臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第434號原 告 陳老建被 告 彰化縣二林鎮公所兼 代表人 張國棟被 告 黃郁玲
張哲男上列當事人間確認公法上法律關係不存在事件，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」前揭規定所謂確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，其所稱之公法上法律關係，係指公法上主體之一方與他方間就具體事件之公法上權利義務關係，或權利主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係。而行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件（最高行政法院94年度裁字第381號、101年度裁字第556 號、102年度裁字第1905號、103年度裁字第1405號裁定意旨參照）。
二、前案事實概要：㈠原告於民國87年5月12日向被告彰化縣二林鎮公所（下稱二
林鎮公所）申請實施區域計畫地區自用農舍建造執照，二林鎮公所審查後，於87年5月27日核發87二鎮建字第658 0號自用農舍建造執照（下稱系爭建造執照），起造人即原告復於87年6月29日申報建築工程開工，工程完竣後，二林鎮公所於88年3月10日受理起造人原告申請實施區域計畫地區自用農舍使用執照，經審查後，於88年3月19日就彰化縣二林鎮萬合里江山巷2號之4、6等2棟加強磚造農舍（下稱系爭農舍）核發88二鎮建字第3315號自用農舍使用執照（下稱系爭使用執照）（以上有原告所提出之系爭建造執照、使用執照及其審查表附本院卷【第15、16、21、22頁】可稽）。
㈡嗣訴外人即原告之子陳楷楨、陳楷豊2人以二林鎮公所等為
被告，向臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）起訴請求確認該使用執照虛偽不實，並請求二林鎮公所等連帶損害賠償新臺幣（下同）6百餘萬元及利息等，經彰化地院100年度重訴字第19號民事判決該訴及假執行之聲請均駁回。
㈢又於該民事訴訟審理期間，訴外人陳楷楨於100年11月22日
向二林鎮公所申請撤銷前揭使用執照，經二林鎮公所100年12月2日二鎮建字第1000026935號函復略以：「本所係依法核發上開文號之使用執照，故所請歉難辦理。」陳楷楨不服，提起訴願經決定不受理。原告與訴外人陳楷楨、陳楷豊3人提起行政訴訟，請求確認二林鎮公所核發之系爭使用執照無效及合併請求國家賠償，經本院101年6月13日101年度訴字第114號裁定駁回請求確認使用執照無效部分，另以101年7月19日同號裁定自行撤銷移送裁定並駁回合併請求國家賠償部分。該3人不服，就確認使用執照無效部分提起抗告，經最高行政法院101年度裁字第2158號裁定駁回確定（以上有本院101年6月13日、101年7月19日101年度訴字第114號裁定、最高行政法院101年度裁字第2158號裁定附卷可稽）。
㈣該3人復於102年4月30日提起行政訴訟，請求撤銷系爭建造
執照、使用執照及請求確認無效，並合併請求國家賠償，亦經本院102年度訴字第192號裁定駁回，其中關於請求撤銷系爭建造執照及使用執照部分，本院係以「該3人於起訴後，始於102年9月17日向彰化縣政府提出訴願，顯未經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，此部分其訴自屬不合法」而駁回。嗣彰化縣政府就該3人102年9月17日提起訴願部分，以102年12月20日府法訴字第1020294832號為訴願不受理決定，該3人提起行政訴訟，經本院103年度訴字第54號裁定駁回。該3人不服，提起抗告，經最高行政法院103年度裁字第930號裁定駁回確定（以上有本院102年度訴字第192號裁定、103年度訴字第54號裁定、及最高行政法院103年度裁字第930號裁定附卷可稽）。
㈤另該3人因上開農舍之建造與廠商等人發生私權糾紛，乃共
同向彰化地院起訴，主張二林鎮公所原核發之系爭建造執照及使用執照俱屬無效，廠商有偷工減料之情形，而請求確認系爭建造執照及使用執照均無效，二林鎮公所應與該民事事件之其他被告連帶賠償其損害，經彰化地院以10 2年度重訴字第36號裁定移送本院管轄，該3人又於103年5月13日向本院提出起訴補正狀，除保留原確認訴訟之聲明外，合併請求該案被告應給付該3人新臺幣（下同）6,453,827元，及分別依4,600,000元、274,092元及1,579,735元計算之利息，經本院103年度訴字第177號裁定駁回，亦有該裁定附卷可稽。
三、本件事實概要：㈠原告及陳楷楨、陳楷豊等3人嗣以二林鎮公所等人為被告，
向彰化地院提起國家賠償等事件，經該院103年7月14日103年度國字第2號民事判決，以其訴顯無理由而駁回其訴及假執行之聲請，該3人不服，提起上訴，現由臺灣高等法院臺中分院103年度上國字第7號審理中（有該民事判決及原告起訴狀理由五在卷可稽）。
㈡原告為取得該國家賠償民事訴訟有利證據，乃於103年11月4
日依行政訴訟法第6條第1項前段規定，向本院提起本件行政訴訟（確認公法上法律關係不成立之訴），主張被告二林鎮公所、張哲男、黃郁玲及張國棟，於審查、處理、核發系爭建造執照及使用執照時，均有審查及核發執照不實，而違反公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條之情事，聲明求為判決：「確認被告二林鎮公所、張國棟、黃郁玲及張哲男，審查、處理、核發系爭建造執照及使用執照，違反公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條規定。」並於103年12月16日向本院提出行政訴訟起訴補正及聲請調查證據狀，主張原告及陳楷楨、陳楷豊等3人於102年4月16日向二林鎮公所提出國家損害賠償請求書，惟二林鎮公所102年5月9日二鎮行字第1020006271號函暨拒絕賠償理由書回復該3人時竟不實辯稱：「本所依據實施區域計畫地區建築管理辦法及建築法等相關規定核發自用農舍建築執照所為之行政處分，於法並無不合」。且原告於提起本件行政訴訟後，二林鎮公所103年11月25日二鎮建字第1030019389號函暨行政訴訟答辯狀亦不實辯稱：「本所依據實施區域計畫地區建築管理辦法及建築法等相關規定核發自用農舍建築執照，均依規定覈實辦理，於法並無不合」等語。上開2件公文承辦人黃郁玲及二林鎮公所於辦理前揭拒絕國家賠償理由書及行政訴訟答辯書中，記載二林鎮公所處理系爭建造執照及使用執照均未違反法令，亦違反前揭公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條，遂依行政訴訟法第6條第1項前段及第7條規定追加訴之聲明聲明：「（第1項）確認被告二林鎮公所及黃郁玲於二林鎮公所102年5月9日二鎮行字第1020006271號函暨拒絕賠償理由書，及103年11月25日二鎮建字第1030019389號函暨行政訴訟答辯狀，所為核發系爭建造執照及使用執照未違反實施區域計畫地區建築管理辦法及建築法等語，違反公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條規定。
（第2項）二林鎮公所應給付原告7,096,732元，其中5,026,732元自88年7月26日至清償日止，其中2,070,000元自102年4月1日至清償日止，均按年息百分之5計算之利息」等情，有原告起訴狀、行政訴訟起訴補正及聲請調查證據狀、二林鎮公所上開102年5月9日函、103年11月25日函及本院103年12月25日準備程序筆錄、原告同意書及104年1月16日（本院收文日期為同年月19日）行政訴訟陳報狀附卷可稽。
四、原告上開訴之聲明之追加合法部分：按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」查本件原告於起訴時，已在起訴狀之事實經過、理由請求調查證據及證物等項中，詳載被告黃郁玲及二林鎮公所於辦理被告前揭102年5月9日函暨拒絕國家賠償理由書之過程，違反上開公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條（本院卷第5、7、8頁參照），惟於訴之聲明中漏未記載之。另前揭二林鎮公所103年11月25日函暨行政訴訟答辯狀係為本件行政訴訟之應訴及防禦而提出，核其內容與上開被告102年5月9日函暨拒絕國家賠償理由書相同。再者，原告依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償訴訟，其主張之原因事實亦係源於二林鎮公所違法核發系爭建造執照及使用執照所致，基於訴訟資料互相利用之可能及訴訟經濟，本院認為原告所為上述訴之聲明之追加，依行政訴訟法第111條第1項但書規定核無不合，應予准許。
五、經查：㈠原告訴之聲明「確認被告二林鎮公所、張國棟、黃郁玲及張
哲男，審查、處理、核發系爭建造執照及使用執照，違反公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條規定」部分，係主張被告二林鎮公所、張哲男、黃郁玲及張國棟，於審查、處理、核發系爭建造執照及使用執照時，均有審查及核發執照不實，而違反公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條（於上開準備程序中，原告主張該等被告除違反前揭法律外，尚違反建築法第11條、第32條第1項第5款、第6款、第8款、第35條、第39條、實施區域計畫地區建築管理辦法第5條規定，本院卷第114頁參照）之情事，此即本件之「公法上之法律關係」（本院卷第114、115、146頁參照）。
惟查，該等被告於審查、處理、核發系爭建造執照及使用執照之過程，核其性質為行政機關及所屬公務員之行政行為，僅為公法上法律關係發生之原因，並非法律關係本身，不得以其成立與否作為確認訴訟之標的，揆諸前揭規定及說明，原告提起此確認訴訟非屬行政訴訟法第6條第1項前段之法定類型，故其起訴係不備要件，應予駁回。
㈡原告追加訴之聲明「確認被告二林鎮公所及黃郁玲於二林鎮
公所102年5月9日二鎮行字第1020006271號函暨拒絕賠償理由書，及103年11月25日二鎮建字第1030019389號函暨行政訴訟答辯狀，所為核發系爭建造執照及使用執照未違反實施區域計畫地區建築管理辦法及建築法等語，違反公務員服務法第1條、第6條及行政程序法第8條規定」，係主張上開2件公文承辦人黃郁玲及二林鎮公所於辦理前揭拒絕國家賠償理由書及行政訴訟答辯書中，記載二林鎮公所處理系爭建造執照及使用執照均未違反法令，亦違反前揭法律規定（於上開準備程序中，原告主張該等被告除違反前揭法律外，尚違反建築法第11條、第32條第1項第5款、第6款、第8款、第35條、第39條、實施區域計畫地區建築管理辦法第5條規定，本院卷第116頁參照）。此部分之「公法上之法律關係」，原告係指「被告於國家賠償理由書中及（本件）訴訟答辯書中，其處理系爭建造執照與使用執照違法，卻辯稱沒有違背法令，其答辯與說明均不實在」（本院卷第116頁參照）。惟查，該等被告於上開102年5月9日函暨拒絕國家賠償理由書（本院卷第69-71頁參照），及本件訴訟答辯書中之辯詞，核屬行政上及訴訟上之事實行為，揆諸前揭規定及說明，不得以之作為確認訴訟之標的，原告提起此確認訴訟亦非屬行政訴訟法第6條第1項前段之法定類型，也不具備訴訟要件，亦應駁回。
㈢又按「行政訴訟法第7條規定所謂『合併請求』損害賠償或
其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序『附帶』提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：『但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。』配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。
原告主張上開被告為二林鎮公所所屬公務員，竟基於國家機關地位行使統治權，對於原告之申請，於執行職務行使公權力，故意不法為上開不實之陳述，妨害原告訴訟權益、請求修復系爭房屋權益，並假借公權力以圖利他人，致生原告財產及人格權益之損害（本院卷第97頁背面參照），爰依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償之訴，並聲明求為判決：「二林鎮公所應給付原告7,096,732元，其中5,026,732元自88年7月26日至清償日止，其中2,070,000元自102年4月1日至清償日止，均按年息百分之5計算之利息」。查原告所提起之前揭確認訴訟，因不具備訴訟要件，經裁定駁回，其本訴部分既不合法，揆諸前揭最高行政法院決議意旨，則其附帶提起國家賠償部分即失所附麗，亦應一併裁定駁回之。
六、又原告之訴，既經本院從程序上予以駁回，其實體上之主張，自無庸審究。另原告請求調查之證據，因本件事證已臻明確，並無調查之必要，自難允准，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 104 年 1 月 22 日
書記官 詹 靜 宜