臺中高等行政法院判決
103年度訴字第502號104年3月26日辯論終結原 告 徐玉妹輔 佐 人 吳盛麒被 告 財政部國有財產署中區分署代 表 人 吳文貴訴訟代理人 胡弘鋼上列當事人間因國有土地事務事件，原告不服財政部中華民國103年12月16日台財訴字第10313968240號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）102年6月5日向財政部國有財產署申購苗栗縣○○鎮○○段○○○○號國有土地（下稱系爭國有土地），經該署交下中區分署新竹辦事處（下稱被告所屬新竹辦事處）辦理，查得系爭國有土地毗鄰同段1028及1029地號2筆私有土地，依土地登記謄本記載，1028地號土地所有權人為原告及黃德粦共有，被告所屬新竹辦事處乃函請原告補具他共有人同意由其申購國有土地之同意書，原告於102年11月14日書面陳述黃德粦已去世多年又無繼承人，故無法會同等，經被告所屬新竹辦事處向苗栗縣頭份鎮戶政事務所查詢結果，黃德粦尚有民法第1138條規定第1順序之繼承人；又系爭國有土地面積5,774.93平方公尺，被告所屬新竹辦事處於102年7月4日派員會同原告到場勘查，現況為溝圳（北坑溝）、道路、水泥地（廣場及通道）、花圃、菜園、果園、水溝、雜草林、菜園及稻田，經向苗栗縣政府函詢溝圳（北坑溝）部分是否仍需留供公用，如允出售，有無妨礙水利之使用等，苗栗縣政府以102年11月28日府水利字第1020243597號函復略以：「旨揭地號，經查係屬依水利法公告東興區域排水範圍內土地，不宜辦理出售，惠請保留公用。」等語。被告所屬新竹辦事處遂以103年1月28日台財產中新二字第10326001310號函復原告略以「二、……茲因本案國有土地仍需保留供公用，爰所請礙難照辦，申購案註銷，原繳附證件檢還台端。三、次查本案國有土地，經本處派員勘查結果……因台端與本處間並未成立租賃或其他合法使用之法律關係，屬無權使用。除應停止使用行為外，台端無法律上之原因而使用國有土地……應給付使用期間之使用補償金合計新臺幣78,108元……。」嗣原告復於103年10月19日檢附苗栗縣政府103年8月12日府水利字第1030170477號函暨會勘紀錄，會勘結論為原告申購部分非屬東興排水規劃範圍；並檢附苗栗縣頭份鎮公所103年8月19日頭鎮工字第1030021260號函證明其申購範圍無公用計畫等，再次申請購買系爭國有地內部分土地（面積約0.0766公頃），案經被告所屬新竹辦事處103年10月27日台財產中新二字第10307085290號函復略以：「二、依國有非公用不動產讓售作業程序第14點第1項第6款規定，與國有土地夾雜之私有土地所有權人未全部會同申購國有土地者，申購人應檢具未會同之所有權人同意申購人承購國有土地之同意書及印鑑證明。查台端擬申購範圍尚毗鄰台端與黃德粦所有同段1028地號土地，又查黃德粦業已死亡，爰應由其繼承人依民法相關規定辦理繼承。是有關台端申請承購本案國有土地乙事，仍請依上述規定檢證申請，本處再依規研處。」（下稱原處分）原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告申請購買系爭國有地內部分土地，面積0.0766公頃畸零
地，原為苗栗縣政府所有，原告承租多年耕作至今，此有苗栗縣河川公地使用許可書及使用費繳款單附卷可稽。今因該土地登記為國有土地，為便於土地耕作管理，乃向被告申請購買。苗栗縣政府及有關單位現地勘查後，認為原告申請購買部分不影響水流（北坑溝），確實不在行水區範圍內，符合要件申請辦理。原告申請購買之土地現況，除部分菜園外，大部分水泥道路、橋樑、擋土牆、古蹟人行道、農路等永固設施。被告於103年7月會同有關機關現場會勘，將耕地與永固設施部分，分別計收使用補償金，並隨函附使用補償金繳款單據，原告已如期繳納完畢。
㈡依國有財產法第52條之1第1項第6款暨同法施行細則第55條
之1第1項第6款規定，國有非公用財產類之不動產，其使用情形或位置情形確屬特殊者，得專案報經財政部核准讓售與實際使用人。原告上述情事及現況符合上揭規定之要件，依法定程序申請上級核准讓售。又依國有非公用不動產讓售作業程序第14點第1項第6款規定，與國有土地夾雜之私有土地所有權人未全部會同申購國有土地，申購人應檢附未會同之所有權人同意申購人承購國有土地之同意書及印鑑證明乙節，查原告擬申購之系爭國有地毗鄰之1028、1029地號土地，其中1028地號土地登記簿謄本雖記載黃德粦為共有人之一，然其於日據時代（大正10年）死亡，原告於該土地上耕作多年，亦不知黃德粦及其他關係人。黃德粦已死亡多年，其繼承人未於期限內怠於辦理繼承登記，應登記為國有土地。被告雖函詢頭份戶政事務所黃德粦之繼承人，惟此純係土地所有權繼承登記問題。原告申請本件承購，黃德粦之繼承人亦未提出異議。況且原告係向政府申購土地，並非向黃德粦申購土地。法律應保障合法及守法之百姓。有關上揭作業程序第14條之規定，原告另附上切結書，以示負責等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成准許原告承購系爭國有土地內，面積零點零七六六公頃之畸零地。
三、被告則以：㈠行政官署代表國庫處分公產，係私法上契約行為，人民對此
如有爭執，應提起民事訴訟以為解決，不得提起訴願。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政訴訟，此有最高行政法院46年判字第61號、51年判字第282號判例暨司法院釋字第448號解釋可稽。易言之，行政機關代表國庫出租、處分公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，亦即行政機關代表國庫出租、處分公有財產發生之爭議時，應由普通法院審判。本案原告申請承購系爭國有地內部分土地，依法未合，經被告所屬新竹辦事處函復申購案無法辦理，核屬與原告間之私經濟行為，依上開判例暨司法院釋字第448號解釋應屬私權爭執。㈡依國有財產法第52條之1第1項第6款暨同法施行細則第55條
之1第1項第6款規定，非公用財產類之不動產，其使用情形或位置情形確屬特殊者，得專案報經財政部核准讓售與實際使用人。又依國有非公用不動產讓售作業程序第14點規定，與國有土地夾雜之私有土地所有權人未全部會同申購國有土地，申購人應檢附未會同之所有權人同意申購人承購國有土地之同意書及印鑑證明。查原告擬申購渠與黃德粦共有苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號私有土地毗鄰同段396地號國有土地，依上述規定，與國有土地夾雜之私有土地所有權人應全部會同申購，或由未會同之所有權人出具同意書同意申購人承購國有土地，爰被告所屬新竹辦事處以102年11月6日台財產中新二字第10226020400號函請原告補具他共有人同意書，並無違誤。惟原告以102年11月14日書面陳述他共有人黃德粦業已死亡多年無繼承人，無法會同。經被告所屬新竹辦事處詢據苗栗縣頭份鎮戶政事務所102年12月3日頭鎮戶字第1020003755號函及103年1月14日頭鎮戶字第1030000174號函查復結果，黃德粦尚有民法第1138條規定第1順序之繼承人，依民法第1148條規定，黃德粦之繼承人自繼承開始時，承受被繼承人財產上之一切權利義務，是本案仍應會同黃德粦之繼承人辨理申購事宜。爰被告所屬新竹辦事處以原處分通知原告，本案應由黃德粦繼承人依民法相關規定辦理繼承後，依上開規定檢證申購。
㈢另查，本案土地未辦理登記前，原告係取得苗栗縣政府核發
78年7月14日78府建水字第70439號苗栗縣河川公地使用許可書，依該使用許可書第10條載，本案許可行為期中於政府完成登記時即告無條件終止，爰此，本案土地非如原告所陳原為苗栗縣政府所有並承租多年。綜上，被告均依規定辦理，並無不當，且本案應非屬行政訴訟範圍，原告提起訴訟顯無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件是否為公法事件？原告請求申購系爭國有地內部分面積土地，是否有據？
五、經查：㈠按「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部
之命，直接管理之。」、「非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售︰六、其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。」、「（第1項）依本法第52條之1第1項辦理讓售，其讓售對象如下：六、其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人。……（第3項）本法第52條之1第1項第6款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：一、已被私有合法建築物使用之土地，收回有困難者。二、與私有土地交雜，無法單獨利用者。三、經目的事業主管機關認定為興辦公用事業需要者。四、經相關主管機關認定有提供使用必要者。五、經財政部就事實狀況認定情形特殊者。」分別為國有財產法第12條、第52條之1第1項第6款、同法施行細則第55條之1第1項第6款、第3項所明定。
㈡復按「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政
訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」、「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第448號、第466號解釋參照）。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第540號解釋參照）。」為司法院釋字第448號解釋及第695號解釋理由書參照。
故行政機關代表國庫出售或出租公有財產之國庫行政，依通說固認係私法關係，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。惟本件原告主張有上揭國有財產法規定之特殊情事，得專案報經財政部核准讓售，向被告申購系爭國有地內部分土地，經被告為否准之決定。本件因被告未准許致不能進入訂約程序所生之爭議，被告係基於國有非公用不動產讓售作業程序第14點第1項第6款之規定，與國有土地夾雜之私有土地所有權人未全部會同申購國有土地，申購人應檢具未會同之所有權人同意申購人承購國有土地之同意書。上開規定之目的係為確保與國有土地毗鄰之土地所有權人「全體」，倘其有意申購國有土地者，均得享有「平等申購」之機會，不致於因國有財產局承辦人員受理與否之認定或者行政流程速度差異，而形成保障特定土地所有權人之申購，同時拒絕其他土地所有權人之不公平結果。此項規範考慮，係為落實憲法保障平等權之精神，自係攸關公益，並非單純之私法契約所得比擬。揆諸首揭司法院釋字第695號解釋意旨，應認為行政爭訟，合先敘明。
㈢本件事實欄所述事實，有原告歷次申請書、被告所屬新竹辦
事處、苗栗縣頭份鎮戶政事務所及苗栗縣政府等上揭相關函文附原處卷可稽，堪予認定。查原告本件請求主要係以苗栗縣政府曾於103年8月12日府水利字第1030170477號函附會勘紀錄，會勘結論以原告欲申購系爭國有土地內部分土地（如附勘查略圖所標示②及⑥部分）非屬東興區域排水範圍，及苗栗縣頭份鎮公所103年8月19日頭鎮工字第1030021260號函證明其申購範圍無公用計畫等（見原處分卷第56-57、60頁），向被告申購系爭國有土地內部分土地（面積約0.0766公頃），而經被告所屬新竹辦事處以原處分函復略以：「二、依國有非公用不動產讓售作業程序第14點第1項第6款規定，與國有土地夾雜之私有土地所有權人未全部會同申購國有土地者，申購人應檢具未會同之所有權人同意申購人承購國有土地之同意書及印鑑證明。查台端擬申購範圍尚毗鄰台端與黃德粦所有同段1028地號土地，又查黃德粦業已死亡，爰應由其繼承人依民法相關規定辦理繼承。是有關台端申請承購本案國有土地乙事，仍請依上述規定檢證申請，本處再依規研處。」㈣按「申購案件，有下列情形之一者，應附具承諾書、拋棄書
、切結書或同意書：（六）與國有土地夾雜之私有土地所有權人未全部會同申購國有土地，未會同之所有權人同意申購人承購國有土地者。」國有非公用不動產讓售作業程序第14點第1項第6款定有明文。查本件原告申購之系爭國有土地夾雜同段1028、1029地號2筆私有土地，依土地登記謄本記載，1029地號土地雖為原告所有，惟1028地號土地所有權人為原告與黃德粦2人，此有土地謄本附卷可稽（見本院卷第68-69頁）。因1028地號土地所有權人未全部會同申購系爭國有土地，依據上揭規定，原告須取得未會同之所有權人黃德粦同意原告承購之同意書，因黃德粦已於日據時代大正10年死亡，惟其尚有依民法第1138條規定第1順序之繼承人，此有被告向苗栗縣頭份鎮戶政事務所函詢，經該戶政事務所以102年12月3日頭鎮戶字第1020003755號函及103年1月14日頭鎮戶字第1030 000174號函所附戶籍資料附卷可稽（見本院卷第132-145頁）。依民法第1148條規定，其繼承人自繼承開始時，承受被繼承人財產上之一切權利義務，是以，被告以原處分通知原告依上揭規定檢證申請，而否准原告之申購，並無不符。原告稱其本件申購，黃德粦之繼承人亦未提出異議，黃德粦之繼承人既然怠於辦理繼承登記，且原告係向政府申購土地，並非向黃德粦申購土地等語。然查原告上述主張，仍難取代上開作業程序規定必須取得其他土地所有權人同意書之規範目的，自非可採。
㈤另系爭國有土地未辦理登記前，原告係取得苗栗縣政府核發
78年7月14日78府建水字第70439號苗栗縣河川公地使用許可書，依該使用許可書第10條載，本案許可行為期中於政府完成登記時即告無條件終止。爰此，本件土地非如原告所陳原為苗栗縣政府所有並承租多年，是以，原告於系爭土地登記為國有後，仍於其上耕作使用，已屬無權占有。又原告主張本件有國有財產法第52條之1第1項第6款、同法施行細則第55條之1第1項第6款規定之「使用情形或位置情形確屬特殊者」，得專案報請核准讓售等語。惟按國有財產法施行細則第55條之1第3項規定「本法第52條之1第1項第6款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：一、已被私有合法建築物使用之土地，收回有困難者。二、與私有土地交雜，無法單獨利用者。三、經目的事業主管機關認定為興辦公用事業需要者。四、經相關主管機關認定有提供使用必要者。五、經財政部就事實狀況認定情形特殊者。」查系爭國有土地並無上揭各款情形，原告亦未具體說明符合上揭各款情事，其據此規定申請被告報請財政部專案核准讓售，亦無理由。又縱使系爭國有土地內，原告欲申購部分土地業經苗栗縣政府會勘結果認為不影響水流，不在行水區範圍內，且苗栗縣頭份鎮公所亦無公用計畫，得予申購，惟原告仍應依據上揭國有非公用不動產讓售作業程序第14點第1項第6款規定，檢附相關同意書申請辦理，自不待言。
㈥綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告原處分，並無違誤
，訴願決定雖為不受理，理由雖有不同，結論尚無不同，仍應予以維持，原告訴請撤銷並請求被告作成准許原告承購系爭國有土地內，面積零點零七六六公頃之畸零地，均無理由，應予駁回。兩造其餘陳述，於本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
書記官 林 昱 妏