臺中高等行政法院判決
103年度訴字第440號104年2月12日辯論終結原 告 巫琨瑞
巫坤儒巫益地巫楊盡被 告 彰化縣溪湖地政事務所代 表 人 詹長容訴訟代理人 張明政
楊安順被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 劉玉株
謝品容上列當事人間地籍重測事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴時，被告彰化縣政府之代表人為卓伯源，嗣於訴訟中變更為魏明谷，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。另本件原告巫坤儒、巫益地、巫楊盡經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地及其鄰地同段957-2、957-3、957-4、957-5地號等5筆土地，因原民國（下同）75年間地籍圖重測成果有瑕疵，前經被告彰化縣政府以95年12月28日府地測字第0950252757號函撤銷在案，並經原告請求續辦地籍圖重測作業，該府另以101年10月29日府地測字第1010315367號函請被告彰化縣溪湖地政事務所續辦地籍調查等相關事宜，被告彰化縣溪湖地政事務所遂依據土地法第46條之1、2、3及地籍測量實施規則第199條至第203條等規定辦理，並以102年11月28日溪地二字第1020006553號函通知於102年12月11日辦理地籍調查，及以103年1月7日溪地二字第1030000091號函通知應於103年1月22日協助指界並辦理法院判決確定界址測定作業，嗣將補辦地籍圖重測結果報請被告彰化縣政府公告，被告彰化縣政府遂以103年2月10日府地測字第1030041492號函公告該地籍圖重測結果，並請被告彰化縣溪湖地政事務所於公告前送達土地所有權人。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地及其鄰地同段957-2地號至957-5地號等5筆土地，因臺灣彰化地方法院68年度訴字第450號及臺灣高等法院臺中分院68年度上字第1033號民事判決分割頂寮段957、957-2地號之甲、乙強制執行界樁經界，乃由彰化縣員林地政事務所測量製圖，依當時舊建物之測量依據為分割測量依據。查西寮段445地號土地面積92平方公尺原為未登錄地，經75年重測時逕登記為國有土地，99年再經編定為道路用地，該地經財政部國有財產署中區分署彰化辦事處聲請鑑界，經被告彰化縣溪湖地政事務所102年6月19日實施鑑界，並依被告彰化縣溪湖地政事務所102年6月19日溪地二字第1020003298號函通知該地四周所有權人參與鑑界在案，復依財政部國有財產署中區分署彰化辦事處102年7月19日臺財產中彰三字第10233007311號函，依國有非公用不動產被占用處理要點，檢送占有人應繳納補償金，並附上使用現況說明占有情形。原告巫琨瑞於102年8月12日向被告彰化縣溪湖地政事務所聲請「西寮段445地號」時效取得地上權登記，嗣被告溪湖地政事務所102年11月28日溪地二字第1020006553號函通知地籍調查及103年1月7日溪地二字第1030000091號函依法通知協助指界及法院判決確定界址測定作業後，被告彰化縣政府以103年2月10日府地測字第1030041492號函公告補辦地籍圖重測結果，並請被告彰化縣溪湖地政事務所於公告前送達土地所有權人。又該西寮段445地號原為居民通道，67年以前遭他人占用建屋，排水溝與圍牆約係67年間為配合溪湖鎮公所補助經費成立發展西寮社區所興建，68年原告因需求提出法律分割，彰化縣員林地政事務所依舊建物為施測圖解依據，東移西寮段445地號作成分割案，75年業未依法調查重測即誤將西寮段445地號再西移，藉機於95年由鄰地啟動拆屋還地之訴，因簡易庭法官以法律分割為基準免於拆屋還地，後承認頂寮段957地號原告建地重測有違誤，進而撤銷重測結果在案，嗣99年西寮段445地號土地更編定為交通用地，經異議再於103年編定為水道用地；又查彰化縣○○鎮○○里○○路○○巷○號房屋，為64年前合法不須使用執照之合法增建建物（稅籍編號00000000000），被告彰化縣溪湖地政事務所見原告提出和平占有之證明，仍召開會議並做成102年12月30日溪地二字第1020007237號函套圖指導小組會議紀錄，其所謂依現場其他可靠界址點，包含因他人占用而東移之西寮段445地號土地，既西寮段445地號土地爭議尚在，套圖自不可採信。原告乃於103年3月11日提起確認被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告無效，原告之聲請確認應視同異議，洵有103年3月11日郵局掛號單回執可證，惟被告彰化縣政府103年3月21日府地測字第1030078398號函並未針對主旨問題處理。原告另於103年3月24日依彰化縣政府103年3月21日府地測字第1030078398號函提起確認被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告無效，雖經彰化縣政府103年3月28日府地測字第1030095009號函覆在案，然被告彰化縣政府仍未針對實體重測圖解施測確認。原告即於103年9月16日向法務部調查局就被告彰化縣溪湖地政事務所103年9月9日溪地二字第1030005643號函不具公文應具格式與要件，是否屬無效之變造文書函詢，業經103年9月17日法務部調查局臺壹字第10310508930號函送彰化縣政府政風處辦理，法務部調查人員概稱，此係地方政府違法未由政風處處理，並稱全案應以維護人民權益為主，西寮段445地號土地是否合法占有，應依臺灣彰化地方法院68年度訴字第450號民事判決及臺灣高等法院臺中分院68年度上字第1033號民事判決結果來確認，並由行政法院斷定行政單位是否違法。原告遂電函行政院長電子信箱，被告彰化縣政府乃依據行政院長電子信箱轉103年9月22日原告陳述辦理事項，答覆以：「……有關補辦重測成果是否與68年間法院判決分割位置相符疑義，前經本府回覆說明有案，若土地所有權人對於本次補辦重測所為之處分認有違法之處，自可尋求行政訴訟撤銷該處分，若對於重測成果公告之界址仍有疑義當應逕向民事法院提起確認經界訴訟或請求執行原判決分割位置為宜。」原告再於103年9月30日向被告彰化縣溪湖地政事務所提起確認「頂寮段957、957-2地號之甲、乙強制執行界樁經界」（圖七藍色線，參見本院卷第12頁），惟被告彰化縣溪湖地政事務所103年10月8日溪地二字第1030006127號函，猶無對法院判決分割經變更部分提出實體答覆，是原告乃依行政訴訟法第6條提起本件確認訴訟。
（二）被告彰化縣政府及被告彰化縣溪湖地政事務所均以「……原告未依法申辦，逕向貴院提起行政訴訟請求確認重測成果無效，其主張屬無理由。」置辯，並無理由：
⒈查西寮段445地號土地自臺灣彰化地方法院68年度訴字第4
50號民事判決及臺灣高等法院臺中分院68年度上字第1033號民事分割判決時起，員林地政事務所製圖以當時之建物施測點執行強制分割點交，經第一次建物所有權登記測量，係以占用西寮段445地號潔康淨水器公司建物（含水溝）、巫篤有展米廠、全有中車行、富農飼料行等建物為施測基礎製圖，有西寮段019-00建號位置圖與占用445地號潔康淨水器公司圖片可稽。後經75年違法地籍圖重測，自75年重測後之西寮段397、397-1、397-2、397-3地籍圖及補辦重測後之西寮段397、397-1、397-2、397-3地籍圖網路摘圖觀之，上揭西寮段397、397-1、397-2、397-3地號係頂寮段957地號重測後之標示分割，顯見頂寮段957、957-2地號之經界並無恢復，南北之長遭補重測變更至水泥外牆之外，有頂寮段957地號表號3295地籍調查表可稽。
是故95年撤銷後於補辦理地籍圖重測仍以舊地籍圖建物位置圖解，對於建地東西方建物之爭議，即東西之寬與南北之長遭補測變更位移，建物無法同時位移等情，原告即有受確認判決之法律上利益。
⒉本件主訴主要在確認「頂寮段957、957-2地號之甲、乙強
制執行界樁經界」（圖七藍色線，參見本院卷第12頁），遭被告彰化縣溪湖地政事務所「103年1月22日下午2時至實地辦理重測地籍調查協助指界及法院判決確定之界址測定作業」變更（圖八草綠色線變更至紫色線，參見本院卷第12頁）為無效。是此未公告前之變更，與公告後異議之地籍測量實施規則第201條適用無關，應依內政部95年11月29日臺內地字第0950184819號函釋所示，即依法院判決確定之界址處理指界。被告未對起訴狀附件1所示之圖1至圖8提出答辯，等同認同其位置已經「依現場其他可靠界址點召開套圖小組會議分析、測定判定位置，並於實地定樁」變更。被告之變更民事法院確定判決之經界，實屬違法越權行政，貴院如判定上仍有疑慮，請依行政訴訟法第138條調查證據。
⒊至內政部95年11月29日臺內地字第0950184819號函釋所示
「地籍測量實施規則第205條之法規優位原則優於地籍測量實施規則第201條」之爭議，按地籍測量實施規則第201條：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄縣市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。……第1項辦理異議複丈業務，得由主管機關委任所屬登記機關辦理之。」查原告於103年3月11日於期間內向主管機關被告彰化縣政府提起確認被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告有違法不溯及既往原則而無效在案，原告之所提確認應視同有異議之法律效果。又依內政部95年11月29日臺內地字第0950184819號函釋意旨，本毋須請陳情人即原告依地籍測量實施規則第205條規定，向土地所轄地政事務所申請依法院判決結果辦理複丈；抑且協助指界是未公告前之變更，與公告後異議之地籍測量實施規則第201條適用無關。況地籍測量實施規則第201條第1項規定：「……得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並非申請複丈。」非如被告彰化縣政府103年3月21日府地測字第1030078398號函謂：「……臺端如認重測結果有誤，應於公告期間內，依照地籍測量實施規則，以書面提出異議複丈申請書。」其中「得」與「應」尚有不同，且原告確實已提出書面異議，請被告為實體確認當屬適法。再查「重測結果公告期滿無異議者，即屬確定……」為土地法第46條之1至第46條之3及執行要點第17點所明定。原告於法定時間以地籍測量實施規則第201條第1項規定「得」之方式提出文書異議，並提出無西寮段75年辦理重測地籍測量四等控制點成果資料，由主管機關複丈確認，該補重測既經原告異議，仍屬未確定之爭議。
⒋查數值法地籍作業手冊係依地籍測量實施規則第9條訂定
，復內政部部長電子信箱（回覆信件編號00000000000）答覆以：「內政部於73年訂頒『數值地籍圖測量地籍重測作業手冊』，為地政機關辦理地籍圖重測作業之依循，並依93年12月27日臺內地字第0930110534號函修正訂頒為『數值法地籍圖重測作業手冊』，最近一次修正為103年7月15日。至有關土地經法院確定判決，地政機關辦理地籍圖重測時。土地所有權人指界之處理方式，本部95年11月29日臺內地字第0950184819號函釋已有明文。」原法院判決之成果，與「數值地籍圖測量地籍重測作業手冊」之套圖不同，就法之效力不應溯及既往，應以原判決之效力為準，以保障人民權益為優先。又原判決之成果，當時係依地籍測量實施規則相關規定第216條：「採圖解法複丈者，應依第90條至第94條之規定辦理。」第91條：「戶地測量採圖解法者，其已知點不敷需用時，得以平板儀採圖解交會法或圖解導線法，測量補助點。」數值地籍圖測量地籍重測作業手冊之套圖不適用。
⒌就改變法院判決之位置位移，原告東西建物按權與權益而
言，其變更之內容係對任何人均屬不能實現者（建物事實已在無法改變）；就公然搶奪民地其變更法院判決而言，是屬內容違背公共秩序、善良風俗者；就非以舊有建物為測量採用基礎而言，屬其他具有重大明顯之瑕疵者，應採行政程序法第111條哪一款，請依專業判斷。
⒍另行準備程序時，承審法官詢問被告彰化縣溪湖地政事務
所新界址是否有原告稱會壓到舊有房子乙節，查原告等所有之建物防火空間及其地下地基消失，上空約20公分之突出牆壁建物將被拆除，危及建物安全與應有權益。被告彰化縣溪湖地政事務所稱原告面積增加11平方公尺，該11平方公尺係四周地減少而來，足證明原告基地遭75年重測位移仍無法顧及東西邊建物安全，若測量有不符判決分割69年2月26日法律分割複丈成果圖，應依內政部90年3月7日臺內地字第9003870號函規定，辦理擴大行政處分調整，是被告等依法應作為而不作為。又準備程序時被告雖稱原告講的是西邊未登錄土地云云，惟查原西邊未登錄地土地遭他人興建建物占用，原告68年提出建地法律分割，被告彰化縣溪湖地政事務所前身即員林地政事務所未查，依舊有建物為測量基礎，將該未登錄地土地東移在原告建地上，原告不知有該未登錄地土地，依分割屬原告圍牆分割範圍內建物，並依法完成保存登記在案，75年重測後地籍圖當然不適用本案。至於原西邊未登錄地土地遭他人興建建物占用，法院分割後原告範圍內之建物有員鹿路1號磚瓦平房與無地址鐵皮屋，合法建物就變成占用69年區域編定後收歸國有之土地。
（三）綜上所述，被告未作實體確認，亦未作實體答辯，僅作成程序不實答辯，具足認被告對原告頂寮段957、957-2地號之甲、乙強制執行界樁經界遭測量變更（圖八草綠色線變更至紫色線，參見本院卷第12頁）無效等情，並聲明：⒈確認被告彰化縣溪湖地政事務所對原告頂寮段957、957-2
地號之甲、乙強制執行界樁經界遭測量變更（圖八草綠色線變更至紫色線依法不應存在）無效。
⒉上揭無效係被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告之實體確認，該公告自然亦無效。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告彰化縣政府則以：
（一）補辦地籍圖重測作業係依據土地法第46條之1、2、3及地籍測量實施規則第199條至第203條規定辦理，本案相關界址被告彰化縣溪湖地政事務所既依土地法46條之1、2、3規定、被告彰化縣政府101年10月29日府地測字第1010315367號函及被告彰化縣溪湖地政事務所102年12月30日溪地二字第1020007237號函套圖指導小組會議紀錄，於103年1月22日下午2時至實地辦理重測地籍調查協助指界及法院判決確定之界址測定作業規定辦理，尚無違誤。
（二）原告陳述其與鄰地頂寮段957-2地號土地之界址，與臺灣彰化地方法院68年度訴字第450號民事判決分割，及臺灣高等法院臺中分院68年度上字第1033號民事判決分割界址未合乙節，經被告彰化縣政府102年1月25日府地測字第1020022592號函說明有案，次經被告彰化縣溪湖地政事務所103年8月1日溪地二字第1030004740號、103年8月21日溪地二字第1030005224號及103年9月9日溪地二字第1030005643號函等函復原告有案，已詳述本案因現場情況已非判決當時情景，難以確認，被告彰化縣溪湖地政事務所係依現場其他可靠界址點召開套圖小組會議分析、測定判定位置，並於實地訂樁，符合地籍圖重測之程序。
（三）又原告對於公告補辦地籍圖測作業相關疑義乙節，被告彰化縣政府103年3月21日府地測字第1030078389號函復原告略以：「……臺端倘認為重測結果有錯誤，應於公告期間內，依照地籍測量實施規則第201條規定，以書面提出異議複丈申請書並向溪湖地政事務所繳費申請複丈，逾期不受理。重測期間未依地政機關通知之期限內，設立界標或到場指界者，依土地法第46條之3規定，不得申請異議複丈。」併予敘明。
（四）另有關實地辦理重測地籍調查、測量等疑義，係屬被告溪湖地政事務所業務，請被告彰化縣溪湖地政事務所本於權責答辯。
（五）綜上，本案相關界址被告彰化縣政府均依法定程序辦理，原告未依法申辦逕向貴院提起行政訴訟請求彰化縣政府重測成果無效，其主張屬無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告彰化縣溪湖地政事務所則以：
（一）補辦地籍圖重測作業係依據土地法第46條之1、2、3及地籍測量實施規則第199條至第203條規定辦理，本案相關界址被告彰化縣溪湖地政事務所既依土地法46條之1、2、3規定、被告彰化縣政府101年10月29日府地測字第1010315367號函被告彰化縣溪湖地政事務所102年12月30日溪地二字第1020007237號函套圖指導小組會議紀錄，於103年1月22日下午2時至實地辦理重測地籍調查協助指界及法院判決確定之界址測定作業規定辦理，尚無違誤。
（二）原告陳述其與鄰地頂寮段957-2地號土地之界址，與臺灣彰化地方法院68年度訴字第450號民事判決分割，及臺灣高等法院臺中分院68年度上字第1033號民事判決分割界址未合乙節，經被告彰化縣溪湖地政事務所103年7月10日溪地二字第1030004320號函、103年8月1日溪地二字第1030004740號、103年8月21日溪地二字第1030005224號及103年9月9日溪地二字第1030005643號函等函復原告有案，已詳述本案因現場情況已非判決當時情景，難以確認，被告彰化縣溪湖地政事務所係依現場其他可靠界址點召開套圖小組會議分析、測定判定位置，並於實地訂樁，符合地籍圖重測之程序。
（三）又原告對於公告補辦地籍圖重測作業相關疑義乙節，原告認為重測結果有錯誤，應依照地籍測量實施規則第201條規定，以書面提出異議複丈申請書並向被告彰化縣溪湖地政事務所繳費申請複丈，逾期不受理。被告彰化縣溪湖地政事務所103年2月4日溪地二字第1030001017號函送原告之地籍圖重測公告事項已有說明，惟原告並未依規定提出，被告彰化縣溪湖地政事務所依土地法第46條之1至之3規定，辦理土地標示變更登記。
（四）原告對於被告彰化縣溪湖地政事務所103年9月9日溪地二字第1030005643號函之公文，職務代理及收文者巫琨瑞以吳坤儒更替之疑義，查被告彰化縣溪湖地政事務所係依公務人員請假規則及職務代理制度規定處理，且原告亦有收文並閱知函文內容，被告彰化縣溪湖地政事務所並於103年9月29日溪地二字第1030005903號函覆原告之電子信箱，於法並無違誤。
（五）原告對於地籍圖重測使用儀器種類（平板儀測量）之疑義，被告彰化縣溪湖地政事務所已以103年8月21日溪地二字第1030005224號函釋原告有案，被告溪湖地政事務所測量使用儀器為高精密之電子測距經緯儀測量，比較低精度之平板儀測量，品質更高，應為可行。
（六）綜上，本案相關界址被告彰化縣溪湖地政事務所均依法定程序辦理，原告未依法申辦逕向貴院提起行政訴訟請求被告彰化縣溪湖地政事務所重測成果無效，其主張屬無理由等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，有彰化縣○○鎮○○段397、397-1、397-2、397-3地號土地地籍圖謄本、補辦重測後西寮段397、397-1、397-2、397-3地籍圖網路摘圖、彰化縣○○鎮○○段957、957-2、957-3、957-4、957-5地籍圖重測地籍調查（址界標示補正）表、彰化縣○○鎮○○段957-5地籍圖重測地籍調查表、被告彰化縣溪湖地政事務所頂寮段957-5號土地地籍調查通知送達證書、被告彰化縣溪湖地政事務所頂寮段957-5號土地協助指界及實地測定界址通知送達證書、被告彰化縣溪湖地政事務所溪地二字第1030001017號公告文及清冊送達證書、彰化縣○○鎮○○段957-4地籍圖重測地籍調查表、被告彰化縣溪湖地政事務所頂寮段957-4號土地協助指界及實地測定界址通知送達證書、彰化縣○○鎮○○段957-3地籍圖重測地籍調查表、彰化縣○○鎮○○段957-2地籍圖重測地籍調查表、溪湖地政事務所102年12月26日彰化縣○○鎮○○段393至397地號土地補辦地籍圖重測套圖指導小組會議紀錄、彰化縣○○鎮○○段957地籍圖重測地籍調查表、被告彰化縣溪湖地政事務所頂寮段957號土地地籍調查通知送達證書、被告溪湖地政事務所頂寮段957號土地協助指界及實地測定界址通知送達證書、原告用電電號00000000000表、西寮段019-00建號位置圖與占用445地號潔康淨水器公司圖、原告103年3月11日確認書、原告確認申請書103年3月11日郵局掛號單回執、原告103年3月24日確認書、原告103年3月31日確認書、被告彰化縣政府101年10月29日府地測字第1010315367號函、被告彰化縣政府102年1月25日府地測字第1020022592號函、被告彰化縣溪湖地政事務所102年11月28日溪地二字第1020006553號函、被告彰化縣溪湖地政事務所102年12月30日溪地二字第1020007237號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年1月7日溪地二字第1030000091號函、被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告、被告彰化縣政府103年2月11日府地測字第0000000000A號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年2月14日溪地二字第1030001017號函、被告彰化縣政府103年3月21日府地測字第1030078398號公告、被告彰化縣政府103年3月28日府地測字第1030095009號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年4月7日溪地二字第1030002101號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年7月10日溪地二字第1030004320號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年8月1日溪地二字第1030004740號函、被告彰化縣溪湖地政事務所102年8月20日溪地一字第1020004394號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年8月21日溪地二字第1030005224號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年9月9日溪地二字第1030005643號函、被告溪湖地政事務所103年10月3日溪地二字第1030006004號函、被告彰化縣溪湖地政事務所103年10月8日溪地二字第1030006127號函、「數值法地籍重測作業手冊」第810節套繪作業原則第14點、內政部95年11月29日臺內地字第0950184819號函、彰化縣○○鎮○○段957、957-2至957-5地號地籍圖重測面積分析表、被告彰化縣溪湖地政事務所103年9月29日溪地二字第1030005903號函等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告聲明第1項請求確認被告彰化縣溪湖地政事務所所為之經界測量變更無效，是否符合行政訴訟法第6條第1項確認行政處分無效訴訟之要件？原告聲明第2項所爭訟之被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告是否為行政處分？有無行政程序法第111條第3款、第5款及第7款所規定之行政處分無效事由？茲分述如下：
（一）有關原告請求確認被告彰化縣溪湖地政事務所之經界測量變更無效部分（即聲明第1項）：
⒈按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係
成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第6條定有明文。依上開規定意旨，提起確認行政處分無效之訴，雖不以不能提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟為必要，但應以行政處分存在為前提，否則起訴即非合法，應予駁回。
⒉次按，「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、
比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」土地法第46條之1、第46條之3分別定有明文。另「地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。
前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。前項地籍圖重測結果錯誤經更正者，其已繳之複丈費予以退還。第1項辦理異議複丈業務，得由主管機關委任所屬登記機關辦理之。」復經地籍測量實施規則第199條、第201條所明定。又「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定，不得以原先指界有誤，訴請另定界址為顯無理由，為其敗訴之判決……」為司法院釋字第374號解釋在案。再「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」「原告所有土地，與陳某所有土地因經界發生爭執，經陳某申請被告官署所屬之麻豆地政事務所派員測量，此項測量結果，原無確定私權關係之效力，原告對之既有爭執，自可訴由普通法院審理裁判。而被告官署所屬麻豆地政事務所所為之測量工作，尤不能視為被告官署之處分，既無行政處分之存在，原告自不得以行政爭訟方式，請求救濟。」最高行政法院著有51年判字第89號、51年判字第226號判例意旨可資參照。準此，依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，並無增減人民私權之效力。地政機關所為之重測結果既無增減人民私權之效力，當亦無增減人民私權之權利，從而人民自不得引用上開規定請求地政機關為相關權利義務內容之變動。又人民相互間因土地界址發生糾紛，而對不動產所有權有所爭執，則應循民事訴訟解決，地政機關所為之測量工作，並不能視為行政處分。
⒊經查，原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地及
其鄰地同段957-2、957-3、957-4、957-5地號等5筆土地，因原75年間地籍圖重測成果有瑕疵，前經被告彰化縣政府以95年12月28日府地測字第0950252757號函撤銷在案，並經原告請求續辦地籍圖重測作業，該府另以101年10月29日府地測字第1010315367號函請被告彰化縣溪湖地政事務所續辦地籍調查等相關事宜（參見本院卷第42頁），被告彰化縣溪湖地政事務所遂依據土地法第46條之1、2、3及地籍測量實施規則第199條至第203條等規定辦理，並以102年11月28日溪地二字第1020006553號函通知於102年12月11日辦理地籍調查（參見本院卷第38頁），及以103年1月7日溪地二字第1030000091號函通知應於103年1月22日協助指界並辦理法院判決確定界址測定作業（參見本院卷第39頁），嗣將補辦地籍圖重測結果報請被告彰化縣政府公告，被告彰化縣政府遂以103年2月10日府地測字第1030041492號函公告該地籍圖重測結果（參見本院卷第40頁），並請被告彰化縣溪湖地政事務所於公告前送達土地所有權人等情，為前開所確認之事實。上開地籍圖重測之結果，依照上開說明，僅係將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。本件原告起訴聲明第1項請求確認被告彰化縣溪湖地政事務所於103年1月22日對原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地與鄰地同段957-2地號土地所為經界測量變更結果為無效部分，其所稱之「經界測量」乃被告彰化縣溪湖地政事務所依據土地法第46條之1、2、3及地籍測量實施規則第199條至第203條等規定辦理之地籍圖重測，純係測量機關基於職權提供土地測量技術上之服務，而該測量成果，依其性質應屬鑑定行為之一種，為該機關就系爭土地界址何在所為的專業上意見，在將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖上，並無發生權利義務內容變動之法律上效果，其就此所為之相關表示，包括重測結果，均未發生法律效果，應僅係事實之說明，並非行政處分。是原告依行政訴訟法第6條第1項之規定，向本院提起確認行政處分無效訴訟，請求確認被告彰化縣溪湖地政事務所於103年1月22日對原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地與鄰地同段957-2地號土地所為經界測量變更結果為無效，依照首揭說明，其起訴即非合法，且依其情形無從補正，應予駁回。
（二）有關請求確認被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告無效部分（即聲明第2項）：
⒈按地籍重測之主管機關，在縣（市）為縣（市）政府，參
照土地法第45條規定甚明。而縣（市）政府辦理地籍重測，公告重測結果，土地所有權人對之如有不服，依土地法第46條之3規定，有聲請複丈之救濟程序。此之聲請複丈，係重測地籍資料確定前之重新檢測，以確定正確之重測地籍，與因分割、合併、鑑界等情形之申請複丈，係依確定之地籍資料鑑測，以確認實地與地籍資料間之合致者不同。而經複丈結果無誤或更正，其無誤或更正之決定，係供地政機關據以辦理重測結果登記，而發生法律上之效果，自屬行政處分（最高行政法院94年度裁字第2679號裁定意旨參照）。又依土地法第46條之1、第46條之2、第46條之3及第59條規定，可知重新實施地籍測量結果之公告，若未經於公告期間表示不服聲請複丈，或經複丈後，公告處分即告確定，應據以辦理土地標示變更登記，公告處分確定後，自不許當事人復對之提起訴願，亦不得進而提起撤銷訴訟（最高行政法院101年度判字第855號判決意旨參照）。另土地所有權人對於複丈結果如不服，係賡續其對於重測結果公告之不服，自得於收受複丈結果之處分書後，以重測結果公告及複丈結果之處分為對象，依法提起訴願及行政訴訟，又聲請複丈之程序，乃對於重測結果公告不服提起訴願之先行程序（最高行政法院92年度裁字第1392號裁定意旨參照）。是依現制及前揭實務見解，對於重測結果聲明不服，阻其確定，應先經申請複丈之先行程序，如仍未獲救濟，始得循提起訴願及撤銷訴訟請求救濟。⒉本件原告所有坐○○○鎮○○段○○○○號土地及其鄰地同
段957-2地號等5筆土地，因補辦地籍圖重測作業，經被告彰化縣溪湖地政事務所103年1月7日溪地二字第1030000091號函依法通知協助指界後，被告彰化縣政府於103年2月10日府地測字第1030041492號公告補辦地籍圖重測結果，並請該所於公告前送達土地所有權人，因原告未依規定於公告期間內提出異議複丈申請書，並繳納複丈費申請複丈（參見本院卷第88頁），上開地籍重測結果公告即告確定。依照上開說明，上開地籍重測結果公告固可為提起訴願及撤銷訴訟之對象，但因該公告業已確定，原告自不得循序提起訴願及撤銷訴訟。惟於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起確認訴訟，但確認行政處分無效之訴訟，不在此限，為前揭行政訴訟法第6條第3項所明定。因此，原告仍可據以提起本件確認行政處分無效之訴訟，合先敘明。
⒊另按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能
由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大，任何人一望即知。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。經查，原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地及其鄰地同段957-2地號等5筆土地，因原75年間地籍圖重測成果有瑕疵，前經被告彰化縣政府以95年12月28日府地測字第0950252757號函撤銷在案，並經原告請求續辦地籍圖重測作業，該府另以101年10月29日府地測字第1010315367號函請被告彰化縣溪湖地政事務所續辦地籍調查等相關事宜，被告彰化縣溪湖地政事務所遂依據土地法第46條之1、2、3及地籍測量實施規則第199條至第203條等規定辦理，除辦理地籍調查、通知協助指界及辦理法院判決確定界址測定作業外，並將補辦地籍圖重測結果報請被告彰化縣政府公告，依其辦理過程及地籍圖重測結果，並無對任何人均屬不能實現之情形。且本件補辦地籍圖重測，乃係因原75年間地籍圖重測成果有瑕疵，前經被告彰化縣政府以95年12月28日府地測字第0950252757號函撤銷所致，目的在維護地籍測量之正確性，亦無違背公共秩序、善良風俗之問題。另被告彰化縣政府為將實施地籍測量之結果公開，並給予土地所有權人提起救濟之機會，乃依土地法第46條之3之規定將上開地籍測量結果公告，經核亦無任何人一望即知之重大明顯瑕疵，亦與行政程序法第111條第7款規定之要件不合。至於原告所主張上開地籍測量結果與臺灣彰化地方法院68年度訴字第450號及臺灣高等法院臺中分院68年度上字第1033號民事判決意旨不符，已並使正確位置位移，原告所有之建物防火空間及其地下地基消失，上空約20公分之突出牆壁建物將被拆除，危及建物安全與應有權益等各節，要屬行政處分是否違法及能否撤銷之問題，並非行政處分無效。此外，依原告之上開主張，亦不能認被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告有行政程序法第111條其他各款之無效事由。是原告訴請確認被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告無效，為無理由，應予駁回。
⒋復按，前揭行政訴訟法第6條第4項之立法意旨在於行政處
分無效或得撤銷之救濟途徑不同，惟其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，而誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益（最高行政法院104年度裁字第57號裁定意旨參照）。經查，本件原告起訴，形式上雖屬確認行政處分無效之訴訟，惟依其爭議行政處分無效之事由，是否屬一望即知之重大明顯瑕疵，得以確認行政處分無效之訴訟類型救濟，尚非無法律專業能力者得依一般生活經驗而為判斷，是本院審判長及受命法官乃基於上開規定意旨，在審理時予以闡明：「（審判長闡明：原告當初有陳情相當異議，但依法令規定要繳費申請複丈，原告有異議但沒有繳費申請複丈，等於該公告已經確定，原告對彰化縣政府該公告是要確認該公告無效或撤銷該公告？）確認公告無效就可以了，公告無效就要重辦、擴大檢討。被告一直沒有採用內政部95年11月29日臺內地字第0950184819號函，該函說明土地業經法院判決確定，嗣後地政機關辦理重測時，有關土地所有權人指界之處理方式，……尚毋需請陳情人依地籍測量實施規則第205條規定，向地政事務所申請複丈。但被告卻要我們去繳錢，但依照內政部該函我們並不需要繳錢，所以我們就提出確認，他們就要恢復法院判決的成果，但被告都不這樣做。……（受命法官告明審判長後闡明：原告提起確認行政處分無效的訴訟，但若法院認定可能是行政處分違法的問題，原告若仍堅持提起行政處分無效訴訟，可能會導致行政救濟的法定期間逾期，沒有辦法提起訴願，這樣的結果，原告可以接受嗎？）我們原先有提出撤銷案，在95至101年我們已有提起撤銷訴訟，只要確認無效的話，就必須要繼續辦理。我們已經提出撤銷訴訟，行政法院都是認定行政處分不存在，行政處分不存在我們就沒有辦法告，所以我們就請求他們辦補測，辦補測後他們沒有辦法恢復法院判決的位置，等於他們又可以推翻原來的撤銷案，所以不需要再撤銷，只要再重新補辦重測，他們就要按照內政部解釋函擴大檢討，做細部調整，才能回復到法院判決的地籍圖位置。本件我們還是要提起確認行政處分無效。」並參酌原告歷次之起訴補充狀，均明確表示係提起確認訴訟，顯見原告並無「應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟」之情形。況且，本件被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告業已確定，地政機關並據以辦理重測結果登記，亦無行政訴訟法第6條第4項裁定移送規定之適用。是本件無庸依前揭規定裁定將本件移送於訴願管轄機關，附此敘明。
八、綜上所述，原告起訴聲明第1項請求確認被告彰化縣溪湖地政事務所所為之經界測量變更結果無效部分，因非行政處分，其起訴顯非合法；另起訴聲明第2項請求確認被告彰化縣政府103年2月10日府地測字第1030041492號公告無效部分，則為無理由，兩者併以判決駁回之。
九、又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，於本件判決結果並無影響，爰不再逐一論述。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 2 月 26 日
書記官 杜 秀 君