臺中高等行政法院判決
103年度訴字第426號104年3月11日辯論終結原 告 劉裕奎訴訟代理人 劉憲璋 律師複代理人 賴書貞 律師被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 李炎壽訴訟代理人 劉惠利 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告向臺灣臺中地方法院提起行政訴訟，經該法院102年度訴字第2255號裁定移送本院管轄，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別規定
：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「（第3項第2款）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」準此以論，原告於訴狀送達後，原則上不得變更或追加其訴，但如經被告同意或所為訴之變更或追加係基於同一事實基礎，對於他造防禦不甚妨礙，且法院得利用原訴訟程序予以審判者，當應准許之，方符訴訟經濟原則。查本件原告對於被告訴請其遷讓土地及房屋事件，原向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）提起反訴聲明：1.被告應就坐落臺中市○○區○○○段○○○○號國有土地（下稱系爭土地）如附件複丈成果圖符號841
（3）標示面積238.58平方公尺部分申請變更為國有非公用土地交回予財政部國有財產署；2.被告應協助原告適用國有財產法規定，就上開複丈成果圖標示部分之土地與財政部國有財產署簽訂書面租賃契約（見本院卷第6頁背面），經該法院裁定移送本院管轄後，於民國103年12月15日狀陳變更其訴之聲明為：1.被告應檢具如上開附件複丈成果圖送財政部國有財產署中區分署審認；2.被告應於財政部國有財產署中區分署審認接管後得將系爭土地依法出租或出售予原告時，將系爭土地變更為非公用財產，並向財政部國有財產署中區分署申請按現狀移交接管（見本院卷第49頁）。核原告上開訴之聲明之變更乃本於相同之基礎事實，對被告之訴訟防禦無甚妨礙，復經被告為本案言詞辯論，按諸前開說明，其訴之聲明之變更，於程序上並無不合，自應予以准許。
㈡復按當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足之情形者，依行
政訴訟法第125條第3項規定，審判長固應予以闡明，令其敘明或補充之。惟基於當事人處分權主義及法院不干涉主義，當事人經法院闡明後，已確定其訴之聲明者，行政法院即應尊重其自主決定，本於其最終之聲明為裁判，此稽之行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定可明。否則，即悖離上開規定之旨趣，違反法院應具備之超然、中立地位。又法院行使闡明權係促使原告得有效利用訴訟以達到救濟其權益之目的，故須依原告之訴所具足之條件觀之，有獲致實體勝訴判決之可能者，法院始有於同一事實基礎範圍予以闡明之實益，不然徒具闡明之形式意義，未見其實質效果，反而增添程序上無謂之勞費。查本件原告原起訴之聲明因有欠妥適之情形，已據原告委任律師為訴訟代理人具狀變更如前揭所示，嗣經本院於準備程序及言詞辯論期日諭示其訴之聲明內容應與現行行政訴訟法規定之訴訟類型相符，須否再為修正後，已據其委任之訴訟代理人於言詞辯論期日陳明：原告係提起課予義務訴訟，訴之聲明不再修正等語明確在卷（分見本院卷第59至60頁及第69至70頁）。核原告之訴訟代理人雖謂上開變更後訴之聲明係基於提起課予義務訴訟而為云云，然所謂課予義務訴訟乃指人民申請行政機關為行政處分或應為特定內容之行政處分，因主管機關怠予處分或否准所請，循經訴願前置程序後，請求行政法院命該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，顯見原告未經踐行向主管機關提出申請案件及提起訴願之前置程序，無從逕行向行政法院提起課予義務訴訟，否則，其起訴於程序上即屬不合法。觀諸本件原告並未能舉證證明其曾向被告機關提出任何申請案件，而經被告為否准處分或怠於處分後，並踐行訴願程序等事實，且揆諸上開變更後訴之聲明內容，明顯係請求被告為事實行為，並非作成特定內容之處分，核屬一般給付訴訟範疇，則原告之訴訟代理人因未能區辨提起一般給付訴訟與課予義務訴訟之程序要件異同，而將應適用一般給付訴訟程序之訴之聲明，誤認課予義務訴訟，本院仍應依其訴之聲明之實質內容，按一般給付訴訟程序予以審判，不能僅因原告訴訟代理人之錯誤陳述，即認原告之起訴為不合法，而裁定駁回之，合先敘明。
二、事實概要：被告先前本於坐落系爭土地及其上門牌號碼臺中市○○區○○街○○巷○○○號原臺灣省政府農林廳林務局工友宿舍之管理機關地位，向臺中地院起訴主張原告無權占有系爭土地及其上房屋而請求遷讓，原告乃提起本件行政訴訟請求判命被告應檢具原告占用系爭土地範圍之複丈成果圖件送財政部國有財產署中區分署審認；且應於財政部國有財產署中區分署審認接管後得將系爭土地依法出租或出售予原告時，將系爭土地變更為非公用財產，並向財政部國有財產署中區分署申請按現狀移交接管。
三、本件原告起訴主張略以：㈠依國有財產法第33條、第42條第1項、國有財產法施行細則
第26條第1項第1款及各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第4點等規定，可知國有公用財產之原定用途或事業目的消滅者，管理機關應變更為非公用財產，但有各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第4點但書所列情形時，管理機關得檢附證明文件，申請按現狀移交財政部國有財產署（下稱國產署）接管，毋須將之騰空，若係申請人為占用者時，出具相關文件請管理機關送國產署審認接管後得依法出租。若變更為非公用財產後，國產署對82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，亦得逕予出租。本件系爭土地原係作為國有宿舍基地之用，屬公用目的，然原本的木造建物因長期不堪風吹雨淋，於61年間滅失，致其原定用途消滅。系爭土地上現有之房屋為原告於61年自行興建而成，原告係原始取得所有權，故系爭房屋非國有財產。又原告為占用系爭土地者，為82年7月21日前已實際使用之人，且原告自始即願繳清歷年使用補償金者，故原告自得依上述相關規定，訴請被告檢具相關文件按現狀移交國產署審認及接管，以保障原告嗣後向國產署承租系爭土地之權益。
㈡本件被告於92年10月22日「臺中縣石岡鄉和盛村和盛、營林
巷國有宿舍處理問題乙案」會議上有對原告表示承諾謂：「
一、林務局先行將土地變更為國有非公用土地交回國有財產局。二、適用國有財產法82年7月21日由現住戶依國有財產法向國有財產局辦理承租」，且被告以92年11月26日勢秘字第0923250464號函呈文予行政院農業委員會林務局之主旨內容為「本處經管工人眷屬宿舍10棟，已逾使用年限，檢附『國有財產毀損報廢單』及建物照月各3份，請准予報廢減帳」等語，而說明二、三部分亦重申「臺中縣石岡鄉和盛村和盛、營林巷國有宿舍處理問題乙案會議」會議結論，由被告發函立委劉銓忠而轉交原告。是以，原告就被告當時承諾依法申請宿舍報廢、變更系爭土地為非公用土地、使原告得依國有財產法規定承租系爭土地等行政作為，當具信賴基礎；又原告認定其將來係合法占有系爭土地之人，以作為將來長久生活房舍之基地使用，並有長久生活於系爭土地上之意思及事實。是以，原告所為之行為，當屬信賴行為的表現；且原告並無行政程序法第93條保留廢止權或同法第119條信賴不值得保護情事，其信賴即屬值得保護，乃屬當然。綜上所述，原告就被告承諾依法申請宿舍報廢、變更系爭土地為非公用土地、使原告得依國有財產法規定承租系爭土地等行政作為，具有信賴保護原則之適用，被告之行政行為即應據此辦理，否則便應為合理之補償。
㈢被告命原告返還系爭土地之原意乃係為求國家財產之完整性
不容他人任意侵犯，其立意自屬良善。惟本件原告依國有財產法第33條、第42條第1項、國有財產法施行細則第26條第1項第1款及各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第4點之規定，乃係得依法辦理承租之人。若原告租用系爭土地，不但能維護國家財產之完整性，又兼使國家財政得到挹注，更得以保障原告全家身家財產安全。是以，被告不配合檢具相關文件按現狀移交國產署審認及接管，使原告無從依法承租，而竟要求原告遷讓房屋，侵害原告之財產權甚鉅，並非較小侵害手段，被告所為之行政行為違反比例原則。
㈣被告同意按92年10月22日「臺中縣石岡鄉和盛村和盛、營林
巷國有宿舍處理問題乙案會議」會議紀錄結論辦理；依被告92年11月26日勢秘字第0923250464號函之內容，被告確有將工人眷屬宿舍報廢、宿舍基地變更為非公用土地移交國有財產署及使原告依國有財產法第42條第1項第2款之規定承租宿舍基地之意思。詎料，被告不僅長期未履行當時之承諾，反而俟原告母親於100年亡故後，即依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3條之規定，命原告返還系爭土地，其後之行政行為顯與先前所為之承諾大相逕庭，如此，民安所措其手足？是以，被告應配合檢具相關文件按現狀移交國有財產署審認及接管，使原告得租用系爭土地，始與行政程序法第8條「誠信原則」之規定相符等情。並聲明求為判決：1.被告應檢具如附件所示文件（註：如本院卷第204頁所示之「臺中市東勢地政事務所土地複丈成果圖）送財政部國有財產署中區分署審認；2.被告應於財政部國有財產署中區分署審認接管後得將系爭土地依法出租或出售予原告時，將坐落系爭土地變更為非公用財產，並向財政部國有財產署中區分署申請按現狀移交接管。
四、被告答辯略謂：㈠本件係原告於被告提起請求遷讓房屋訴訟時所提之反訴，該
請求遷讓房屋訴訟業經臺中地院以102年度訴字第2255號民事判決在案，原告並已提起上訴。又兩造間並無契約關係，被告對原告亦無任何行政處分，原告自無提起訴願，原告之訴於程序上即不合要件，合先敘明。
㈡按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。且提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能適格，此有最高行政法院96年度判字第1735號判決要旨可資參照。
㈢被告92年11月26日勢秘字第0923250464號函已揭示主旨：「
請准予報廢減帳」及說明二：「來函結論一由本處完成石岡鄉和盛村和盛、營林巷國有宿舍報廢程序後，將宿舍基地變更為非公用土地移交國有財產局，由石岡鄉公所提出撥用計畫逕向該局辦理土地撥用手續。」是以將宿舍基地變更為非公用土地之先決條件係先將國有宿舍為報廢程序始得為之，原告占有系爭國有宿舍房地，遲不返還點交被告，被告無法完成報廢程序，即無法將宿舍基地變更為非公用土地，現國有財產署亦催促被告應速完成系爭房地之報廢程序，始得後續變更為非公用土地而得移交國有財產署。因原告多方投訴民意代表拒不點交系爭房屋，被告所屬承辦人已不堪上級催促辦理進度而申請退休。系爭土地仍屬公用土地，被告實無法律權源及義務可將系爭土地變更為非公用土地。從而原告聲明被告應將系爭土地變更為非公用財產云云，依法無據，難認其訴合法有理。綜上所述，被告對於原告之本件請求，並無負有法定作為義務，換言之，原告並無公法上之請求權，原告對此恐有誤解等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：原告請求被告應檢具其提出之文件送財政部國有財產署中區分署審認，且應於財政部國有財產署中區分署審認接管後得將系爭土地出租或出售予原告時，將該土地變更為非公用財產，並向財政部國有財產署中區分署申請按現狀移交接管，於法是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按人民起訴請求行政法院判命行政機關應履行財產上之給付
或作成行政處分以外之其他非財產上之給付者，須具體主張其請求之實體法上請求權基礎，並就其已具足該請求權之法定要件之事實，負舉證證明之責，否則，無從准許之。再者，人民須行政機關未履行所負之公法上給付義務，致損害其權益，始得提起一般給付訴訟救濟，不得對尚未發生之請求權提起將來給付訴訟，此稽之行政訴訟法第8條關於一般給付訴訟所規定之特別起訴要件，並參諸現行行政訴訟法並無似民事訴訟法第246條賦予人民得提起將來給付之訴可明。
㈡查本件原告就上開變更後訴之聲明雖援引國有財產法第33條
前段、第42條第1項第2款及其施行細則第26條第1項第1款、各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第4點第1項本文及第2項第4款第2目等規定，資為其實體上之請求權基礎（見本院卷第75至76頁）。然：
1.揆諸國有財產法第33條前段規定：「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。」及其施行細則第26條第1項第1款規定：「本法第33條所稱公用財產用途廢止，係指下列各款情形之一：一、原定用途或事業目的消滅者。」等規定意旨，在於規範主管機關應適時管制公用財產之用途，純係為公共利益而設，核未賦予私人任何權益。再觀諸國有財產法第42條「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾6個月者。二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。」乃就國有非公用財產類不動產之標租及逕予出租之情形為規定，無從據為人民得請求管理機關應將公用財產變更為非公用財產，俾其無權占有予以合法化，免負返還義務之權源。
2.至於各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第3點及第4點第1項本文、第2項第4款第2目則分別規定：「（第3點）國有公用不動產被機關以外之占用者（以下簡稱私人）占用，管理機關有公用需要或為其主管目的事業需用者，應依下列方式收回後，依預定計畫、規定用途或事業目的使用：（一）協調占用者騰空返還。（二）違反相關法律或使用管制者，通知或協調目的事業主管機關依法處理。（三）以民事訴訟排除。（四）依中華民國刑法第320條、第349條規定移請地方警察機關偵辦或逕向檢察機關告訴。占用情形影響國土保安或公共安全者，優先移送。
（五）其他得排除占用之適當處理方式。」「（第4點第1項本文）國有公用不動產被私人占用，管理機關已無公用需要且非其主管目的事業需用者，應依『前點』規定之處理方式騰空後，循序申請變更為非公用財產，移交國產署接管。但占用案無下列各款情事，且符合第2項各款情形之一者，得檢附證明文件，申請按現狀移交國產署接管。
……（第2項）前項但書所稱符合之情形，指下列各款之
一：……（四）管理機關檢具下列文件送國產署審認接管後得依法出租、出售：……2.申請人非占用者時，出具載明承諾承租、承購國有不動產後願自行處理占用之切結書；申請人為占用者時，應出具下列文件：（1）繳清至管理機關申請變更為非公用財產前1月止之使用補償金之證明文件。但符合國有財產法第42條第1項各款得逕予出租規定之占用者，其使用補償金經管理機關同意分期付款，出具承諾國有不動產移交國產署接管後，願配合改依國產署分期付款規定辦理之切結書者，得僅檢附繳清至管理機關申請變更為非公用財產前1月止之分期款之證明文件。
（2）出具承諾國有不動產移交國產署接管後，無法承租、承購時，願無條件配合國產署之通知騰空返還該不動產之切結書。」綜觀上開規定意旨，明顯規範管理機關對於國有公用不動產被私人占用應先行收回騰空後，再循序申請變更為非公用財產，移交國產署接管至明，要難據為無權占有人得不返還該公用財產，復享有請求財產管理機關應協助其檢送相關文件供主管機關審查，並俟將來變更為非公用財產，再直接申請按現狀移交接管之準據法規。
3.是揆諸前揭國有財產法第33條前段、第42條第1項第2款及其施行細則第26條第1項第1款、各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第4點第1項本文及第2項第4款第2目等規定意旨，尚無從推論原告得據以請求被告應檢具相關文件送財政部國有財產署中區分署審認，並應於財政部國有財產署中區分署審認接管後得將系爭土地依法出租或出售予原告時，將該筆土地變更為非公用財產，並向財政部國有財產署中區分署申請按現狀移交接管等給付事項之公法上權利。
㈢原告雖復謂：被告在92年10月22日召開之有關「臺中縣石岡
鄉和盛村和盛、營林巷國有宿舍處理問題」乙案會議上已對原告承諾「一、林務局先行將土地變更為國有非公用土地交回國有財產局。二、適用國有財產法82年7月21日由現住戶依國有財產法向國有財產局辦理承租。」等語，原告自具信賴基礎，且已長期使用系爭土地，而有信賴行為表現，復無信賴不值得保護之情事，原告即有信賴保護原則之適用，被告不配合檢具相關文件按現狀移交國有財產署審認及接管，違反誠實信用原則云云。經稽之卷附上開有關「臺中縣石岡鄉和盛村和盛、營林巷國有宿舍處理問題」乙案會議紀錄（見本院卷第41頁）及立法委員劉銓忠服務處92年10月23日92甲銓字第1003號函（見本院卷第40頁）所示，足見該會議係由當時立法委員劉銓忠服務處於92年10月22日召集行政院九二一震災災後重建推動委員會、改制前財政部國有財產局中區辦事處、被告、改制前臺中縣政府、改制前石岡鄉公所○○○鄉○○村○○街弱勢社區重建委員會、石岡人家園再造協會等政府機關及民間團體派員開會所達成之結論，再由立法委員劉銓忠服務處函寄會議紀錄予與會機關團體等情無訛，依其記載之形式或內容均無法憑認被告係以原告為對象所為之承諾，更難進而擴張解釋為被告對原告負有應檢具系爭土地文件送財政部國有財產署中區分署審認，並應於財政部國有財產署中區分署審認接管後得將系爭土地出租或出售予原告時，將該土地變更為非公用財產，並向財政部國有財產署中區分署申請按現狀移交接管之公法上作為義務，原告既不具任何公法上之請求權，無論其對被告以92年11月26日勢秘字第0923250464號函就上開會議紀錄結論所為之處置（見本院卷第84頁）滿意與否，均不能認被告對原告負有應依上開變更後訴之聲明所示請求內容履行之公法上義務，原告指摘被告不依其請求為履行，違反誠實信用原則云云，於法無據，委無足取。至於原告狀稱被告請求其遷讓系爭土地違反比例原則乙節，核屬謄自另案民事訴訟之抗辯事由，殊難資為其對被告享有上開請求權之論據。
七、綜上所述，本件原告請求被告應檢具如附件所示文件送財政部國有財產署中區分署審認，且應於財政部國有財產署中區分署審認接管後得將系爭土地出租或出售予原告時，將該土地變更為非公用財產，並向財政部國有財產署中區分署申請按現狀移交接管，既不具公法上之請求權基礎，於法自屬無據，無從准許，其請求為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，原告聲請函詢行政院農業委員會林務局對於被告92年11月26日勢秘字第0923250464號函之具體處理情形，並兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 25 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 25 日
書記官 凌 雲 霄