臺中高等行政法院判決
103年度訴字第499號104年4月2日辯論終結原 告 江士勳訴訟代理人 曹志仁 律師被 告 臺中市和平區公所代 表 人 林建堂訴訟代理人 林幹雄上列當事人間原住民保留地事件，原告不服臺中市政府中華民國103年10月23日府授法訴字第1030214106號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由黃永生變更為林建堂，並經變更後之代表人林建堂聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣訴外人胡春發、胡連德於民國99年12月28日分別申請辦理坐落於臺中市○○區○○段（下稱松茂段）65、65-2、65-5地號（胡春發部分）及65-4、65-6地號（胡連德部分），面積分別為0.55115、0.1645、0.04630及0.5516、
0.2426公頃原住民保留地耕作權設定乙案，經被告排定100年1月5日至現場辦理現況勘察，後於100年1月13日以和平區土管字第1000000211、0000000000號公告，無人提出異議。
遂將申請書提交至臺中市和平區第2次原住民保留地土地權利審查委員會審議通過，臺中市政府原住民事務委員會（下稱臺中市政府原民會）於100年5月13日中市原經字第1000003385號函同意備查在案。被告分別於100年6月30日及100年7月1日以和平區土管字第10000010519號函（下稱原處分一）及第00000000000號函（下稱原處分二，與原處分一合稱原處分）核定，認與原住民保留地開發管理辦法相符，並送臺中市東勢地政事務所辦理耕作權設定登記事宜。原告分別於101年3月1日、101年9月20日向被告提出陳情書，主張其中6
5、65-5、65-4地號土地（下稱系爭土地）自64年間起即由原告耕作，胡春發、胡連德2人並無實際耕作之事實。復於102年8月1日向被告提出請求確認原處分無效，因被告逾30日未答復，原告依行政訴訟法第6條第2項規定提起確認行政處分無效之訴，經本院102年度訴字第386號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第585號判決駁回上訴。原告復於103年8月11日不服原處分，以利害關係人身分，提起訴願，經訴願決定以其非利害關係人為由，訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分不符原住民保留地開發管理辦法（下稱開發管理辦法）第8條之規定，顯有違法應予撤銷之情事：
1.按開發管理辦法第8條規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。……」；另依「原住民保留地各種用地申請作業須知」，其「申請種類」欄亦載明申請登記耕作權之要件為「本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。」而上揭開發管理辦法係於79年3月26日訂定發布，是以原住民依該辦法申請耕作權登記，須就該土地，至少應於79年3月26日之前即已開墾完竣，並有自行耕作之事實行為，始符合規定。原告於64年11月間自訴外人張進田受讓系爭土地及地上物及果樹後，迄今為止，均由原告在系爭土地耕作及種植果樹，並無間斷，此有果園讓渡契約書及臺灣中區電信管理局電話費收據可憑，且胡連德曾於76年間向當時臺中縣和平鄉（按已改制為臺中市和平區，下同）調解委員會聲請調解，而其聲請調解之事項及內容，即為系爭土地之山地保留地耕作權事件等情，足證當時系爭土地之實際耕作人確實為原告，而非胡連德及胡春發2人甚明，否則豈有聲請調解，並主張系爭土地為原告所占用之必要？再者，胡春發及胡連德於取得耕作權他項權利設定登記後，竟向臺灣臺中地方法院對原告提起拆除地上物及返還土地之民事訴訟（102年度訴字第1999號），益證原告方為系爭土地目前實際占有耕作之人。綜上證據，胡春發及胡連德2人自始至終，均非系爭土地之耕作人，其2人在開發管理辦法79年3月26日訂定發布之前，有何實際墾植之行為存在？更遑論在79年3月26日之前即已開墾完竣，自不符合開發管理辦法第8條所定之申請要件，被告未察，逕以原處分核准胡春發及胡連德取得系爭土地之耕作權，於法未合，應予撤銷。
2.被告以本件經現場會勘無誤為由作成原處分，惟細察被告100年1月4日之土地會勘紀錄，其會勘意見僅載：「一、四鄰引界。二、經詢未領補償金（超限）。」等語，而會勘結論更只有「如上」二字，足證被告之會勘純係流於形式，根本無法藉此證明或確認耕作權申請人胡連德及胡春發為系爭土地之現占有耕作人，更無法證明渠等2人在開發管理辦法發布施行前即有自行耕作並開墾完竣之事實。被告明知渠等2人不符開發管理辦法第8條之申請要件，竟以流於形式之會勘紀錄，甚或以不實之四鄰證明為據，核准渠等就系爭土地設定耕作權，顯有違法濫權之嫌。原告為此已於103年6月間向法務部調查局臺中市調查站，對被告相關承辦人具狀提起刑事告訴與告發，全案刻正偵辦中。
㈡原告早於88年6月5日即以陳情書向被告就系爭土地清查公告
申請異議，經被告以88年7月9日和鄉建字第07192號函復收悉在案，且被告於原告申請異議後，於其「84年12月7日單筆清冊明細」即明確記載：「江士勳向張進田承讓松茂段61內及65內之土地面積0.9公頃（如附件2/3）」、「江士勳應登載松茂段61內及65內，共0.9公頃」、「5月28日已提出申請，清查編號收113號，如附件3/3，相關證明文件如附件2/3-3/3」（詳本院102年度訴字第386號卷第173頁）等語，依據被告土地清冊，系爭松茂段65地號土地除登載胡連德外，亦有登載原告姓名，足證被告當時即已知悉系爭土地現耕作人為原告，或至少就原告主張為系爭土地之耕作人乙事知情。原告復於90年3月27日再以陳情書向被告陳明：「包含系爭松茂段65地號在內等土地，現況使用者姓名與清冊登載不相符合」等語，亦證被告當係明知系爭土地現有耕作人為原告，或至少就原告主張其係系爭土地之耕作人乙事知情。既然被告明知原告為系爭土地之現占耕作人或利害關係人，自知悉若核准胡連德及胡春發之耕作權申請，顯係對原告不利之行政處分，卻於辦理現會勘及做成原處分前，均未通知可能遭受不利益之原告到場或給予陳述意見之機會，顯與行政程法第8條誠信原則及第102條給予陳述意見機會等規定相違，亦不符正當法律程序，其作成原處分，難謂適法。
㈢依開發管理辦法第6條第3項規定「鄉（鎮、市、區）公所應
將第1項第1款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」而核定，係指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。備查，指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，地方制度法第2條第4款、第5款定有明文。本件被告於原處分說明欄載明：
「案經本區土地權利審查委員會第2次會議通過，並經臺中市政府原住民事務委員會100年5月13日中市原經字第Z000000000號函核在案」等語，似符合前揭開發管理辦法第6條第4項「報請上級主管機關核定」之規定。惟查，臺中市政府上揭函文主旨欄，卻係記載：「有關貴公所所送100年4月14日召開l00年度第2次土地權利審查委員會會議紀錄1案，本會原則同意備查，惟佳陽、梨山、松茂、環山等4段遭擱置案件，仍請依100年4月26日會議決議審查後，再行逐案函送本會審核，復請查照。」等語，故原處分究竟有無完備上揭條文所規定上級機關之核定程序，容有疑義。
㈣按行政訴訟法第4條規定，得提起行政訴訟請求救濟之人，
固非經訴願未獲救濟之訴願人為限，尚包括利害關係人，然此所謂利害關係人乃指法律上之利害關係人而言，有最高行政法院75年判字第362號判例意旨可稽。經查，原告自64年11月起即於系爭土地耕作及種植果樹迄今，胡連德及胡春發依法不具取得系爭土地耕作權之資格，惟被告未察，誤為違法之原處分。如未能將被告違法之原處分撥亂反正，任令渠等2人取得耕作權之登記，即得依法訴請原告返還土地，將嚴重影響原告占有系爭土地之法律地位，自係對原告之法律上利益構成損害，原告核為得依法提起訴願及行政訴訟之利害關係人無誤。又究係原告抑或胡連德、胡春發始為原處分時系爭土地之現使用人，乃原處分合法與否之實體爭點，訴願機關未予詳查，逕以原告非利害關係人，不受理原告之訴願，徒以程序理由迴避實體審查，於法難合，亦令原告無法接受等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠訴外人胡春發、胡連德於99年12月28日分別至被告申辦就系
爭土地原住民保留地耕作權設定乙案，被告排定於100年1月5日至現場辦理現況勘察，後於同年月13日以和平區土管字第1000000211、1000000208號函公告無人提出異議在案，將申請書提交至和平區第2次原住民保留地土地權利審查委員會審議通過，臺中市政府原民會於100年5月13日中市原經字第1000003385號函同意備查在案，是以，被告以原處分函送臺中市東勢地政事務所辦理登記事宜，係依開發管理辦法第2條至第8條規定辦理。
㈡經查被告土地管存簿冊，系爭土地49至52年間原始登記清冊
為「胡勝德」與申請人「胡連德、胡春發」為父子關係無誤。又原告所提之土地受讓證明中載示為64年間承受讓渡「張進田」係有爭議，本案土地尚查無「張進田」有登記現況使用之事實，讓渡證明書與該土地之源由何來？原告另稱開發管理辦法第8條第1項規定，於施行前已由原住民開墾完竣並自行耕作土地始可輔導登記耕作權之疑義，惟系爭土地49至52年間原始登記清冊為「胡勝德」與申請人「胡連德、胡春發」為父子關係無誤，本案原使用土地既為父子關係，當然有繼承其耕作之權利。至於76年間由胡連德申辦調解，乃為主張該土地確為先父所使用，應為合情合理。
㈢本案受理後排定會勘通知，被告為慎重審查，擬調閱被告所
有管存簿冊，查明土地有無現況使用人，並列為「關係人」共同至現場攜相關證明文件引界並導勘，系爭土地經查並無原告登記為現況使用人之登載紀錄。又申請人現場指界並填具四鄰證明及引界會勘切結書等資料供被告參辦。是被告並無重大疏失及瑕疵等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告是否為本件之利害關係人？
六、經查：㈠按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對
人及利害關係人得提起訴願。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。……訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為訴願法第18條及行政訴訟法第4條所明定。故撤銷訴訟之提起，並不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開規定提起撤銷訴訟。惟是否為利害關係第三人，觀諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內……。」可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起行政訴訟，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政訴訟。至於所稱法律上之利益，則係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。復按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」復經最高行政法院90年6月19日庭長法官聯席會議決議在案。是僅具經濟上、情感上或其他事實上之利益關係之人，並無訴訟實施權能，不具備當事人之適格，其提起撤銷訴訟，應以判決駁回之。
㈡又按「本辦法所稱原住民保留地，指為保障『原住民』生計
，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」、「本辦法所稱原住民，指山地原住民及平地原住民。前項原住民身分之認定，依原住民身分法之規定。」、「中央主管機關應會同有關機關輔導『原住民』設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權。」、「原住民保留地合於下列情形之一者，『原住民』得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」、「原住民保留地合於下列情形之一者，『原住民』得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定地上權登記：……」、「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之『原住民』、原受配戶內之原住民或三親等內之『原住民』外，不得轉讓或出租。」、「原住民違反前條第1項規定者，除得由鄉(鎮、市、區)公所收回原住民保留地外，應依下列規定處理之：一、已為耕作權或地上權登記者，訴請法院塗銷登記。二、租用或無償使用者，終止其契約。」、「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」、「依本辦法收回之原住民保留地，得由鄉（鎮、市、區）公所公告30日後，按下列順序辦理改配與轄區內之『原住民』：……」為原住民保留地開發管理辦法第3條、第4條、第7條、第8條、第9條、第15條第1項、第16條、第17條、第20條所明定。是以，原住民保留地是為保障原住民生計而劃編，供原住民所使用，使原住民可取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權。且其取得上述權利後，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。違反者，應由鄉（鎮、市、區）公所依法收回，收回之原住民保留地得依法公告後改配與轄區內之原住民。亦即非原住民對於原住民保留地，無法申請設定耕作權、承租權、地上權，亦不得受讓上揭權利。
㈢雖然非原住民對於原住保留地之權利，於開發管理辦法第24
條、第28條、第29條分別規定：「為促進原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發或興辦。……公、民營企業或未具原住民身分者（以下簡稱非原住民）申請承租開發或興辦，應由鄉（鎮、市、區）公所先公告30日，公告期滿無原住民申請時，始得依前2項規定辦理。」、「非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。因都市計畫新訂、變更或非都市土地變更編定為建築用地之已出租耕作、造林土地於續訂租約時，其續租面積每戶不得超過零點零三公頃。非原住民在轄有原住民保留地之鄉(鎮、市、區)內設有戶籍者，得租用該鄉(鎮、市、區)內依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地，其面積每戶不得超過零點零三公頃。」、「依前條租用之原住民保留地，不得轉租或由他人受讓其權利。違反前項規定者，應終止租約收回土地。」亦即非原住民對於原住民保留地之利用，以對原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦，且在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，得申請開發。或限於該辦法施行前，非原住民已合法租用原住民保留地繼續自耕或自用，得繼續承租，且不得轉租或由他人受讓其權利。而79年3月26日制定之山胞保留地開發管理辦法（於84年3月22日變更名稱為原住民保留地開發管理辦法）第23條、第26條、第27條亦有相似規定。然查上述例外規定，乃國家基於國土保育與原住民保護之政策衡平考慮，且其規範對象為行政機關（即鄉、鎮、市、區公所），應以原住民身分者優先輔導，僅於無原住民申請時，例外准許「非原住民」身分者申請。此乃行政機關允許開發或興辦之「行政特許」，並非賦予「非原住民」身分者法律上之「權利」。
㈣經查，系爭土地係原住民保留地，原告並未具有原住民身分
，依法並無法申請設定原住民保留地耕作權之登記，縱撤銷系爭原處分之耕作權登記，原告亦不符申請登記之資格。原告雖主張其為系爭土地實際耕作使用人，並提出64年間簽定之果園讓渡契約書、讓渡人張進田繳納損害賠償金收據為憑（詳本院102年度訴字第386號案卷第15-17、106-118頁），惟查，系爭土地於49年至52年間原使用登記清冊之現使用人，61地號內登載為國有，65地號內登載為胡勝德；75、76年土地總清查資料中，65地號原使用權利人孫守藩，異議人胡連德，分割後，65、65-1、65-2地號使用人空白，註記「孫守藩1.000、張進田0.4000、魏滿龍0.2000」，65-3地號使用人魏滿龍；84年調查現況使用情形，65地號使用人為胡連德（土地使用情形：胡君稱該筆土地由胡連德開墾約定使用人十年後歸還原地主使用），65-4地號使用人臺灣省政府民政廳（地上物情形，梨，現使用人不詳），65-5地號使用人臺灣省政府民政廳（地上物情形，梨），此有土地調查清冊附卷可稽（詳本院卷第45-51頁）。可見，縱使張進田就系爭土地有實際使用耕作及繳納相當於租金之損害賠償，而註記於土地總清查資料中，然其並未就系爭土地合法取得承租權、耕作權、地上權等，即無合法使用之權利，亦無從讓渡與原告。且原告亦無上揭開發管理辦法第28條、第29條規定，於該辦法施行前已合法租用得以非原住民身分取得繼續承租或自用，或無依第24條規定申請開發之情形。是原告對於系爭土地之利用，僅具為經濟上及事實上之利害關係。
㈤另原告稱被告於其88年6月5日陳情申請異議後，於其「84年
12月7日單筆清冊明細」即明確記載：「江士勳向張進田承讓松茂段61內及65內之土地面積0.9公頃（如附件2/3）」、「江士勳應登載松茂段61內及65內，共0.9公頃」、「5月28日已提出申請，清查編號收113號，如附件3/3，相關證明文件如附件2/3-3/3」（詳本院102年度訴字第386號卷第173頁）等語，惟該清冊所載僅為原告陳情後所為與註記類似性質之登記，並非肯認原告取得合法承租權、耕作權或地上權。至於原告稱被告應知悉原告88年及90年間就系爭土地之現況使用人之事實登載有爭議，其於本件辦理現場會勘及作成原處分前，均未通知原告到場或給予陳述意見之機會，違反行政程序法第8條、第102條規定等云，查被告雖未通知原告到場會勘，然被告於現況勘察後，已於100年1月13日以和平區土管字第1000000211、0000000000號公告，原告並未於公告期間提出異議，且原告亦非法律上之利害關係人，是原告上揭主張洵無可採。綜上，原告縱使於64年間受讓系爭土地並實際耕作，然其既未取得承租權，或設定耕作權及地上權，系爭土地是否經被告撤銷原處分就耕作權之設定登記，原告並無任何法律上之利害關係，至多僅具債權之經濟上及事實上之利害關係。原告既非原處分之相對人，又未具有法律上利害關係，自無訴訟實施權能，其提起撤銷訴訟自不具備當事人之適格，應予判決駁回之。
㈥綜上所述，本件原告當事人不適格，訴願決定以原告非利害
關係人，而為不受理決定，並無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由。又本件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無庸逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
書記官 林 昱 妏