臺中高等行政法院判決
103年度訴字第68號103年6月25日辯論終結原 告 林崇弘
史尊賢吳昆芳賴王靜枝葉 進吳建地張漢武共 同訴訟代理人 邱顯智 律師被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 李炎壽訴訟代理人 李璟岳
劉惠利 律師上列當事人間申租公有土地事件，原告不服行政院農業委員會中華民國102年12月13日農訴字第1020730136號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。可知我國現行法制係將民事訴訟與行政訴訟分歸不同性質之法院行使審判權。凡屬公法上之爭議事件，原則上均屬行政法院審判權限範疇。
再者，人民主張係依據行政法令向行政機關申請訂約者，因其請求之權源並非基於私法上之規定，且主管機關亦係本於公法上賦予之權限，依相關行政法規以審查該申請案件具備訂約要件與否，而為准駁之決定，自屬公權力行政範疇。故主管機關倘認人民之請求與規定要件不符，予以拒絕時，因人民與行政機關間尚無私法契約之法律關係存在，核非屬因私法關係所生之爭議事件，自無從循民事訴訟途徑以救濟；且人民既主張行政機關對於其在公法上享有之請求權，負有同意之義務，則其不服行政機關不同意其請求，自應許其提起行政爭訟以救濟，始符合「主張權利受侵害者須有相對應之救濟途徑」之法理（司法院釋字第540號及第695號解釋意旨參照）。觀諸本件原告起訴主張被告依據行政院農業委員會（下稱農委會）101年11月19日農林務字第1010132667號函及農委會林務局97年1月14日林政字第0971600913號函頒行之「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫相關規定，並本於平等原則，應准予原告續訂租約之申請等意旨，有卷附本院103年5月29日準備程序筆錄及同年6月25日言詞辯論筆錄在卷可稽（分見本院卷第121頁及第150頁），核諸上開實施計畫係為執行國土保安，以解決土石流災害而訂定，係為達成重大公共利益之目的，且具有行使公權力分配國家資源之性質，故行政機關為執行該行政任務，而與人民簽訂契約，自應屬行政契約，要非為追求單純私益目的之私法關係契約，參照司法院釋字第533號、第540號及第695號解釋意旨，本件原告於原契約關係終止後，依據具公法性質之規定，請求被告續行准予簽訂租約，被告拒絕所請，自屬公法上之爭議事件，原告自得循序提起行政訴訟救濟。是被告抗辯原告之訴係屬私權糾紛事件，應循民事訴訟途徑解決，容欠允洽，不能採取。
㈡次按行政訴訟法第113條第1項前段至第3項規定：「（第1項
前段）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。」「（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」「（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。」查本件原共同原告劉張秀鳳在本案言詞辯論前，已於103年4月2日具狀撤回其起訴在卷（見本院卷第52頁），依前開規定，已發生撤回效力，本院自僅就其餘之共同原告林崇弘等7人起訴部分予以審判，合先敘明。
二、事實概要：本件原告等人前分別向被告承租大甲溪事業區林班地（各承租情形詳如附表所示），因有違反租約約定種植果樹、茶樹及高冷蔬菜等作物之情事，經被告終止各該租賃契約，並訴請臺灣南投地方法院及臺灣臺中地方法院民事判決命原告各應返還所租賃土地確定在案。嗣原告等人委託代理人先後於102年7月15日與16日向被告申請訂立系爭林地租約，經被告分別以102年7月26日勢政字第1023106633號函（原告林崇弘部分，下稱原處分一）、102年7月26日勢政字第1023106637號函（原告史尊賢部分，下稱原處分二）、102年7月26日勢政字第1023106642號函（原告吳昆芳部分，下稱原處分三）、102年7月26日勢政字第1023106646號函（原告賴王靜枝部分，下稱原處分四）、102年7月26日勢政字第1023106725號函（原告葉進部分，下稱原處分五）、102年7月26日勢政字第1023106730號函（原告吳建地部分，下稱原處分六）及102年7月26日勢政字第1023106733號函（原告張漢武部分，下稱原處分七）否准所請。原告等人不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠原處分違反行政法上信賴保護原則，自屬違法應撤銷：
1.依系爭本案租約（臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書）第3條第2項之規定，造林種樹包含蘋果、梨等果樹，且經大甲林區管理處梨山工作站73年5月14日73甲梨業字第0481號函明示果樹視同造林樹。本件原告自59年起即與被告訂立上開租約，且信賴上開相關函示，故自始自終均種植蘋果樹，被告竟片面終止租約，實令原告無所措手足，違反信賴保護原則。
2.依司法院釋字第525號解釋意旨，原告所享有之信賴保護乃憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用，原告自得主張信賴保護原則，被告拒絕原告續約應屬違法，實應撤銷該處分，另為適法之處分。
㈡被告否准原告申請之處分違反平等原則、不當聯結禁止原則，應予以撤銷：
1.按平等原則要求，本質上相同事務應相同處理，不同事務應差別對待，國家不得對於本質相同的事件，任意地（恣意）不相同處理，或者本質不相同的事件，任意地（恣意）做相同處理。司法院釋字第340號、第365號、452號、第457號、第542號、第571號、第647號等解釋可資參照。
林子儀大法官於司法院釋字第571號解釋協同意見書明白肯認，平等原則之爭議仍應符合憲法第23條比例原則之要求，即不得恣意為差別待遇，若為差別待遇須手段與目的間具有某種程度之關聯性、合比例性。又於司法院釋字第596號解釋中，許宗力、許玉秀兩位大法官不同意見書亦提出是否有「可相提並論性」為平等原則審查之前提要件。司法院釋字第626號亦明白肯認，差別待遇之手段與目的應具有關聯性，顯見平等權之審查基準日趨嚴格，故以比例原則來審查平等權爭議，應為我國大法官所肯認。
2.被告就與原告相同之土地，均依有續約之處理之情形，例如原告鄰人楊肇基，75林班假13號、張希禹，75林班假55號，並依據「國土保安計畫列管有案出租造林地逾期未續約案件處理作業規範」處理，惟處理範圍卻將受被告提起訴訟者排除，而非視土地是否確有危及水土保持，該作業規範明顯歧視原告，且無任何差別待遇之理由，自屬違反平等原則，自屬違法。
㈢本件應屬公法遁入私法之典型，被告機關之決定全然不受法律拘束，明顯違法：
1.本件被告片面終止租約，後再以民事訴訟程序狀告農民，致公法遁入私法，該拒絕人民承租之決定基於契約自由，普通法院根本無從審查。然此事件乃涉及農業政策及公權力之行使，雖謂行政機關有所謂選擇自由，惟該法理只是允許行政機關在多種公法、私法法律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手段，包含公法與私法之手段，此乃公法上比例原則之具體化，但是「自由選擇原則」並非毫無法律界限及限制，任憑行政機關主觀選擇何種手段，以躲避公法規範，甚至於「公法遁入私法」，均非「形式自由選擇理論」所允許，否則，「依法行政原則」「權責相符原則」「比例原則」及「平等原則」均會因為沒有限制的「形式自由選擇原則」，而隨之瓦解崩潰。臺北高等行政法院94年度訴字第752號判決及最高行政法院於ETC判決（最高行政法院95年度判字第1239號判決）中，即明白加以確認此一法律見解，在ETC判決中，行政法院甚至於認為在行政程序法未公布施行前，立法理由雖有意將促參「投資契約」定性為私法契約，但亦不能拘束行政法院對契約屬性之判斷。早期大法官解釋即有於解釋文中明示公務人員聘用契約（75年2月司法院釋字第203號解釋）、醫學系公費生契約（83年5月20日司法院釋字第348號解釋）乃行政契約、海關切結書屬行政契約（82年7月司法院釋字第324號解釋）、近期司法院釋字第533號解釋、695號解釋亦重申本旨，均為我國法院實務、大法官解釋，為求公權力行使要受公法原則拘束之努力。
2.為確保「公法關係不得遁入私法」，以及避免行政機關藉法律形式的刻意安排，而不受公法規範之管制，致造成對相對人民不利益風險結果而言，本件應依行政程序解決，使行政程序得以審查行政機關拒絕人民承租之合法性，應屬妥適之解決模式。從而，行政機關即不得再行假借私法形式之安排，故意規避公法義務與責任，否則「依法行政」之基本價值，即會面臨崩解之憲政危機。因此，法院對審判權存否問題，絕非純粹技術上安排之問題，而實質上涉及公共利益之確保，與公法規範不受規避的重大法律價值維護，與本案實至為關鍵。
㈣本件被告提起民事訴訟請求返還承租林地，致使原告及其他
承租農民流離失所，應有比不續約更輕微之手段，可達水土保持之目的：
1.觀諸瑞士、加拿大、美國於山坡地均有農業，可知有合理兼顧農民生存權與水土保持之解決方案。被告於雷森堯案之訴願答辯亦載明「有關混農林業辦理情形部分，刻由本會林業試驗所積極辦理，預定於102年底完成」等語，可見應有比不續約，全然斬斷農民生計，全面砍除蘋果樹更輕微之手段，即可達成該水土保持之行政目的。
2.被告怠惰捨此不由，造成全臺農民恐慌，於南投國姓鄉已有農民遭被告訴追還地而自殺，本件所屬大梨山地區已有諸多農民因此罹患憂鬱症，被告已公法遁入私法，並聘用律師狀告手無寸鐵之農民，在梨山上辛勤耕作之諸多老農民根本不認識字，無法區分行政訴訟與民事訴訟，焉能答辯？是被告所為，實已違反比例原則，自應違法。
㈤綜上所述，本件被告拒絕與原告續約，提起民事訴訟請求原
告交還土地，致使流離失所，剝奪工作權、財產權之處境，且截至目前為止，被告對原告等均無任何補償，弱肉強食，實令原告傷心欲絕、走投無路，爰依據農委會101年11月19日農林務字第1010132667號函及農委會林務局97年1月14日林政字第0971600913號函頒行之「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫相關規定及本於平等原則，請求被告應作成准予原告申請續訂租約之行政處分等情。並聲明求為判決：⑴撤銷原處分一至七與訴願決定。⑵被告應作成准許原告林崇弘就大甲溪事業區第74林班假24地號土地續租之處分。⑶被告應作成准許原告史尊賢就大甲溪事業區第74林班假33地號土地續租之處分。⑷被告應作成准許原告吳昆芳就大甲溪事業區第74林班假25地號土地續租之處分。⑸被告應作成准許原告賴王靜枝就大甲溪事業區第68林班假38地號、第68林班假45地號土地續租之處分。⑹被告應作成准許原告葉進就大甲溪事業區第75林班假33地號土地續租之處分。⑺被告應作成准許原告吳建地就大甲溪事業區第75林班假23地號土地續租之處分。⑻被告應作成准許原告張漢武就大甲溪事業區第75林班假62地號土地續租之處分。
四、被告答辯略謂：㈠原告對司法院釋字第695號解釋容有誤會：
1.按「民國58年5月27日以前在國有林地內已存在下列占有事實，且能以第1版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。……」國有林地濫墾地補辦清理作業要點第2點定有明文。被告據以終止雙方間租賃契約關係之原因事實，已經臺灣臺中地方法院、臺灣南投地方法院、臺灣高等法院臺中分院及最高法院民事判決認定屬實在案可參。
2.按國有林地濫墾地補辦清理作業要點第7點後段規定「本要點實施期限2年」，依被告97年6月2日勢政字第0973210413號公告事項四規定，受理補辦該林區管理處轄管國有林地濫墾占用案件清理訂約案件，應自即日至97年7月11日止進行申報，逾期不予受理，原告逾期未辦理，已與法定程序要件未符，被告不予受理，係依法行政作為，原告再執陳詞為本件訴訟，難謂有理。
㈡關於原告主張被告應作成准許原告申請續租之處分部分：
1.參照森林法第8條規定，森林以國有為原則，須於符合法定情形下，始得為出租。而農委會本於森林法之中央主管機關地位，為了達成森林法第5條規定之國土保安長遠利益，接續清理前依臺灣省政府58年5月27日農秘字第35876號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點，將違法墾植者導正納入管理，解決國有林地遭人濫墾（濫建）之問題，爰農委會林務局各林區管理處於人民依據上開補辦清理作業要點申請訂立租地契約時，應經審查確認合於上開補辦清理作業要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約，且於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與上開補辦清理作業要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租（司法院釋字第695號解釋理由書參照）。
2.農委會於97年4月23日訂定發布補辦清理作業要點當時，因考量此次補辦清理舊有濫墾（濫建）國有林地之時間，距離占有之始，已近40年，期間國有林地地形地貌會因天災或人為等因素產生變化，且主張於58年5月27日以前在國有林地內已存在興設建物占用事實而申請補辦清理訂約者，對此有利於己之事實，應負舉證責任（行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定參照），故上開補辦清理作業要點規定，58年5月27日以前，在國有林地內已存在興設建物占用事實者，須能以第1版航空照片判釋認定，以證明係屬58年5月27日前舊濫建案件，經農委會林務局各林區管理處確認面積，由占用人繳納5年之使用費後，始得予以補辦清理訂約。
3.再按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害；且提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能適格，此有最高行政法院96年度判字第1735號判決要旨可資參照。
4.本件訴願決定書內容已載明「……訴願人等前分別向本會林務局東勢林區管理處（以下簡稱東勢林管處）承租大甲溪事業區林地（以下簡稱系爭林地），因訴願人等種植果樹、茶樹及高冷蔬菜等作物違反租約約定，經東勢林管處終止與訴願人等之租賃契約，並分別經臺灣南投地方法院及臺灣臺中地方法院判決訴願人應返還系爭林地確定。嗣訴願人等向東勢林管處申請訂立系爭林地租約，經該處分別以102年7月26日勢政字第1023106633號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號函復，略以旨揭地號該處已與訴願人等終止租約，經法院判決訴願人等需返還土地，且由地方法院民事執行處辦理強制執行程序中，……，顯與上開司法院釋字第695號解釋之情形不同，是本案並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，並無公權力行使之成分，訴願人等因國有林地續租事件所生爭執，核屬私權爭執，揆諸首揭解釋、判例，應循民事訴訟程序救濟，尚不得依訴願程序提起訴願，訴願人等對之提起訴願，於法不合，應不予受理。……」等語，故被告依法行政函覆通知原告等人，並無違法至明，亦即被告對於原告等人之申請實無負有法定作為義務，卻違反此一作為義務，換言之，原告等人並無公法上之請求權。
5.原告等人業經民事判決應返還系爭土地給被告，且已進入強制執行程序中，按「系爭林地之果樹，雖為承租人張某所種植，但租賃關係消滅後，仍生長於該林地上之果樹，依民法第66條第2項規定，為該土地之部分。從而被上訴人本於無權占有之法律關係，訴請上訴人交還系爭林地及地上果樹，即屬正當。」最高法院72年度臺上字第3096號民事裁判要旨可資參照，被告依法院確定判決為強制執行，系爭土地之果樹縱果為原告等人栽種，依民法第66條第2項規定，果樹為該土地之部分，從而原告等人應負返還系爭土地之義務等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：被告就原告等人之續租系爭林地申請案件是否負有作成准許處分之義務？
六、本院判斷如下：㈠經查：本件原告等人先前分別與改制前臺灣省政府農林廳林
務局東勢林區管理處簽訂國有森林用地出租造林契約，嗣經被告繼受出租人地位後，因原告等人各有如附表所示之違約情事，乃予以終止契約，並提起民事訴訟請求交還各承租之土地，均經判決勝訴確定在案；而原告等人經受敗訴判決後，復據被告聲請強制執行，遂分別於102年7月16與17日再委託代理人寄送存證信函予被告，依農委會101年11月19日農林務字第1010132667號函及農委會林務局97年1月14日林政字第0971600913號函頒行之「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫等相關規定申請被告准予續租如附表所示原承租土地，經被告分別以原處分一、原處分二、原處分三、原處分四、原處分五、原處分六及原處分七否准所請等情，有卷附各該國有森林用地出租造林契約書及民事判決暨確定證明書（見被告答辯資料卷第4至49頁、第51至73頁、第75至104頁、第106至138頁、第140至156頁及第158至190頁）、原告等人提出之存證信函（分見本院卷第59至60頁、第64至65頁、第68至69頁、第76至77頁、第80至81頁、第84至85頁、第88至89頁）及原處分一至七（分見本院卷第58頁、第63頁、第67頁、第75頁、第79頁、第83頁、第87頁）等情可稽，堪予認定。
㈡原告雖主張依據農委會101年11月19日農林務字第101013266
7號函及農委會林務局97年1月14日林政字第0971600913號函頒行之「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫等相關規定及信賴原則與平等原則，被告應准予原告續租如附表所示原承租土地，原處分否准原告所請，構成違法應予撤銷云云。惟：
1.按人民因行政機關對其申請案件予以駁回，而依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其請求之理由具備性係以事實審言詞辯論終結時（如未經言詞辯論者以裁判時）之法律及事實狀態為判斷基準時點。易言之，行政法院乃以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為基準，審查行政機關就原告之申請案件是否仍負有作成准許處分之義務；如原告之申請案件不符合法定要件者，不論原處分否准所請之理由有無瑕疵或不完足之情形，仍不能認原告所提之課予義務訴訟為有理由（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。準此以論，本件原告等人自應就渠等申請續租原承租林地具體主張其公法上之請求權基礎，並須就已具足法定之請求權要件，舉證以實其說，否則，無論原處分否准之理由為何，仍無從認定其請求於法有據。
2.查本件原告因未依約履行造林義務，經被告終止契約後，訴請返還承租林地，已據普通法院民事判決原告敗訴確定而具既判力，兩造間之原租賃關係即失其存續，原告既負有返還原承租林地之義務，無從再本於承租人地位請求被告予以續租。
3.立法院第8屆第2會期第6次會議決議請行政院責成農委會研議關於農民承租國有林地租期屆至，尚未依約完成造林，暫予續約4年，並輔導漸進，因地制宜之造林措施乙案，經農委會依指示研議後，以101年11月19日農林務字第1010132667號函訂定如下之處理措施：「㈠由本會林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水土危害。㈡租地安全無虞者：1.持續輔導承租人種植每公頃600株造林木，與承租林農訂立至104年12月31日止短期契約，並於租約中明定『不得有改變租地現狀之情事發生，並須於104年12月31日前完成混植每公頃600株造林木，屆期未依約完成造林，無異議交還林地』之限制條件；租期內倘配合造林經檢測合格者，即辦理續約9年。2.租地內為部分違規未造林或有其他違規情事（如設置與森林經營無關之工作物、擴大工寮等），倘承租林農願意放棄該部分林地，由林務局收回造林，得就合法使用部分，換訂增列限制條件之租約。3.呈塊狀範圍內之租地，倘具有農業產值專區條件及規模者，檢討解除林地並循變更為非公用財產程序辦理。㈢租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：1.限102年底前全面完成造林，檢測合格即續約9年。2.屆期拒不配合造林者，不予以續約，依程序辦理收回林地。」（見本院卷第124至125頁）。足見該處理原則適用對象為租約屆期未續約之出租造林地之情形，至於違約經終止契約者並不在規範之列至明。是本件原告皆因違約經終止契約並訴請法院判決收回出租林地確定在案，殊難援引上開處理原則資為申請續租之準據。
4.揆諸森林法第6條第2項前段規定：「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」第8條規定：「（第1項）國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所必要者。四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。（第2項）違反前項指定用途，或於指定期間不為前項使用者，其出租、讓與或撥用林地應收回之。」準此，宜林地或加強保育地的山坡地均限制其從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用，不得出租，否則即屬超限利用，構成違法。是農委會頒行之「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫上開處理原則得適用對象當以非超限利用之林地為前提。查本件依原告等人簽訂之上開各該出租造林契約書所載，除原告賴王靜枝與史尊賢等2人非屬超限利用，得適用上開「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫列管外，本件原告林崇弘、吳昆芳、葉進、吳建地及張漢武等5人均屬德基水庫集水區陡坡農地之超限利用地範圍，各該申請續租案件自應以德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫為準據。
5.稽之卷附「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫關於已經法院判決交還土地情形之處理原則為：「三、承租人已於法院和解交回租地及已判決交回土地但尚未執行者計63筆，47.61公頃，由原承租人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用者，恢復租約，否則照案執行。……五、判決確定，已強制執行收回者，不再給予租約。」「執行期程：上述工作項目自97年2月1日起開始實施，預定於98年12月31日前辦理完成。」（見本院卷第130至132頁）。核本件原告賴王靜枝與史尊賢均屬於經法院判決確定，尚在強制執行中之情形，為兩造所不爭執，並有前揭民事判決在卷可稽，則原告若欲申請續租自應依上開處理原則三之規定，踐行「經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用」等程序要件，且須於實施期程末日即98年12月31日以前辦理完成，否則，即不具申請續租之要件。
是本件原告賴王靜枝與史尊賢2人未於期程前辦理完成上開程序要件，迄上開實施計畫效力終竣後，遲至102年7月16日始向被告申請續訂林地租約，顯不具承租之要件。
6.本件原告林崇弘、吳昆芳、葉進、吳建地及張漢武等5人之申請續租案件，均無上開「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫之適用，而應適用德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫予以規範，已如前述，則原告依據該實施計畫向被告申請續租，於法顯屬無據。況且原告等人均未於上開實施計畫期程內辦理「經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用」等程序完竣，且原告葉進及吳建地更屬於上開實施計畫處理原則五所稱「判決確定，已強制執行收回者，不再給予租約」之情形，亦不符合該計畫規定之申請續租要件。再者，德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫已載明：為維護德基水庫集水區之水土資源，落實國土復育，延長水庫使用壽命及確保下游大臺中地區200萬人口之民生用水安全，國有林班地陡坡農用地，仍應繼續由林務局收回造林，屆期拒不交還者，起訴收回，俟法院判決返還林地確定，聲請強制執行，至全部執行收回完竣等語（見本院卷第141至142頁），核與前引森林法第6條第2項前段及第8條之規定意旨無違，自具規範效力。則本件原告林崇弘、吳昆芳、葉進、吳建地及張漢武等5人原承租之林地既屬超限利用之宜林地，依法本不允出租，則被告因原告違約使用，予以終止租約收回，並不予續租，自屬適法，核無違反比例原則之處。
7.原告雖主張被告大甲林區管理處梨山工作站73年5月14日73甲梨業字第0481號函已明示：「果樹視同造林樹」，原告信賴政府政策，應受信賴利益之保護云云，然兩造之國有森林用地出租造林契約書既已載明各承租人應造林之樹種計有香杉、楓香、臺灣櫸、扁柏、柳杉、紅檜、赤楊，等種類，並限制現有之蘋果株數不得增植或補植等語，兩造均須受此具體明確約款拘束，原告將承租土地供作種植蔬菜、茶園及果樹用途，未依約履行實施造林之義務，有上開民事判決可按，則被告因其違約而終止租約予以收回土地，難認有違反信賴保護原則可言。
8.原告雖又指稱被告曾有就相同情形之其他申請案件准予續租之案例，主張本於平等原則，被告應為准予原告續租之處分乙節，惟按平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等，故行政先例必須係合法者，始生行政自我拘束之要求，平等原則並非賦予人民具有請求行政機關重複錯誤行為之權利。本件原告等人之申請案件均不符合續租之法定要件，已如上述，則無論原告所指其他案例之具體情形為何，均無從資為請求被告應准予續租之論據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，俱無足取。被告就原告等人申請續租案件分別作成原處分一至七予以否准，認事用法核無違誤，訴願決定為不受理之決定，其理由雖有不同但其結論並無二致，仍應予維持。從而，原告訴請撤銷，求為判決被告應作成准許原告林崇弘就大甲溪事業區第74林班假24地號土地續租之處分；原告史尊賢就大甲溪事業區第74林班假33地號土地續租之處分；原告吳昆芳就大甲溪事業區第74林班假25地號土地續租之處分；原告賴王靜枝就大甲溪事業區第68林班假38地號、第68林班假45地號土地續租之處分；原告葉進就大甲溪事業區第75林班假33地號土地續租之處分；原告吳建地就大甲溪事業區第75林班假23地號土地續租之處分；原告張漢武就大甲溪事業區第75林班假62地號土地續租之處分，俱為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，原告聲請囑託臺中市水土保持技師公會鑑定本件原告承租土地有無危害水土保持；通知農委會林試所之研究混農林業方案人員以證明確有比拒絕租約更輕微之手段，達成水土保持之目的；請求裁定停止訴訟，並聲請司法院大法官解釋等證據方法，暨兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 9 日
書記官 凌 雲 霄附表：
┌──┬───┬────┬──────┬──┬──────┬─────┐│編號│原 告│原承租土│原約定造林樹│違約│民事判決字號│目前情形 ││ │姓 名│地範圍 │種 │情形│ │ │├──┼───┼────┼──────┼──┼──────┼─────┤│1 │林崇弘│第74林班│香杉、楓香、│種植│臺灣南投地方│現在臺灣南││ │ │假24地號│臺灣櫸、扁柏│蔬菜│法院97年度訴│投地方法院││ │ │ │、柳杉、紅檜│ │字第307號、 │強制執行中││ │ │ │、赤楊、現有│ │臺灣高等法院│ ││ │ │ │之蘋果200株 │ │臺中分院98年│ ││ │ │ │數不得增植或│ │度上字第281 │ ││ │ │ │補植 │ │號 │ │├──┼───┼────┼──────┼──┼──────┼─────┤│2 │史尊賢│第74林班│柳杉、松木、│種植│臺灣南投地方│現在臺灣 ││ │ │假33地號│梨、蘋果並應│果樹│法院94年度訴│南投地方 ││ │ │ │依照出租人指│、蔬│字第435號 │法院強制 ││ │ │ │定方式辦理 │菜、│ │執行中 ││ │ │ │ │茶園│ │ │├──┼───┼────┼──────┼──┼──────┼─────┤│3 │吳昆芳│第74林班│香杉、楓香、│種植│臺灣南投地方│原告於102 ││ │ │假25地號│臺灣櫸、扁柏│果樹│法院94年度訴│年9月26日 ││ │ │ │、柳杉、紅檜│、蔬│字第334號、 │切結點交返││ │ │ │、赤楊、現有│菜、│臺灣高等法院│還 ││ │ │ │之蘋果94株數│茶園│臺中分院95年│ ││ │ │ │不得增植或補│ │度上易字第31│ ││ │ │ │植 │ │2號 │ │├──┼───┼────┼──────┼──┼──────┼─────┤│4 │賴王靜│第68林班│香杉、楓香、│種植│臺灣臺中地方│現在臺灣 ││ │枝 │假38、45│臺灣櫸、扁柏│果樹│法院93年度訴│臺中地方 ││ │ │地號 │、柳杉、紅檜│、茶│字第2208號、│法院強制 ││ │ │ │、赤楊、現有│園 │臺灣高等法院│執行中 ││ │ │ │之蘋果226株 │ │臺中分院95年│ ││ │ │ │數不得增植或│ │度上易字第31│ ││ │ │ │補植 │ │6號 │ │├──┼───┼────┼──────┼──┼──────┼─────┤│5 │葉 進│第75林班│香杉、楓香、│種植│臺灣南投地方│經臺灣南投││ │ │假33地號│臺灣櫸、扁柏│茶園│法院91年度訴│地方法院於││ │ │ │、柳杉、紅檜│ │字第657號、 │102年8月30││ │ │ │、赤楊、現有│ │臺灣高等法院│日強制執行││ │ │ │之梨292株蘋 │ │93年度上字第│點交返還 ││ │ │ │果190樓數不 │ │334號、最高 │ ││ │ │ │得增植或補植│ │法院97年度臺│ ││ │ │ │ │ │上字第2156號│ │├──┼───┼────┼──────┼──┼──────┼─────┤│6 │吳建地│第75林班│香杉、楓香、│種植│臺灣南投地方│經臺灣南投││ │ │假23地號│臺灣櫸、扁柏│果樹│法院91年度訴│地方法院於││ │ │ │、柳杉、紅檜│ │字第658號 │103 年4月 ││ │ │ │、赤楊、現有│ │ │18 日強制 ││ │ │ │之梨20株蘋果│ │ │執行點交返││ │ │ │281株數不得 │ │ │還被告 ││ │ │ │增植或補植 │ │ │ │├──┼───┼────┼──────┼──┼──────┼─────┤│7 │張漢武│第75林班│香杉、楓香、│種植│臺灣南投地方│臺灣南投地││ │ │假62地號│臺灣櫸、扁柏│果樹│法院95年度訴│方法院強制││ │ │ │、柳杉、紅檜│ │字第18號、臺│執行中 ││ │ │ │、赤楊、現有│ │灣高等法院臺│ ││ │ │ │之蘋果250株 │ │中分院95年度│ ││ │ │ │數不得增植或│ │上易字第361 │ ││ │ │ │或補植 │ │號 │ │└──┴───┴────┴──────┴──┴──────┴─────┘