臺中高等行政法院判決
103年度訴字第427號104年4月1日辯論終結原 告 羅榮模被 告 彰化縣社頭鄉公所代 表 人 劉錦昌訴訟代理人 莊益欣上列當事人間農業用地作農業使用證明書事件，原告不服被告民國102年9月24日社鄉農字第1020013783號函提起訴願後，因訴願受理機關未於法定期間內作成決定，乃逕行提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告原代表人於訴訟繫屬中變更為劉錦昌，已據其具狀
聲明承受訴訟（見本院卷第109頁），經核無不合，應予准許，合先敘明。
㈡按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」準此以論，人民不服行政機關作成否准處分駁回其申請之案件，經於法定期間內提起訴願，訴願受理機關未經延長訴願決定期間，逾3個月仍不為決定者，人民自得逕行向行政法院提起課予義務訴訟，聲明求為撤銷該不利之否准處分，並判命原處分機關就其申請案件作成准許之行政處分。查本件原告前因向被告提出核發農業用地作農業使用證明書申請案件，經被告以民國102年9月24日社鄉農字第1020013783號函（下稱原處分）駁回後，旋於同年11月19日向彰化縣政府提出「請願書」表示不服之事實，有卷附原處分（見本院卷第12頁）、請願書（見本院卷第64頁）可稽。雖依卷附彰化縣政府103年12月3日府農務字第1030398489號函復本院載稱：原告因提出請願書，經該府法制處承辦員電話洽詢其真意，已據其表示提起訴願，但經定期通知其補正訴願書，逾期未補正，其後再以電話聯繫，原告即表示沒有要訴願，該府乃依請願案件移由被告及彰化縣政府田中地政事務所辦理，而未為訴願決定等語，並檢附彰化縣政府法制處公務電話紀錄為憑。然經本院於104年1月8日準備程序探求原告上開電話答覆之真意，則據其陳稱：當時係對原處分不服，但對於請願與訴願之意義不瞭解等語在卷（見本院卷第79頁）。衡諸本件原告係出生於00年0月0日，其陳稱：無法區辨請願與訴願之異同，始呼應訴願受理機關之詢問而為上開內容回答乙節，尚難遽斷其係屬推托之詞，則本件原告既已於法定期間向受理機關表示對於原處分不服，彰化縣政府本應依法定程序作成訴願決定，為保障人民之憲法上訴訟權，本院爰從寬認定原告已提起訴願，但訴願受理機關彰化縣政府逾期未為訴願決定，乃從實體上審查其起訴之理由具備性。
㈢復按行政訴訟法第111條第1項、第2項分別規定：「訴狀送
達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」準此以論，訴之追加乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中提起新訴，俾法院得利用該訴訟程序併予以審判，以達到訴訟經濟之目的，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。查本件原告起訴時狀載訴之聲明僅為：原處分應予撤銷（見本院卷第4頁）；繼於104年1月8日經本院闡明提起課予義務應具備之完整聲明後，已當場陳明：除原有之訴之聲明外，尚追加訴之聲明「被告應就原告102年8月5日申請案件作成准許之行政處分。」（見本院卷第79頁），迄言詞辯論期日仍以追加後之聲明為據（見本院卷第156頁），經核追加之聲明部分乃提起課予義務訴訟應具備之完足聲明，與原為之聲明皆本於相同之基礎事實，對被告之訴訟防禦無甚妨礙，且經被告為本案言詞辯論，按諸前開說明，原告為訴之聲明之追加，於程序上並無不合，自應予以准許。
二、事實概要：原告原共有坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地，經臺灣彰化地方法院101年度重訴字第42號判決分割後，因其取得部分土地即坐落同段238-17地號土地（下稱系爭土地）須檢具主管機關核發之農業用地作農業使用證明書，始得依農業發展條例第37條規定，申請不課徵土地增值稅，原告乃於102年8月5日向被告提出核發農業用地作農業使用證明書申請案件，案經被告勘查現場結果，認定系爭土地上有部分範圍填築土石及營建廢棄物，應予改善；且其東北側之建物有無占用系爭土地，因與毗鄰土地之界址不明無從判斷，須由原告向地政機關申請鑑界陳報，乃發函通知原告補正，惟原告逾期未辦理，被告即作成原處分駁回其申請。原告循序提起訴願，未獲變更，遂提起行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠系爭土地為一般農業區，地目為旱，屬土地稅法施行細則第
57條第3款規定之農業用地，並確實作為農業使用，此觀臺灣彰化地方法院101年度重訴字第42號民事判決就系爭土地判決分割案件審理時，曾囑託田中地政事務所於101年6月1日現場勘查，所出具之複丈成果圖明確記載系爭農地使用現況為「果園」可稽。另由原告提出之現場使用狀況照片，可見原告分割後取得之系爭土地上確實種植有龍眼樹，足證確實作為農用無疑。
㈡行政院農業委員會90年4月12日（90）農企字第900117220號
函略以：「查核發農業用地作農業使用證明書審查表審查項目所稱『現場無堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物』應係指有人為之蓄意，自該農地以外之區域搬運與農業經營無關之砂石、廢棄物等，堆置於該農業用地上者；如因自然環境條件因素使然，農業用地之土壤石礫含量高，則非該審查項目所規範之意旨。」等語。是以農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條所謂「現場無堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石」應係指人為蓄意自農地以外區域搬運土石推置於農地上者，若係自然環境因素所造成該農地土壤石礫含量高，則不符該條規定之要件，而仍得認定係作為農業使用。系爭土地所在區域於日治時期係為「清水岩坑」行水區，於55年前因政府治水不利，導致山坑土石流淹漫本區域之土地，致土地上土石土方成堆，居民礙於若擅自清運土石，將有盜賣國土之嫌，故多年來僅得保持土地堆積土石之原貌，而於此地貌上栽種合適農作物。是被告現場勘測時表示現場有堆積土石云云，實為自然環境不可抗力所致，非原告或其他私人破壞地貌所為，參照上開行政院農業委員會之見解，應認系爭土地仍符合農業使用之要件。
㈢依農業發展條例第3條第12款規定：「農業使用：指農業用
地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條第1款規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。」上開規定均謂若有不可抗力之事由導致農地未實際供農作者，依法仍得視為農業使用，舉重以明輕，若因不可抗力之土石流導致系爭土地堆積土石，致該農地只得限縮使用而栽種龍眼樹木，應亦得認該農地仍作為農業使用者。
㈣關於系爭土地與毗鄰同段21、22地號土地間有建物，應進行
鑑界乙節。系爭土地業據臺灣彰化地方法院以101年度重訴字第42號判決分割，前經該法院囑託彰化縣田中地政事務所鑑界，並出具複丈成果圖，依該複丈成果圖所示，系爭土地與鄰地21、22地號土地間並無建築物之存在。被告所稱建築物應係坐落於毗鄰同段21、22地號土地上，而非坐落於系爭土地範圍內。被告竟捨客觀資料不論，逕認建物坐落住址不明，拒不核發農業使用證明書，原處分實有違法。茲彰化縣田中地政事務所受本院囑託鑑界繪製之複丈成果圖竟記載系爭土地上有房舍建物，前後結果完全不同，顯係彰化縣田中地政事務所偽造不實，惡意登載於公文書，致原告時間、金錢及精神上遭受損害，其公信力及專業能力實令人懷疑，不能採信。
㈤系爭土地在分割之前，即有原始之平臺及土石堆存在，其相
鄰同段21、22地號土地上亦已有房舍，不曾改變，且系爭土地分割前原共有人並無分管協議，自92年起，原共有人辦理過戶移轉者共有7次，合計12人，均無繳納土地增值稅、遺產稅、贈與稅、田賦，稅捐稽徵機關對上開12人亦無任何追繳欠稅處分。換言之，原共有人過戶辦理登記並無問題，均獲免課稅待遇，惟換成原告時卻一堆問題，不得免課稅，認定標準差異極大等情。並聲明求為判決撤銷原處分；被告應就原告102年8月5日申請案件作成准許之行政處分。
四、被告答辯略謂：㈠按農業用地作農業使用證明之審查係以申請當時勘查時點為
準，依被告於102年8月15日辦理現場會勘，系爭土地上確有填築土石、營建廢棄物無誤。原告請被告出具土石開挖許可證，因農業用地土石方開挖係屬農地改良，且系爭土地為山坡地保育區農牧用地，應屬彰化縣政府主管業務，故請原告向縣政府提出農地改良及簡易水土保持申報書以符法制。
㈡系爭土地雖有田中地政事務所出具之土地複丈成果圖，被告
以界址不明請原告申請土地鑑界，係依被告102年8月15日辦理現場會勘時，原告就系爭土地所分管區域與相毗鄰土地間有房舍，因現地勘查並無界址、界樁可供研判原告所分管土地範圍，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第10條第3項後段規定請原告向地政機關申請鑑界，並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：系爭土地是否具備准予核發農業用地作農業使用證明書之法定要件？被告就系爭土地有無應依原告之申請核發農業用地作農業使用證明書之義務？
六、本院判斷如下：㈠按農業發展條例第3條第11款及第12款規定：「本條例用辭
定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。十
二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第39條第2項規定：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」第2條第3款規定：「三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地。」第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」第5條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用。
二、本條例中華民國89年1月26日修正公布施行前，以多筆農業用地合併計算基地面積申請興建農舍，其原合併計算之農業用地部分或全部業已移轉他人，致農舍坐落之農業用地不符合原申請興建農舍之要件。三、現場有阻斷排灌水系統等情事。四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」㈡經查：本件原告原共有之坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○
號土地經臺灣彰化地方法院101年度重訴字第42號判決分割後，原告為就取得部分即系爭土地申辦不課徵土地增值稅之需要，於102年8月5日向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，經被告勘查現場結果，認定系爭土地上有部分範圍填築土石及營建廢棄物，應予改善；且因與毗鄰同段21、22地號土地之界址不明，無從判斷東北側之建物有無占用系爭土地，尚須由原告向地政機關申請鑑界陳報，經發函通知原告補正，原告逾期未辦理，乃作成原處分駁回所請等情，有卷附分割前坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地之土地登記謄本（見本院卷第50至53頁）、分割後系爭土地之土地登記謄本（見本院卷第136頁）、原告提出之農業用地作農業使用證明書申請書（見本院卷第43頁）、被告製作之系爭土地會勘紀錄表（見本院卷第46頁）及現場實況照片4幀（見本院卷第41至42頁）、被告之核發農業用地作農業使用證明書審查表（見本院卷第44至45頁）、被告102年8月21日社鄉農字第1020012046號請原告補正函（見本院卷第40頁）及原處分（見本院卷第12頁）等件可稽，堪予認定。
㈢本件原告雖以上開情詞，指摘原處分違法應予撤銷，被告應
就其申請案件作成准予核發農業用地作農業使用證明書之處分，惟：
1.依前引農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條第3款規定，土地編定為一般農業區農牧用地者，固具備申請核發農業用地作農業使用證明書之適格。惟揆諸同辦法第4條及第5條第4款之規定意旨，農業用地得認定具備作農業使用要件，並非以其有部分土地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用為已足，其上如有依法應申請建築執照之農業設施者，應檢附「容許使用同意書及建築執照」或「農業設施得為從來使用之證明文件」，興建農舍者，則須檢附農舍之建築執照。而且，農業用地現場如有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形者，亦不得認定為作農業使用。
2.查系爭土地為一般農業區農牧用地，固有前揭土地登記謄本在卷可憑。但經本院於104年2月6日會同兩造履勘現場，並指示彰化縣田中地政事務所人員鑑測結果，系爭土地雖有栽種龍眼樹苗，但其東側臨山腳路出口處，則堆積相當數量及面積範圍之石礫，且東北側部分復有建築物占用等事實，除有卷附本院勘驗筆錄及現場實況照片可稽（見本院卷第96至108頁）外，並經彰化縣田中地政事務所繪製複丈成果圖在卷足參（見本院卷第113頁及本判決附件）。觀諸上開事證情況，系爭土地上並非全部供作栽種龍眼樹苗使用，原告就占用系爭土地東北側之建築物復未能提出主管機關出具之證件以證明該建築物係屬合法使用。
再者，衡諸堆置於臨山腳路出口處之石礫，其色澤尚屬新鮮，且為土黃色，迥異於裡地之土壤，且與裡地高低截然分明，已經整理成平臺形狀，可供建築基地使用，顯非屬原告所稱47年因八七水災沖刷形成，堪認其係新近人工所為，並非陳年不可抗力之水災因素所致至明。再審酌該石礫堆多由卵石及礫石所構成，僅含少量土沙，已據本院現場履勘屬實，並現場照片可參（見本院卷第103頁、第105至108頁），核其用途乃供作建築基礎之使用，顯與農業經營無關，且妨礙耕作使用，並不因原告暫且在其上鑿挖洞穴栽種龍眼樹苗供勘查，即變更其物之原來屬性，而認非屬前引農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款所稱現場有與農業經營無關或妨礙耕作之砂石。
3.關於原告主張系爭土地前經臺灣彰化地方法院受理101年度重訴字第42號分割共有物事件，囑託彰化縣田中地政事務所測量實況時，依當時繪製之複丈成果圖並未載示有鄰地建築物占用之情形，茲彰化縣田中地政事務所受本院囑託所製作之複丈成果圖卻標示有鄰地之建築物，可疑後者係屬偽造不實乙節。然地政事務所受法院囑託辦理土地鑑測事項，本應依囑託法院之指示為之，其未經法院認為有必要而指示鑑測之標的，即不予施測並標示於複丈成果圖上。是以不同法院因各自囑託地政事務所就同一筆土地鑑測，如指示地政事務所之鑑測之標的互殊，即不可能繪製相同標示內容之複丈成果圖，自不得憑其一而質疑其他之正確性。準此以論，卷附系爭土地複丈成果圖所標示之編號Ａ部分之石礫堆與Ｂ部分之平房，皆屬原告提出核發農業用地作農業使用證明書申請案件時之原有狀態，為兩造所不爭執，並有卷附當時之實況照片可憑（見本院卷第42頁），並不能因臺灣彰化地方法院認其情況與共有物分割之判斷無涉，未指示彰化縣田中地政事務所予以鑑測，而未見諸於該複丈成果圖上（見本院卷第85頁），即謂上開地上物不存在，而謂彰化縣田中地政事務所受本院囑託鑑測繪製之複丈成果圖不正確。況且，上開建築物越界占地之範圍甚大，尤難認屬於測量容許誤差範圍。故原告上開主張，核與事理相違，無從憑採。
㈣是故，本件系爭土地雖屬農業用地，但因原告不但未能就地
上建物部分備齊農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條所規定之證明文件，而且其現場堆置有與農業經營無關或妨礙耕作之砂石，亦符合同辦法第5條第4款規定不得認定為作農業使用之情形，則被告就原告上開申請核給農業用地作農業使用證明書案件，經命其改善及補正未果，而作成原處分予以駁回，自屬適法有據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告認定系爭土地雖為農業用地，但不符合作農業使用之情形，而以原處分否准所請，認事用法俱無違誤，並不因訴願受理機關未於法定期間內作成訴願決定，而影響其適法性，原告訴請撤銷，並求為判命被告應就原告上開申請案件作成准許之行政處分，俱為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 15 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 15 日
書記官 凌 雲 霄