臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第464號原 告 臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會代 表 人 李柏卲原 告 陳青潭共 同訴訟代理人 李漢中 律師複代理人 廖美惠 律師訴訟代理人 游琦俊 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳惠伶 律師上列當事人間古蹟指定事件，原告不服文化部中華民國103年9月24日文規字第1032031940號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴及追加之訴均駁回訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由胡志強變更為林佳龍，並經變更後之代表人林佳龍聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣被告於民國100年9月29日以授文資字第10001918521號公告（下稱100年9月29日公告）指定瑞成堂為市定古蹟，並刊登於公報。原告不服，於103年5月6日具狀向被告申請撤銷指定瑞成堂為市定古蹟，經被告以103年6月20日府授文資古字第1030092978號函（下稱被告103年6月20日函）復原告重劃會並非文化資產保存法第9條規定之文化資產所有人，且亦已逾訴願不變期間，原處分業已確定合法有效。原告不服該函，提起訴願，經訴願決定為不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨：㈠按最高法院91年度台上字第1985號判決意旨，原告重劃會具
訴訟當事人能力，且原告重劃會因被告指定古蹟之處分，致必須將原臺中市都市計畫之主要計畫及細部計畫配合保存瑞成堂而予變更，自屬具有法律上利害關係者；而原告陳青潭為上開都市計畫內之土地所有權人，更為重劃會之理事，對於上開都市計畫為配合瑞成堂之保存而予變更，當非屬僅具經濟上或其他事實上利害關係者，故本件原告均為適格之當事人。
㈡被告訂頒臺中市古蹟歷史建築及聚落文化資產審議委員會設置要點（下稱設置要點）牴觸上位規範，當然無效：
1.按地方制度法第19條第4款第4目、第25條前段及第30條第2項等規定，可知關於縣（市）文化資產保存，屬縣（市）自治事項，依同法第30條規定縣（市）得於自治事項不牴觸中央法律前提下，自行制定符合地方需要之自治法規。然設置要點第3點規定委員會係由文化局長擔任主任委員1人、機關代表3人、學者專家6人，總計10人組成，學者專家人數顯少於由中央授權訂定之文化資產審議委員會組織準則（下稱文資會準則）第3條規定之2/3，此部分與中央法規既有所牴觸，應屬違法。準此，自無援用該條規定之餘地，則審議委員會所成立之依據，應回歸適用文資會準則，究諸本件被告指定瑞成堂為古蹟之審議委員會由10人組成，其中僅6人為專家學者，未達委員總人數之2/3，與文資會準則未合，委員會組成確屬違法。
2.又文資會準則第7條所定審議委員會會議之決議應有過半數委員出席，然設置要點第6點卻規定1/2以上委員出席即可，明顯牴觸經由文化資產保存法所授權訂定之文資會準則第7條規定，依地方制度法第30條第2項規定，自屬無效，而應適用文資會準則第7條之規定，方屬適法。另被告民國103年3月25日授文資一字第1030005591號函稱「瑞成堂指定古蹟之審查會議（100年9月9日）委員出席人數共6位，其中1位機關代表之兼任委員陳委員文嘉指定蕭萬禧科長代表列席，爰將其列入出席人數計算」等語，惟所謂出席係指對於會議內容可參與發言、討論、表決等，其所仰賴者無非係出席者之專業學識背景；相對於此，列席僅能提供意見，並無實質參與會議之進行，詎被告逕將列席之蕭萬禧科長計入出席名單，實有違法之虞。且該審議委員會之出席人數，扣除列席之蕭萬禧科長僅有5人，不符文資會準則第7條過半數之要求，決議應屬無效。故原處分符合行政程序法第111條第7款規定之屬重大明顯之瑕疵，應屬無效。
㈢被告所為暫定古蹟、保存會議及指定古蹟會議等程序，並無
現勘紀錄，行政程序有重大明顯瑕疵：按歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條、文資會準則第9條及設置要點第7點等規定，可知專案小組現場勘查並製作會勘紀錄，性質等同於行政程序之調查事實及證據，自有行政程序法第36條及第42條規定之補充適用；而主管機關審議作成登錄與否之決定時，應按同法第43條規定斟酌調查事實及證據之結果。況會勘紀錄係作成文化資產審議決定之重要基礎，亦係主管機關就建物現況所為之調查紀錄，其結論對於審議判斷有決定性之影響，故現場勘查之相關事項，如勘查委員之勘查意見、建物基本概況、建物照片、處理情形等均應分別具體載明，以符同法第38條之規定。然被告於100年7月11日、7月13日及9月9日先後前往瑞成堂進行古蹟暫定、保存及審議等現場勘查程序，並無任何會勘紀錄可資審認；另100年7月13日亦無現勘及會議簽到簿，僅由訴外人黃慶聲以說故事方式行之，顯有重大明顯之瑕疵。
㈣被告100年9月9日古蹟歷史建築及聚落文化資產審議委員會
委員意見表顯有塗抹等重大明顯瑕疵，此觀該意見表，周瑺玫委員所填內容，將原已表示意見之文字加以塗抹；葉樹姍及方怡仁委員之意見表並未勾選指定或登錄類別之項目，葉樹姍委員更未具體敘明指定之理由，實有說明不備之違誤；邱上嘉委員及代理委員蕭萬禧未撰具審查意見表，蕭萬禧更未在意見表寫明指定或登錄之理由。準此，若上開瑕疵非行政程序法第114條所定得補正事項，當為重大明顯瑕疵。請鈞院函調該次審查表正本到院，以證明上情。
㈤按暫定古蹟條件及程序辦法第4條之規定，被告僅於100年7
月13日以局授文資字第1000010312號函通知經暫定古蹟處理小組審議通過列為暫定古蹟等情，並無任何文件可資證明已簽請首長核定，行政程序該當無效。
㈥系爭指定古蹟之公告並無教示救濟記載，更未送達原告，違反行政程序法第98條之規定。
㈦觀諸被告所呈卷證，其所聘任第1屆古蹟歷史建築及聚落文
化資產審議委員會委員周瑺玫，並未在同年2月23日簽呈所附核定名單之列，然被告又核發聘書，且未提出有何原因另行聘任之證明資料。故被告果未聘任周瑺玫為委員，則由周瑺玫以委員身分參與之被告100年9月9日會議，其決議當然無效。
㈧被告對於原處分之內部公文卷證，迄今一再以涉及個資為由
拒絕提供，致使諸多重大瑕疵無法究明。且該委員中文化局副局長邱上嘉與提案人黃慶聲間具有師生關係，歷次會議均由黃慶聲為詳細說明，其餘委員予以附和，已難期待客觀公正，是原處分確有重大瑕疵違法之處等情，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分（被告103年6月20日函）。⑵被告應撤銷100年7月21日府授文資字第1000135299號行政處分及100年9月29日公告。
四、被告則以：㈠按訴願法第14條規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或
公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」原告臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會之原代表人李金安（現代表人李柏劭之父親），於被告指定「瑞成堂」為暫訂古蹟之後，指示他人毀損「瑞成堂」之建築物（此經檢察官對李金安及相關人提起毀棄損壞罪等之公訴，並經臺灣臺中地方法院、臺灣高等法院臺中分院為李金安等人均有罪之判決，李金安部分上訴至最高法院）。其後，被告於100年9月29日公告指定「瑞成堂」為市定古蹟，此為原告2人所明確知悉之事實（原告起訴狀記載被告於指定瑞成堂為市定古蹟處分之前，即迭次以原告為利害關係人通知到場陳述意見」）。因此，原告2人請求撤銷被告100年9月29日公告處分，除未對前開行政處分提起訴願程序之外，且已逾訴願法第14條所規定之訴願期間，故原告提起本件撤銷訴訟，於法不合，應予駁回。
㈡原告主張被告100年9月29日公告處分有行政程序法第111條
第7款規定之重大明顯之瑕疵等云，然行政程序法第111條係規定行政處分無效之判斷標準，而原告2人前已向鈞院提起確認被告100年9月29日公告處分無效之訴訟，業經鈞院以103年度訴字第312號判決駁回原告之訴在案。是原告2人復以被告上揭公告處分，有行政程序法第111條第7款規定之重大明顯之瑕疵為由，提起本件撤銷訴訟，顯無理由。
㈢查原告以103年5月16日申請書，向被告請求撤銷指定瑞成堂
為古蹟之行政處分，申請理由主張被告所為之行政處分，有行政程序法第111條第7款規定之重大明顯之瑕疵，被告以103年6月20日函復說明略以，被告於100年2月18日訂定「臺中市古蹟歷史建築及聚落文化資產審議委員會設置要點」，被告遴聘第一屆「臺中市古蹟歷史建築及聚落文化資產審議委員會」之委員共10位，於100年9月9日審議南屯區「瑞成堂」申請指定古蹟案，出席委員共6位，列入表決之委員5位（有一位機關代表兼任之委員指派人員代表出席，該人員有發言權，但無表決權），4位委員同意指定瑞成堂為古蹟，一位委員不同意，被告參考審議委員會之會議內容，公告指定瑞成堂為市定古蹟，該函文並說明原告2人非文化資產（瑞成堂）所有權人，且有關公告瑞成堂為市定古蹟之行政處分，已逾合法訴願之不變期間，該行政處分確定合法有效。原告不服被告103年6月20日函向文化部提起訴願，文化部以103年9月24日文規字第1032031940號訴願決定為不受理，理由略謂被告103年6月20日函非屬行政處分，僅為事實通知，而認定原告之訴願不合法。原告不服，提起本件撤銷訴訟，並請求撤銷被告100年9月29日公告，除原告並無對前開公告處分提起訴願程序，且已逾訴願法第14條所規定之訴願期間之外，另此與原告向文化部提起訴願所主張不服被告行為之事項（原告係不服被告103年6月20日函向文化部提起訴願），兩者不同，故原告提起本件撤銷訴訟之起訴程序，於法不合，應予駁回。
㈣原告2人並非被告100年9月29日公告指定瑞成堂為市定古蹟
之文化資產所有人，亦非前開行政處分之利害關係人，原告2人請求撤銷該公告，於法確屬不合：
1.按「主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」、「古蹟所在地都市計畫之訂定或變更，應先徵求主管機關之意見。政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙古蹟之保存及維護，並應先調查工程地區有無古蹟或具古蹟價值之建造物；如有發現，應即報主管機關依第14條審查程序辦理。」、「為維護古蹟並保全其環境景觀，主管機關得會同有關機關擬具古蹟保存計畫後，依區域計畫法、都市計畫法、或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為古蹟保存用地或保存區、其他使用用地或分區，並依本法相關規定予以保存維護。」為文化資產保存法第9條、第31條及第33條所明定。復按「各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。……」、「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。
四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。……」為平均地權條例第56條、第58條所明定。
2.原告臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會及原告陳青潭並非市定古蹟瑞成堂之所有權人，亦非被告指定瑞成堂為古蹟之行政處分之利害關係人，原告臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會辦理重劃事務，僅得依平均地權條例第58條規定，主張該條所規定之獎勵事項，原告臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會及原告陳青潭依法並無得以阻礙古蹟所在地之都市計畫變更之法律上權利，且本件確認訴訟判決之結果，無法改變古蹟所在地已變更之都市計畫，故原告2人主張其為利害關係人，而提起本件撤銷訴訟，請求撤銷被告100年9月29日公告，其起訴程序確實於法不合，應予駁回。
㈤復按文化資產保存法第4條規定：「前條第1款至第6款古蹟
、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……」同法第6條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會組織準則，由文建會會同農委會定之。」因此，被告為審議文化資產之指定而組成之審議委員會，係對文化資產進行審議，該審議委員會並非決定是否指定古蹟之機關。文化資產審議委員會之決議，係作為被告決定是否指定為古蹟之參考，而非被告必須依照審議委員會之決議，予以指定或不指定為古蹟。從而，審議委員會之決議並非行政處分，故縱使審議委員會之組織有問題，或審議委員會決議之程序有問題，然審議委員會之決議非屬行政處分，即無有效、無效之問題。原告就被告為審議瑞成堂是否指定為古蹟之事項，所組成之審議委員會，質疑被告聘任參考名單以外之審查委員、審查委員之組成人員及人數、現場勘查之事項、審查委員就審查委員意見表未填寫之情形、審議委員會決議之程序等事項，而主張被告100年9月29日公告處分違法、無效云云，顯無可採。蓋審議委員會並非指定古蹟之主管機關，縱使審議委員會有原告所質疑之問題存在，然被告方為指定古蹟之主管機關，被告所為指定瑞成堂為古蹟之行政處分，並無行政程序法第111條第7款規定，亦無法律上所規定無效之事由。又被告所頒布之「臺中市古蹟歷史建築及文化景觀審議委員會設置要點」與中央機關所頒布之「文化資產審議委員會組織準則」，其中縱使有牴觸情形，然誠如前述，審議委員會之決議，係作為主管機關是否指定為文化資產之參考，故原告主張被告所頒布之設置要點與中央機關所頒布之組織準則相牴觸，而主張被告所為指定古蹟之行政處分違法、無效云云，顯無可採等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：㈠本件原告起訴請求撤銷被告100年9月29日公告，嗣後更正為
請求撤銷訴願決定及100年9月29日公告（原告103年11月起訴狀，本院卷第108頁）。按提起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件，此觀行政訴訟法第4條之規定即明。當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。次按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」訴願法第14條第1項、第2項及行政程序法第98條第3項分別定有明文。是相對人或利害關係人於法定救濟期間屆滿時尚未提起訴願者，原行政處分即告確定，逾法定救濟期間始提起訴願，即非合法，其復提起撤銷訴訟，自屬不備須經合法訴願程序之要件，且不能補正，應以裁定駁回。㈡關於原告不服100年9月29日公告部分，原告就此並未提起訴
願，且其前因不服100年9月29日公告，提起確認行政處分無效訴訟，然經本院以103年度訴字第312號判決駁回。經本院依職權調閱上開卷證，系爭公告於100年9月29日作成，被告並以同年月日府授文資字第1000191852號函以副本通知原告，此有該函附於本院103年度訴字第312號卷第133頁可稽，並經公告確定在案，顯見原告早已知悉系爭古蹟指定公告處分之作成。然而原告遲至103年5月19日始以利害關係人之身分對系爭公告聲明不服，距離原告知悉時起算，已逾訴願法第14條第2項前段之30日期間，亦逾行政程序法第98條第3項之1年期間，揆諸首揭規定，原告訴願業已逾期，則其嗣後提起本件訴訟，顯非合法，且其情形無從補正，自應以裁定駁回。
㈢原告嗣後追加撤銷（原告104年2月11日訴狀，本院卷第157
頁）被告103年6月20日函及訴願決定（103年9月24日文規字第1032031940號）一節，按是否准許訴之追加或變更之標準，在於促進訴訟經濟、避免訴訟延宕及有效實現訴訟目的之考量，倘原告所為訴之追加或變更無助於訴訟目的之實現，甚至使其陷於訴訟要件之欠缺，例如追加之訴為撤銷訴訟而未經訴願程序，即無准許訴之追加之必要，最高行政法院98年度裁字第1777號裁定同此意旨。本件追加部分，業經被告具狀表明反對（被告104年2月24日答辯狀），況按行政訴訟法第4條第1項所規定之行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。被告103年6月20日函文說明被告前於100年9月29日公告指定瑞成堂為古蹟之法定程序，並且通知原告並非文化資產保存法第9條規定之「文化資產所有人」，且已逾訴願之不變期間，核其內容並非行政處分，僅係觀念通知，原告不服103年6月20日函文提起訴願，訴願機關亦認該函並非行政處分而為不受理決定。原告此部分追加既經被告反對，且其追加亦不具備訴訟合法要件，自難認其追加之訴合法，應予駁回。
㈣原告另並追加請求撤銷（原告104年2月11日訴狀，本院卷第
157頁）100年7月21日府授文資字第1000135299號部分，然查上開函文內容略以：「主旨：檢送100年7月11日召開南屯區『瑞成堂』暫定古蹟處理小組審議會議紀錄乙份（如附件）。說明：一、依據『文化資產保存法第17條第2項及『暫定古蹟條件及程序辦法』第4條規定辦理。二、本市文化局業於7月11日召開南屯區『瑞成堂』暫定古蹟處理小組審議會議，並經出席委員一致通過貴宅第為暫定古蹟。三、依據『文化資產保存法』第17條規定，略以…本案將儘速召開『臺中市古蹟歷史建築及聚落文化資產審議委員會』，俾利文化資產的保存。」核其內容係說明「瑞成堂」業經審議會議通過為「暫定古蹟」，依文化資產保存法第17條規定，於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護，期滿即失其暫定古蹟之效力。然則本件「瑞成堂」嗣經確定為古蹟，則上開「暫定古蹟」之效力即已失效，原告再就業已失效之行政處分追加起訴，被告並已具狀反對，原告復未經訴願程序，其追加部分亦不備合法要件，自難認其追加之訴合法，應併駁回。
六、綜上所述，原告起訴及其追加之訴均不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第85條第1項前段、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
書記官 林 昱 妏