臺中高等行政法院判決
103年度訴字第473號104年3月11日辯論終結原 告 黃有南被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 陳俊傑
林昕蓉上列當事人間市地重劃事件，原告不服內政部中華民國103年9月24日台內訴字第1030226711號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人原為卓伯源，嗣變更為魏明谷，已據其具狀聲明承受訴訟，有行政訴訟聲明承受訴訟狀附卷可稽，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告為辦理彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃（下稱系爭市地重劃案），經內政部民國98年8月24日內授中辦地字第0980048639號函（以下各機關函文出現2次以上者，均以各該機關該年月日函簡稱之）核定，被告據以98年9月17日府地價字第0000000000A號公告市地重劃計畫書、圖。嗣被告以101年6月11日府地價字第1010163234號公告該重劃區之土地分配各項圖冊，公告期間自101年6月19日至101年7月19日止共計30日。原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱重劃前系爭土地），面積1139.99平方公尺，參加本件重劃，按原位置分配，重劃後分配取得同段1480地號土地（下稱重劃後系爭土地），面積680.46平方公尺。因重劃前系爭土地地價經評定每平方公尺為新臺幣（下同）22,000元、重劃後系爭土地評定每平方公尺為33,500元，致重劃後系爭土地價值較重劃前減少，乃於101年7月16日（被告收文日期）提出陳情書聲明異議，要求重新評議及重予分配，經被告101年7月24日府地價字第1010201315號函轉亞興測量有限公司（系爭市地重劃案有關地價查估及土地分配業務，被告委託該公司辦理，下稱亞興公司）依市地重劃實施辦法第35條規定予以查處後，被告以101年12月24日府地價字第1010378801號函復原告查處結果。原告不服，提起訴願，經內政部102年8月2日台內訴字第1020250332號函（並檢附原告102年1月、102年3月5日、102年4月11日、102年5月27日、102年7月1日訴願書及補充理由書），移請被告依市地重劃實施辦法第35條第4項規定辦理調處及後續程序。被告乃於102年9月30日召開市地重劃委員會102年第4次委員會進行調處未果，遂以102年10月17日府地價字第1020324464號函復原告，並以102年11月5日府地價字第1020348457號函報內政部裁決，經內政部以103年4月16日內授中辦地字第1036650805號函復略以：「主旨：．．．有關貴縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市00000000段○○○○○號（重劃後為1480地號）土地分配異議調處不成報請裁決1案，請查照。說明：．．．二、本件異議人黃有南君提出所有重劃前復興段1061地號土地因重劃前後地價查估不公，造成土地分配比例不合理1節，案經貴府分別以．．．
函說明重劃前後地價係依市地重劃實施辦法第20條規定查估，並提經地價及標準地價評議委員會審議通過，且土地分配結果亦符合市地重劃係依受益比例負擔之精神；惟貴府所訂地價調整加權評量原則所評估之地價，是否已確實反映不同使用強度及現況，仍未具體說明，因地價查估係屬貴府權責，本案土地分配原則既經貴府依前開規定辦理，倘無違誤，請本於權責依法妥處並與異議人詳予說明。」被告遂於103年5月15日召開「本縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市00000000段○○○○○號土地分配調處會議」（下稱土地分配調處會議），並作成會議結論：「本件重劃前後地價係依市地重劃實施辦法第20條規定查估，並經本縣地價及標準地價評議委員會100年第3次會議評定，以作為本件計算公共設施用地負擔、重劃費用負擔、土地交換分配及依法領取差額地價與繳納差額地價之標準。且系爭土地分配符合市地重劃『依受益比例』負擔之精神，地價評定已充分反應地價差異，無損異議人之權益。」被告並據以103年5月23日府地價字第1030167697號函（下稱原處分）檢送該會議紀錄予原告。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）系爭市地重劃案於98年8月24日經內政部核定，被告於98年9月17日公告，直到100年被○○○區段○○區段基準價。按市地重劃實施辦法第20條之1（按係第20條第1項之誤）規定，重劃前之地價應調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料估計重劃前各宗土地地價，但被告自98年公告辦理市地重劃後，年年調高公告現值，把建地與農地公告現值係數比拉近，未按該辦法規定辦理。茲附同段1456地號及1480地號土地謄本，證明其公告現值自重劃後之102、103、104年均為相同。
（二）查原告所有重測前系爭土地為南興段761地號，地目「建」（其上建物門牌號碼為彰化縣○○鎮○○路○巷○○○號），於89年公告現值已經為每平方公尺10,000元，但在98年公告土地重劃時，被告卻將之降低為每平方公尺8,200元，而鄰近之農地則調漲至每平方公尺6,500元；至100年附近農地再調漲為每平方公尺8,200元，原告所有之建地則調整為每平方公尺10,000元，致調整後建地與農地現值相近似，顯難令人信服。
（三）重劃前系爭土地面臨南潭路1巷，該巷自75、76年間起，即已開闢5至6公尺不等之公共道路，但被告竟以道路用地將之納為本次重劃，依法似有不合。再者，重劃後上開道路前半段路寬為10公尺，而原告所有之系爭土地位於該道路後半段，其面臨之路寬為8公尺。依市地重劃實施辦法第27條規定，該道路前半段面臨路寬10公尺之農地，其特別負擔應由10公尺減去原公有道路6公尺，剩餘4公尺，其個別負擔為2公尺。而原告重劃後系爭土地面臨該道路後半段8公尺道路，依規定其特別負擔應為8公尺減去6公尺，等於2公尺，由兩側臨街各負擔一半即各1公尺。但被告竟核定原告重劃後系爭土地之特別負擔為2公尺，由此可見，臨路與未臨路影響重劃後土地之價值最為關鍵，但被告卻未斟酌之，僅以區段做出基準價，未依法進行查估、評價。
（四）依市地重劃實施辦法第29條規定，關於重劃分配面積之計算，按照被告所作成之評議價計算，原告於重劃後應分配土地之面積為738.04平方公尺（其計算式為：G＝｛1,194.2751×（1－1.5227×0.000000000）－31.13×1｝×（1－0.0000000000）＝738.04375），但被告僅分配給原告6
80.55平方公尺，顯有瑕疵。又彰化縣地評會100年第3次開會過程僅70分鐘，顯難以詳閱184公頃土地之地價評議內容。
（五）又重劃後原告所分配之建地位於該道路後半部寬8公尺道路旁，評議價為每平方公尺33,500元，而前半段面臨寬10公尺道路之農地則為每平方公尺33,000元，但前半段土地較接近國小、國中及高中之學校，評議價格應較高才是，但該農地取得土地分配面積比例僅有59.527%，原告取得後半段土地較接近埔心鄉，其價值應較低，惟原告分配土地之比例卻達59.67%，顯然有誤。且被告藉詞該道路前半段因分配土地之深度達40公尺，故評議價較低，後半段因分配土地深度只有22公尺，因而評議價較高，自屬欺矇之舉。
（六）另按重劃區實施辦法第14條第10項（應為市地重劃辦法第14條第3項第10款）規定，重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，被告市地重劃委員會101年6月5日第1次會議決議差額地價減輕25%、101年8月6日第2次會議則決議減免成數提高至50%，因原告重劃前系爭土地於60年間即有建物存在，應本於上開原則，原告必須繳納差額地價部分以土地繳納時，應相同對待等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）被告以區段基準價評定地價，於法並無不合：
1、按市地重劃實施辦法第20條規定，主辦機關於辦理市地重劃時，依據該區特性擬定各項調整因素及調整權重，訂定全區重劃前每宗土地地價，該地價為相對值，即做為與他筆土地之比較，以區分宗地優劣，反映各宗地之差異性，並兼顧其公平性，使參與重劃之每一位地主之負擔與受益均能趨於一致。查本件重劃前地價係依前開規定調查土地相關資料加以評估，並依各宗土地公告現值、編定地目（使用狀況）、繁榮街道、發展阻隔及狹長畸零之國有地與水利地等各項條件予以加權，亦即於「同中求異」以區分重劃受益比例，經提彰化縣地評會100年第3次委員會審議通過，共評定35個重劃前宗地地價，最低地價為每平方公尺8,200元，最高地價為每平方公尺29,000元。因本件屬由「農業區」變更為「住宅區」之整體開發區，重劃前各宗土地同屬「農業區」，重劃前系爭土地位於第二區單元3，該區基準地價為每平方公尺21,000元。且因重劃前系爭土地屬「建」地目土地，其加權級數為「+1」，因無其他加權條件，故其重劃前系爭土地地價評定為每平方公尺22,000元。
2、至於本件重劃後地價評定依上開辦法規定，配合各單元街廓分配線所劃定○○○區○○○○區段地價」方式評定。重劃後地價調整加權評量原則為於各單元選擇1處面臨30公尺園道之分配區塊，作為該單元之基準地價區塊，並以該區塊基地條件作為評點比較基礎。再依地價調查估計規則第21條第4項規定所訂「影響地價區域因素評價基準」，選取與本件相關之評點因子、加權比值，評點因子包含至火車站、消費市場、國中小、公園及主要道路之距離、面臨道路寬度、面臨毗鄰廣停、宗地形狀、宗地臨街深度、宗地座向、30公尺園道內外、嫌惡設施有無及未來發展趨勢等。經查原告所述之南潭路1巷前段土地與重劃後土地雖皆臨8公尺計畫道路，但其宗地臨街深度（40公尺及22公尺之差異）、宗地形狀（街廓形狀：梯形及長方形）及至主要道路距離（與員鹿路及源泉路之距離）皆有差異，因此考量各項地價評定因子後，兩分配區段評定之重劃後地價不相同。
3、透過本件細部計畫規劃內容與員林舊市街區及其外圍村里聚落之都市發展趨勢研析，本區開發後地價略呈北高南低、西高東低現象，故全區分別訂定各單元平均地價為每平方公尺28,900至43,000元。其中單元1及單元10因臨接省道台一線與新興發展社區，既有發展優勢地價最高。單元6則因受限於員林大排、八堡圳、萬年路高架阻隔及地勢高差等因素地價最低。單元5亦因受限於員林大排、八堡圳阻隔及鐵路高架穿越等因素地價次低。重劃後系爭土地位於單元3復興段，該單元基準地價區段為030601，重劃後每平方公尺37,000元。
（二）原告重劃後系爭土地面臨之8公尺計畫道路，重劃前現況為5至6公尺不等寬道路，土地所有權人為臺灣彰化農田水利會，依平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第27條第2項規定：「分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及『已開闢公有道路之臨街地』，不計算臨街地特別負擔。」因原6公尺道路土地所有權人為臺灣彰化農田水利會，○○○區○○○○○道路、溝渠及已開闢公有道路」，因此前述8公尺計畫道路應列為本區共同負擔之公共設施用地，應依市地重劃實施辦法第26條及第27條計算臨街地特別負擔，原告所述前段、後段道路計畫寬度經查均為8公尺。
（三）市地重劃實施辦法第22條規定，市地重劃負擔以未建築土地折價抵付為法所明訂，各筆土地按受益比例共同負擔，並依市地重劃實施辦法第29條規定公式計算，重劃前建築使用之土地於擬定重劃前地價時予以加權，已區分與未建築土地之受益比例，原告所有重劃前系爭土地依前開辦法第29條規定計扣負擔後，重劃後應分配面積為680.55平方公尺，其原有建物既已補償及拆除，重劃後系爭土地無須增配，故無須繳納差額地價。
（四）原告重劃後所分配之土地面積並無不公平及錯誤計算之情形：
1、平均地權條例第60條規定，公告土地現值之查定及用途與市地重劃計算負擔有別，公告土地現值僅為訂定重劃前地價之參考因素之一，並非以公告土地現值作等值調整。重劃前系爭土地地目為「建」，於評定重劃前地價予以加權，故其重劃前地價評定為每平方公尺22,000元，高於毗鄰土地1,000元，土地之分配比率約為59.04%，而毗鄰之田地目土地（同段1029、1030及1031地號土地）因無此項加權，重劃前地價評定為每平方公尺21,000元。經查，原告所述之南潭路1巷前段土地與系爭土地雖皆臨8公尺計畫道路，但其宗地臨街深度（40公尺及22公尺之差異）、宗地形狀（街廓形狀：梯形及長方形）及至主要道路距離（與員鹿路及源泉路之距離）皆有差異，因此考量各項地價評定因子後，南潭路1巷前段（同段1456地號土地）重劃後地價評定為每平方公尺33,000元，原告重劃後系爭土地地價評定為每平方公尺33,500元，面臨30公尺道路之同段1447地號土地重劃後地價評定為每平方公尺38,250元。同段1029地號土地重劃前面積為3185.02平方公尺，取配591.401平方公尺至面臨30公尺道路之同段1447地號土地，該分配比率為53.31%（重劃前地價較低且臨街地負擔較高）、取配11.436平方公尺與同段1030及1031地號土地分配至面臨8公尺道路之同段1456地號土地，分配比率為59.52%。
2、估計重劃後地價時，主要考量因素為土地使用強度、道路寬度與公共設施便利性等之差異，價格擬定時除儘量接近市價外，更須考量土地分配之公平合理，故重劃後系爭土地所在030302分配區塊之評點總值，依重劃後地價評點因子及計算式計算Ri值後，再依平均地權條例施行細則第81條規定，相互比較估計重劃前後地價，以符公平性及反映出各分配區塊之差異性。經上開加權評點計算並考量相關因素後，系爭土地所在030302分配區塊重劃後評定地價為每平方公尺33,500元，依法並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，有內政部98年8月24日函（本院卷第63頁）、被告98年9月17日公告（同卷第64頁）、被告100年9月14日函（含彰化縣地評會100年第3次會議紀錄，同卷第74-77頁）、被告101年6月11日公告（同卷第65頁）、原告101年7月16日陳情書（同卷第66頁背面）、被告101年7月24日函、內政部102年8月2日函（同卷第67頁）、被告102年10月17日函（含彰化縣市地重劃委員會102年第4次委員會會議紀錄，同卷第68-70頁）、被告102年11月5日函（同卷第71-72頁）、內政部103年4月16日函（同卷第73頁）、被告原處分（同卷第59頁）、原告訴願書（訴願卷第89頁）、訴願決定書（本院卷第27-33頁）、原告起訴狀（同卷第4-6頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分檢送其103年5月15日召開土地分配調處會議之紀錄，該會議結論認定本件市地重劃之地價評定已充分反應地價差異，無損原告之權益等語，是否合法？茲論述如下：
（一）按平均地權條例第56條第4項規定：「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條之2規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」次按內政部依平均地權條例第56條第4項規定之授權，訂定發布市地重劃實施辦法，行為時市地重劃實施辦法第35條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土地依第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」而市地重劃實施辦法乃內政部依據平均地權條例第56條第4項之授權所訂立關於實施市地重劃之細節性及執行性之法規命令，上述市地重劃實施辦法規定之內容核與平均地權條例規定之意旨及市地重劃之基本理念相符，爰予援用。
（二）準此可知，直轄市或縣（市）主管機關對土地所有權人因不服分配結果而異議所為之調處，無論係土地所有權人當場表示異議，或調處不成立者，均應報請其上級機關裁決之。既言裁決，即係由該上級機關就各該方案進行實體之審查，以作成決定之謂。故裁決屬該上級機關之職權，並非該管直轄市或縣（市）主管機關之權限事項甚明。此乃因市地重劃土地分配固屬直轄市或縣（市）主管機關之職權事項，然因異議、調處之相關流程進行結果，市地重劃土地分配已屬應由上級機關為最終裁決之事項，原承辦之或縣（市）主管機關已無決定之權限（最高行政法院104年度裁字第248號裁定參照）。換言之，若直轄市或縣（市）主管機關報請其上級機關裁決，但上級機關裁未依法予以實體審查，作成最終之裁決者，直轄市或縣（市）主管機關自不能越俎代庖，自為最終裁決，否則，即有違「法定權限專屬原則」，即非適法。
（三）查原告所有重劃前系爭土地，面積1139.99平方公尺，參加本件重劃，按原位置分配，重劃後分配取得同段1480地號土地即重劃後系爭土地，面積680.46平方公尺。因重劃前系爭土地地價經評定每平方公尺為22,000元、重劃後系爭土地評定每平方公尺為33,500元，致重劃後系爭土地價值較重劃前減少，原告於101年7月16日提出陳情書聲明異議，要求重新評議及重予分配，經被告101年7月24日函轉亞興公司依市地重劃實施辦法第35條規定予以查處後，被告以101年12月24日函復原告查處結果為維持原土地分配。原告不服，提起訴願，經內政部102年8月2日函移請被告依市地重劃實施辦法第35條第4項規定辦理調處及後續程序。被告乃於102年9月30日召開市地重劃委員會102年第4次委員會進行調處，亦維持原土地分配，而調處不成，遂以102年10月17日函檢具該會議紀錄答復原告，並以102年11月5日函報內政部裁決，經內政部以103年4月16日函復略以：被告前揭函報中所訂地價調整加權評量原則所評估之地價，是否已確實反映不同使用強度及現況，未具體說明，因地價查估係屬被告權責，本件市地重劃系爭土地分配，倘無違誤，請本於權責依法妥處，並向原告詳予說明等語。被告遂於103年5月15日召開土地分配調處會議，並作成會議結論略以：系爭土地市地重劃前後地價係被告依市地重劃實施辦法第20條規定查估，及彰化縣地評會評定，符合市地重劃依受益比例負擔之精神，地價評定已充分反應地價差異，無損原告之權益等語，而駁回原告之異議等情，除如前述外，並有系爭市地重劃案重劃前後土地分配清冊（本院卷第43頁）、系爭重劃區土地分配計算表、分配前後位置圖（本院卷第86-89頁）、重劃前地價評議表（本院卷第78頁）、土地登記謄本（本院卷第146-148頁）及103年5月15日土地分配調處會議紀錄（本院卷第57-58頁）可稽，並據證人即亞興公司人員陳麗玲於本院104年3月11日言詞辯論時到庭證述在卷，有該筆錄附本院卷可稽，應堪認定。
（四）次查，被告對於原告101年7月16日異議，雖依前揭法令規定，先予以查處（結果為維持原土地分配）後，再予以調處（結果仍維持原土地分配）不成，遂以102年11月5日函報內政部裁決，至此之程序依法均無不合。惟內政部103年4月16日函就被告上開函報裁決，並未依法就各該方案進行實體之審查，作成准駁之最終裁決，卻以被告本件市地重劃系爭土地分配，「倘無違誤，請本於權責依法妥處，並向原告詳予說明」。由此可知，內政部並未就被告上開函報予以裁決。嗣被告雖又於103年5月15日召集原告、亞興公司人員等再進行調處會議，但其結果仍為調處不成，揆諸前揭規定及說明，被告依法自應再函報內政部進行實體之審查，請其作成准駁之最終裁決，惟被告並未為之（本院上開言詞辯論筆錄第6-7頁參照），乃逕行以原處分檢送該調處會議紀錄予原告而駁回原告之異議，顯已越俎代庖，自為最終裁決，有違「法定權限專屬原則」，依法即有違誤。
六、綜上所述，被告在內政部作成准駁之最終裁決前，未依法再函報內政部裁決，即違背「法定權限專屬原則」，其逕以原處分檢送該會議紀錄予原告而駁回原告之異議，依法自有違誤。訴願決定未予糾正，亦有不合。原告訴請撤銷為有理由，應予准許，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷，以維法制。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果均不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 25 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 25 日
書記官 詹 靜 宜