臺中高等行政法院判決
103年度訴字第371號103年11月19日辯論終結原 告 東海藍實業股份有限公司代 表 人 曾美瑛訴訟代理人 許桂挺 律師
黃士哲 律師被 告 臺中市政府觀光旅遊局代 表 人 張大春訴訟代理人 黃昭元上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺中市政府中華民國103年7月18日府授法訴字第1030100106號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經人於民國102年11月18日檢舉於臺中市○○區○○路○○巷○○○○號2樓與8樓非法經營日租套房（下稱系爭套房），經被告於同月30日實施旅館業聯合稽查，發現該址入口處有「東海藍旅店」等字樣廣告物，且系爭套房房間內之陳設與備品係可供旅客隨時入住之營業狀態，認定原告未領取旅館業登記證，而於系爭建物經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰依同條例第55條第3項之規定，以102年12月26日中市觀管字第1020017687號函附處分書，處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰並禁止其營業。原告不服，提起訴願經臺中市政府以103年4月18日府授法訴字第1030023955號訴願決定撤銷原處分，由被告於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分。嗣經被告重新審查結果，認定原告供營業用之房間數在10間以下，乃依上開規定及發展觀光條例裁罰標準及附表二項次一，以103年4月23日中市觀管字第1030005939號函（下稱原處分）改處原告9萬元罰鍰並禁止其營業。原告仍不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠被告於102年11月30日至原告於系爭地址經營之「東海藍學宿
」實施聯合稽查，並無查獲任何日租等短期租賃之具體事證，仍率以「違規事實：未領取旅館業登記證而經營旅館業務（日租套房－網路經營名稱『東海藍學宿』）房間數10間」，而依發展觀光條例第24條第1項規定處原告9萬元罰鍰並禁止營業，顯與行政程序法第36條以下規定有違。又原告於103年5月19日訴願書中並提出與承租人簽訂之中、英文租賃契約15份，其上租金均以月計，且均須支付1個月份之押金，足見系爭套房確與一般旅館業均係以日計價不同，而屬一般房屋租賃搭配文案包裝行銷，顯與旅館業有間。詎訴願決定以被告實施聯合稽查時，除確已長期出租之5間套房外，其餘9間未出租空房均得作為違法經營旅館業之用，而「縱無具體營業結果，仍屬違法經營旅館業」等語，駁回原告之訴願，顯與理有違。
㈡又按行政程序法第5條規定及司法院釋字第522號及第573號解
釋意旨，觀之發展觀光條例第55條第3項規定，並無從得知就何種具體行為態樣構成「經營旅館業務」，而依旅館業管理規則第6條規定：「旅館營業場所至少應有下列空間之設置：
一、門廳。二、旅客接待處。三、客房。四、浴室。五、物品儲藏室。」同規則第15條規定：「旅館業應將旅館業專用標誌懸掛於營業場所明顯易見之處。」本件原告出租套房予鄰近學校師生，並無如上開規定之設置，更無懸掛為旅館之標誌，如何可謂原告有經營旅館業之事實？又若僅以原告出租套房有提供備品，即認原告有經營旅館業之事實，試問當前諸多高級住宅區，均盛行所謂「飯店式管理」，提供諸如「櫃檯服務、代收信件、代收住戶管理費、代收各項收據、保全、迎賓、車道管制、住戶求救、公共區域維護整潔」等服務，甚且尚有替住戶代收租金及租屋管理者，則依被告所稱只要具備部分旅館或觀光旅館之特徵或外觀而出租房間者，即係經營旅館業，該等飯店式管理之住宅凡有出租者，豈不皆淪為違規經營旅館業而應予處罰？益證本件被告認事用法不當。至被告答辯狀雖以網站違規廣告及訴願卷內附有背包客站自助旅行論壇等有關「東海藍旅店」文章等，惟該等廣告、網路文章均係早於99、100年間，以「東海藍旅店」名義營業時期為之者，無法作為系爭套房現有違規經營旅館業之證明。事實上，系爭套房改以「東海藍學宿」營業專供交換學生、來訪學者中長期出租套房後，均無提供短期日租套房出租等違法經營民宿、旅館業之行為。
四、被告答辯略以：本件被告於102年11月30日實施旅館業聯合稽查，縱使發現系爭地址現場入口處有「東海藍旅店」等字樣廣告物、現場客房稽查照片、網站違規廣告及訂房專線等不利原告之資料，然仍依職權調查證據，除請原告於近期內補附租賃契約，並函請其提出書面陳述意見，已對當事人有利及不利事項一律注意。又依鈞院100年度訴字第357號判決意旨，所謂「經營」旅館業務，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達經營旅館目的所為之營業行為，均該當「經營」之意。本件被告實施旅館業聯合稽查時，客房內之陳設與備品（礦泉水、衛生紙、瓦厝紅烏龍、毛巾、沐浴乳、洗髮精等）已達隨時可供旅客入住之營業狀態，且其名片印有訂房專線「0000000000」、現場留有「學‧宿在東海藍」等廣告資料，應屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營，則原告未領取營業登記證而經營旅館業之違規事實明確。至原告於103年5月19日提出之中、英文租賃契約15份，除訴外人黃慶理、檢馬奇、劉江、王吉文及范太勝等5人已與原告簽訂上開契約，其餘所附契約均非屬有效期間，而依據系爭套房現場之房務狀態表照片所示，計有2A1、2A2、2A
3、2A4、2B1、2B2、2B3、2B4、8A1、8A2、8A3、8A4、8B1、8B2等共14間客房，扣除上開已與原告簽約之5人，尚有9間客房可供住宿營業之用。準此，被告依法對原告裁罰，係強制其履行公法上義務，以確保維護被告旅宿業之公共安全，係屬行政管理之必要措施，原告於被告實施系爭旅館業聯合稽查時，確有違規經營旅館業務之實，亦不能以無查獲任何日租等短期租賃之具體事實，而主張免責，是其主張委無可採。
五、本件兩造之爭點為：原告是否有於系爭套房違規經營旅館業務之事實，而違反發展觀光條例第24條第1項規定？被告以原告有供旅館業用之房間數為9間，以原處分處原告9萬元罰鍰並禁止其營業，是否適法？
六、本院判斷：㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直
轄市政府……。」、「直轄市、縣（市）主管機關為主管地方觀光事務，得視實際需要，設立觀光機構。」、「（第1項）中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」分別為發展觀光條例第3條、第4條第2項及臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條所明定。又臺中市政府100年9月29日府授觀管字第10001882611號公告以：「……臺中市政府觀光旅遊局執行發展觀光條例及其子法之主管機關權限。」是被告就本件原告違反發展觀光條例事件，有為行政處分之權限。
㈡次按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀
光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業」各為發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項及第55條第3項所規定。又按「本規則依發展觀光條例（下稱本條例）第66條第2項規定訂定之。」、「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、「（第1項）旅館業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……（第3項）旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」各為旅館業管理規則第1條、第2條、第3條及第4條第1項所明定。
是經營旅館業者(觀光旅館業以外，該業須依觀光旅館業管理規則辦理經營)，係採許可主義，且有一定之要件，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，方得營業，如有擅自營業即屬違章。
㈢再按「發展觀光條例第2條第8款及旅館業管理規則第2條規
定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」、「凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業者，應屬旅館業者或民宿等短期住宿服務範疇。」各為交通部99年12月29日交路字第0990012444號函及交通部觀光旅遊局99年6月29日觀賓字第0990014797號函所明示，此為主管機關基於職權執行法律規定，就有關旅館業務之定義，為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，屬行政程序法第159條第1項明定之行政規則(司法院釋字第407號解釋意旨參照)，又該釋示符合發展觀光條例第2條第8款之文義規定，此與不動產房屋之租賃，在於提供承租人非短期停留某地，而須一定期間使用房屋或房間之方式有異，並未創設法律未規定之權利限制或增加人民之義務，得予援用。
㈣復按「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則
之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」、「（裁罰事項）未領取旅館業登記證而經營旅館業。（裁罰機關）直轄市或縣（市）政府；（裁罰依據）本條例第24條第1項、第55條第3項；（裁罰標準）房間數10間以下，處新臺幣9萬元，並禁止其營業……。」為發展觀光條例裁罰標準第6條及其附表二項次一所規定。核上開裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表二項次一按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例規定之意旨無違，自得適用。
㈤經查，本件被告於102年11月30日至原告系爭地址實施聯合
稽查，現場入口處有「東海藍旅店」等字樣廣告物，系爭套房各有房間編號，房間內陳設與備品有礦泉水、衛生紙、瓦厝紅烏龍、毛巾、沐浴乳、洗髮精等物品(其中房間編號、毛巾、沐浴乳及洗髮精均印有「東海藍旅店」之標誌)，並設有房務狀態表，以不同顏色塑膠圓片分別標示住宿中、清潔中、已清潔、已訂房未CHECK IN及可入住等各狀態，房間共有14間，該日之狀態，有5間住宿中，其他9間房間分別為清潔中、已清潔及已訂房未CHECK IN及可入住等，另有套房備品收回清洗表(本院卷27頁反面稽查紀錄表、同卷28,29,33,34,41頁現場照片)，被告於103年11月15日再至系爭地址稽查，現場情況同上，房務狀態表上為房間9間住宿中、可入住2間、已清潔3間(同卷181頁稽查紀錄、同卷178-184頁現場照片)，依此原告系爭套房現場經營情形，顯處於隨時對於一般短期旅客停留當地區域，有提供住宿、休息之場所，並有每天之清潔服務。再者，依印有「東海藍旅店」之名片，其上有訂房專線「0000000000、00-00000000」，依下載原告網站上之資料(訴願卷41-47頁、本院卷185-193頁)，有「學‧宿在東海藍」之廣告資料(CHECK IN時間為下午3時至7時，CHECK OUT時間為上午11時)、住宿旅客在臉書上之感言(曾住一或二晚)及住宿資料介紹(亦註明有短期旅店)等，均屬旅館業者之經營形態，原告雖稱網站上之資料係3、4年前之資料等語，惟迄今任何一般人仍得自該網站得知原告系爭套房以「東海藍旅店」名稱經營旅館業之訊息，現場亦有原告提供旅館業之服務，原告上開所稱，並無可採。至原告雖有提出中、英文租賃契約15份，以示系爭套房係供人每月承租，而非經營供一般短期旅客住宿之旅館業等情，惟原告固有將系爭套房部分房間供人每月承租之情形，依上開被告於102年11月30日至系爭地址稽查時，系爭套房之房務狀態表，僅有5間住宿中，其他9間房間分別為清潔中、已清潔及已訂房未CHECK IN及可入住等，該9間房間顯非提供他人月租期間中，被告係認定此9間房間而非全部房間，原告係作為短期旅客住宿之用，並未有違該客觀明確事證及經驗論理法則。原告又稱被告僅以原告出租套房有提供備品，即認原告有經營旅館業之事實，則當今高級住宅區，有所謂「飯店式管理」，提供如櫃檯服務、代收信件、代收住戶管理費、代收各項收據、保全、迎賓、車道管制、住戶求救、公共區域維護整潔等服務，豈不淪為違規經營旅館業而應予處罰乙節，然公寓大廈之集合式住宅有提供「飯店式管理」，在於社區內全體住戶付較高之管理費用予其委託管理社區之顧問公司，提供對社區住戶在公共領域之飯店式服務品質，管理顧問公司並非經營旅館業，社區之住戶即區分所有權人亦非住宿旅客，與旅館業本質上並非相同，原告上開主張，亦乏可取。
㈥又按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」故違反行政法上義務之行為，如出於故意或過失，應予以處罰。本件原告於系爭套房有經營旅館之業之事實，自應依上開旅館經營管理事項之相關法令規定，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，方得營業，乃其有擅自營業之行為，縱非故意，亦難謂無過失責任，被告應依上開規定及發展觀光條例裁罰標準及附表二項次一，對原告予以裁罰。
七、綜上所述，本件原告所訴各節，均非可採，而原告未領有旅館登記證，擅自於上開時地以「東海藍旅店」市招，提供系爭套房經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，被告依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準及附表二項次一之規定，以原處分處原告最低額9萬元罰鍰，並禁止其營業，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 3 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 莊 金 昌法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 4 日
書記官 許 騰 云