臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第330號原 告 陳品蓁兼 上一人法定代理人 陳玉玲原 告 賴素梅
陳隆順鄭佩真陳金隆林燕珠翁淑霞張靖欣胡翠鑾鄭光哲上 一 人法定代理人 鄭森源
李麗貞原 告 鄭丞佐上 一 人法定代理人 鄭森渝
林瑜莉原 告 鄭聖耀上 一 人法定代理人 鄭森和
呂婉郁原 告 廖文堆
廖文田廖文鎮廖文棋廖天佑廖天生葉和昇賴奎任陳泰谷陳宣佑陳賴麗美胡碧珍胡啓文胡雅雪胡祥文李衍慶黃麗君陳玉柳邱萾琪邱萾惠黃怡婷賴永銅廖文旺廖文榮廖文邦莊劉佳樺莊承憲上 一 人法定代理人 莊清原
莊劉佳樺原 告 莊詠傑
王睿暘上 一 人法定代理人 王世杰
吳慧玲原 告 廖明興
廖奇建廖文村洪常恆張鈺娸張彥彤張杜筠慧張和忠張哲耀張鈞智趙聰仁謝文鴻謝平上何月欣歐陽明陳長興陳秀珠廖啓宏廖啓仰廖啓源共 同訴訟代理人 羅豐胤 律師
吳佩書 律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 林慶玲
任雅純劉雅惠上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國103年6月12日院臺訴字第1030136294號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件原告所有臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等私有土地位於臺中市政府辦理該市水湳機場原址北側及南側二區區段徵收開發案（下稱系爭徵收案）範圍內，臺中市政府於民國99年8月12日以府地用字第0990230716號函檢附區段徵收抵價地比例評估報告書，以抵價地總面積擬定為徵收總面積40%，依土地徵收條例第39條第2項之規定，報請被告核定，經被告以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函（下稱被告99年9月16日函）復准予辦理，臺中市政府爰經被告100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函准予辦理系爭徵收案南側區段徵收臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等113筆土地，即以100年4月7日府授地區二字第1000060666號函公告（下稱臺中市政府100年4月7日公告），公告期間自100年4月8日起至同年5月9日止，並以100年4月7日府授地區二字第10000606661號函知上開土地權利人。原告不服被告99年9月16日函，於102年12月23日（被告收文日）提起訴願，經訴願不受理，遂提起本件行政訴訟，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、按平均地權條例第54條第１項規定：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。」及土地徵收條例第39條規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」土地徵收條例該條規定區段徵收土地之地價補償，得依土地所有權人申請，以徵收後可供建築之扺價地抵付。而需用土地人訂定抵價地總面積時，依區段徵收實施辦法第16條規定，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素後，訂定抵價地總面積，最低不得低於徵收私有土地總面積百分之40；同一直轄市或縣（市○○○○○區段徵收地區有2處以上且開發條件相當者，其抵價地比例不宜差距過大，以杜爭議。又抵價地總面積非為徵收總面積百分之50時，需用土地人應擬具具體理由並檢具開發計畫及區段徵收範圍地籍圖，於區段徵收計畫書核准前，先報經內政部核准。而區段徵收雖為徵收態樣之一，惟與一般徵收最大不同之處，為地價補償費之給付型態，得由土地所有權人經其個人價值判斷之自由意志，行使選擇權，改向主管機關申請發給抵價地，替代以現金發給補償費之給付型態。此種補償方式之主要目的除得透過區段徵收整體開發手段以解決公共建設用地取得、貫徹土地漲價歸公、防止土地投機，並避免以往採用一般徵收方式造成地主暴利暴損之不公平現象（如劃設為住宅區等建地則地價大幅上漲，劃設為道路、公園等公共設施用地則地價大幅滑落）外，並藉由分配區段徵收抵價地之方式，讓所有土地所有權人得以共享開發利益，落實使用者付費精神，符合社會公平正義原則。
三、次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。再按核准徵收處分及補償處分雖2者息息相關，然仍屬各自為不同之處分，被徵收之土地所有權人如有不服，均得對之提起行政救濟，惟於核准徵收之前，被徵收之土地所有權人尚非受處分人，是需地機關及徵收執行機關之徵收補償先行作業之相關措施，自非行政處分，須俟徵收執行機關將徵收土地案報經主管機關核准後，再將核准徵收處分及相關補償處分公告之，並通知土地所有權人，該等處分方對被徵收之土地所有權人產生行政處分之效力。是於區段徵收之情形，關於地價之補償，土地所有權人得選擇領取現金或申請發給抵價地，顯然發給抵價地係地價補償之一類型，不因區段徵收計畫書內載明「抵價地比例」，即認該抵價地之比例為徵收處分之一部。因此，如不服抵價地之比例，自應與不服補償費處分相同，以直轄市或縣（市）政府為被告，循序提起行政爭訟（最高行政法院102年度判字第342號判決意旨參照）。
四、查本件原告所有臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等私有土地位於系爭徵收案範圍內，經臺中市政府於99年8月12日以府地用字第0990230716號函檢附區段徵收抵價地比例評估報告書(原處分卷18-19頁)，以抵價地總面積擬定為徵收總面積40%，依土地徵收條例第39條第2項之規定，報請被告核定，經被告以99年9月16日函(本院卷278頁)准予辦理，臺中市政府再依被告100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函准予辦理系爭徵收案(原處分卷29頁)，徵收含原告所有之臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等113筆土地，並以100年4月7日公告(本院卷148頁)，公告期間自100年4月8日起至同年5月9日止，並以100年4月7日府授地區二字第10000606661號函知上開土地權利人。按辦理區段徵收機關臺中市政府於規劃設計系爭徵收案作業，於報經被告核准徵收之○○○區段徵收抵價地比例評估報告結果，應以抵價地總面積擬定為徵收總面積40%，依土地徵收條例第39條第2項之規定，報請被告以99年9月16日函准予辦理，因系爭徵收案尚未經核准徵收，對於系爭徵收案之土地所有權人並無發生公法上之效力，被告該函僅為機關間之內部行為，臺中市政府於被告100年2月25日核准辦理系爭徵收案後，再以100年4月7日公告，其內容含有系爭徵收案之核准處分及補償處分，該公告事項第9項記載被徵收之地價補償，以100年公告土地現值計算，土地所有權人可依個人意願選擇下列一種補償方式：㈠全部領取現金補償。㈡全部申請發給抵價地。㈢部分領取現金補償，部分申請發給抵價地；第10項載明本區抵價地總面積為徵收私有土地總面積百分之40……(同卷148頁反面)。準此，臺中市政府100年4月7日之公告，此時方將系爭徵收案之補償處分為具體及實踐化，並含及抵價地之比例，原告如不服抵價地之比例，自應與不服補償費處分相同，對臺中市政府循序提起行政爭訟。原告主張被告99年9月16日函為被告就公法上具體事件之公權力作為，臺中市政府為受處分人，原告(被徵收土地之所有權人)為利害關係人，屬行政處分
(另舉出學者為相同之見解)等語，並無可採。從而，本件原告主張被告99年9月16日函為行政處分有違法事由，提起訴願，經訴願機關以原告訴願逾期，予以訴願不受理，理由雖有未洽，結論並無不同，仍應予以維持，原告請求撤銷被告該函及訴願決定，係對於非行政處分提起撤銷訴訟，自非適法，應予駁回。又本件原告之起訴既不合法，兩造間關於實體上之主張，即無庸審酌，併予敘明。
五、再者，縱使原告稱被告99年9月16日函為行政處分，因該函並未對外公告周知，而原告為被徵收土地之所有權人，得向臺中市政府申請發給抵價地，而屬利害關係人等情為可採。惟按依訴願法第14條第1項及第2項前段之規定：「(第1項)訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。(第2項前段)利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」而臺中市政府100年4月7日公告，其內容含有系爭核准徵收處分及補償處分，該公告事項第10項載明本區抵價地總面積為徵收私有土地總面積百分之40，有如前述，該公告第20項亦記明土地權利關係人對於公告事項有異議者，應於公告期間內檢具相關證明文件以書面向臺中市政府提出(同卷150頁)，該公告既已記載系爭徵收案之抵價地總面積為徵收私有土地總面積百分之40，且原告分別於100年4月12日至同年5月9日間，有依臺中市政府100年4月7日公告及100年4月7日府授地區二字第10000606661號函，向臺中市政府申請發給抵價地(同卷400-430頁)，可知原告應於100年5月9日前即已知悉系爭徵收案之抵價地比例。另依上開平均地權條例第54條第１項及土地徵收條例第39條規定，區段徵收土地之抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則，其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。臺中市政府100年4月7日公告雖記載系爭徵收案之抵價地總面積為徵收私有土地總面積百分之40，原告亦可得而知臺中市政府關於抵價地比例為私有土地總面積百分之40，係經該府依該等規定報請上級主管機關即被告核准在案，不以臺中市政府100年4月7日公告，須一併將被告99年9月16日函之核准內容公告，原告方得知被告99年9月16日函之效力，是訴願機關以原告於100年5月9日前已知悉系爭徵收案抵價地比例，而遲於102年12月23日始提起訴願，已逾法定不變期間，予以訴願不受理，亦無不合，原告稱本件以內政部為被告提起之撤銷原處分之訴，並未逾法定救濟期間，亦非可取。至原告主張本件係其依行政程序法第128條第1項之規定，請求被告為行政程序重開乙節，然查本件原告於訴願程序中，並非依該規定而係依同法第117條之規定，請求被告依職權撤銷被告99年9月16日函(訴願卷原告訴願補充理由書㈠第8頁)，又原告如欲依行政程序法第128條第1項各款之規定，請求被告行政程序重開，則應於同條第2項規定之法定期間，檢具事證，向被告請求，如經被告否准，再循序提起行政訴訟，而非逕行提起訴願，請求撤銷被告99年9月16日函，其起訴程序亦有違誤，均併此論敘。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 104 年 3 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 104 年 3 月 17 日
書記官 許 巧 慧