15條第1項等規定，旨在製定非都市土地分區、編定各種使用地及實施管制，以促進土地之保育利用，加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，兩者立法目的不同，且「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」上開農業發展條例第69條第1項已定有明文，故本案自應依區域計畫法第21條第1項規定處理，自與前揭苗栗縣申請農地改良作業要點之規定無關。
6、至於行政執行法第29條規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」其前提為「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者」，本案原處分於確定後，原告是否負有行為義務而不為？且其行為是否能由他人代為履行？被告於執行時固可加以審酌，惟此乃原處分之執行問題，核與原處分是否合法之判斷，尚無關連，附此說明。
五、綜上所述，原告之主張，俱無可採。被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條第1項規定，命原告將系爭土地上之遺留設施移除並恢復至符合農作使用，依法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故訴外人鄭麗娟於103年5月20日具狀向本院聲請擔任證人，核已無必要，本院已於103年5月21日言詞辯論時向其說明（以上有其聲請狀及本院言詞辯論筆錄可稽），另兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 28 日
書記官 詹 靜 宜