臺中高等行政法院判決
104年度簡上字第19號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱被上訴人 陳文南上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人不服中華民國104年3月16日臺灣南投地方法院103年度簡字第43號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國（下同）84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。嗣公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日(85)投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予被上訴人之被繼承人陳秋火，復於93年2月2日依行政執行法第11條規定，以府地劃字第09300251520號函再檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予陳秋火。此後陸續以93年12月3O日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號、97年9月8日府地劃字第09701718600號通知陳秋火繳納前開差額地價，然仍未依期繳納。遂以99年1月6日府行救字第09900072240號函將陳秋火移送法務部行政執行署彰化行政執行處(現為法務部行政執行署彰化分署)強制執行，並於99年7月29日受領差額地價新臺幣（下同）114,625元及執行必要費用75元而執行終結。嗣陳秋火於102年11月7日死亡，被上訴人為其繼承人，惟被上訴人因認上訴人向陳秋火請求繳納差額地價之請求權，已罹於請求權時效，上訴人收取前開執行案款乃屬公法上不當得利，經陳秋火其他繼承人讓與上開公法上不當得利之金錢債權，遂提起行政訴訟，經臺灣南投地方法院103年度簡字第43號判決上訴人應給付被上訴人114,625元，上訴人不服，復提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠上訴人辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政
府地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，上訴人違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，上訴人於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求被上訴人之被繼承人陳秋火繳納，於法無據。
㈡農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主
土地，上訴人擅自重新地籍測量，陳秋火全不知情，已違反土地法第46條之2及第46條之3之規定，違法地籍測量無效，差額地價依法不存在。
㈢上訴人以違法造成之差額地價請求權，並無合法之執行名義
，仍將其移送行政執行署彰化分署執行，而行政執行署彰化分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法嚴謹審查，屬違法強制執行，行政處分違法且具重大瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定為無效，該違法強制執行為公法上不當得利。
㈣修正前農地重劃條件施行細則第51條規定以督促程序支付命
令方式催繳債權，縱依最高行政法院103年度判字第332號判決意旨應不再適用，然在100年4月修正前仍須適用原條文。
又上訴人第1次行政處分是在85年10月9日發文草屯地政事務所，以農地重劃條例第36條在地籍簿註記未繳清地價不得轉移，影響各土地所有權人權益，同時以(85)投府地劃字第141180號發文各土地所有權人。第2次行政處分為89年12月8日
(89)投府地劃字第89192681號。且上訴人從發函後，93年至97年間被上訴人均未受到處分或執行。而本案義務發生日期為84年2月15日，上訴人於99年1月6日移送行政執行署彰化分署執行，已逾15年。況依行政程序法第131條規定，公法上請求權之時效為5年，至遲於95年1月2日即因罹於時效而消滅，故上訴人應返還不當得利。
㈤綜上所述，上訴人未依法行政，違反土地法、行政執行法、
行政程序法等事證明確，爰依公法上不當得利之法律關係，提起本件行政訴訟，求為命上訴人應給付被上訴人114,625元。
三、上訴人則以：㈠按差額地價之請求方式，依100年修正前農地重劃條例施行
細則第51條規定，應以「聲請支付命令」方式請求，顯然誤以民事督促程序處理公法債權，上開規定於修正前，因法規杆格，致上訴人無法順利追討債權。最高行政法院103年度判字第332號判決確認行政機關在行政執行法、行政程序法於90年修正後，為實現公法上債權，需以合於行政執行法第11條規定之執行名義及程序移送行政執行。原有農地重劃條例施行細則第51條規定以督促程序支付命令方式催繳債權規定應不再適用。是上訴人以93年12月30日府地劃字第09302457640號函，命陳秋火繳納差額地價114,625元，並限期於94年3月1日前繳納，且於94年1月4日合法送達，自屬行政機關行使公權力，就具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。又上開行政處分於94年2月4日始確定，自是日起算，應於99年2月4日始罹於時效，故本件於99年1月6日移送執行，未逾5年時效。
㈡縱鈞院認為93年2月2日府地劃字第09300251520號函始為行
政處分，因該函亦無告知救濟方式及期間之教示條款，依據行政程序法第98條第3項規定，應延至94年2月2日確定，故應從94年2月2日重新計算時效。
㈢公法上請求權之消滅時效，在行政程序法公布施行前，實務
係類推民法第125條規定，法務部先前於90年間之函釋見解亦同。上訴人確信85年間成立之本件差額地價請求權，應至100年始屆滿15年之時效，本件如因法院判決見解及法務部函釋變更，使上訴人原期待於100年完成之時效提前於95年1月2日完成，則上訴人公庫利益受有嚴重損失，法規時效期間之信賴亦蕩然無存。
㈣況行政處分作成後應無時效疑慮，93年間作成處分後，上訴
人是否有遵照5年內移送執行或超過5年執行，應係執行程序合法與否，而非請求權時效消滅之問題，行政執行之期間應係除斥期間而非消滅時效期間。
㈤陳秋火確因農地重劃時，受分配土地面積超過渠等依比例應
分配之土地面積，依法自應補償受分配土地面積少於應分配面積之土地所有權人，陳秋火因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦未因繳交差額地價而受有損害。而上訴人在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受分配土地面積少於應分配面積之土地所有權人，上訴人自亦未因收取差額地價而受有利益，被上訴人指稱上訴人受有不當利益及請求返還，其請求亦非有理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權
相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況;關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向行政法院提起一般給付之訴進行求償;實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定:「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。㈡查上訴人依農地重劃條例辦理系爭農地重劃案，於84年1月
15日至84年2月14日期間公告土地分配結果，並以84年1月11日(84)投府地劃字第2104號函檢送通知書、土地對照清冊，陳秋火於公告期間就系爭農地重劃土地分配結果並無異議而告確定，其後上訴人依法辦理地籍測量，發現部分土地面積與公告之土地對照清冊面積不符，乃以85年10月9日(85)投府地劃字第141180號函更正土地對照清冊之土地面積，並記載陳秋火應繳增配地價差額為114,625元，並說明原土地對照清冊作廢，土地面積增減之應繳(領)差額地價另行通知等情，此有上訴人84年1月11日(84)投府地劃字第2104號函、85年10月9日85投府地劃字第141180號函附卷可稽(參原審卷第41-45頁)。而陳秋火對於上開公告之分配結果及上訴人85年10月9日(85)投府地劃字第141180號之更正函，均未曾為異議或行政爭訟而確定，是上訴人對於陳秋火之差額地價請求權，已因上開更正函之救濟期間屆滿而取得，足堪認定。㈢上訴人於行政執行法90年1月2日修正施行後，引據行政執行
法第11條之規定，就本件差額地價之請求，以93年2月2日府地劃字第09300251520號函，通知陳秋火應繳納114,625元，限期於93年3月1日前繳納，並敘明逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理等情，該函除明確設定系爭差額地價應遵守之清償期，亦有通知陳秋火逾期不履行時，得據以為執行名義移送行政執行之法律效果，是該函自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分（最高行政法院103年度判字第332號判決意旨參照）。而本件上訴人之差額地價請求權，於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日(94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿)即屆滿。然該行政處分即93年2月2日府地劃字第09300251520號函送達陳秋火生效後，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因上訴人為實現本件差額地價債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。雖行政處分原則上應以確定時始屬「該行政處分不得訴請撤銷」，惟本件上訴人上開93年2月2日府地劃字第09300251520號函雖經送達，但並無送達回證，無法計算該行政處分之確定時點，然被上訴人於103年9月18日提出之行政訴訟答辯狀已載明上訴人對其所發之所有公文之文號、內容、備註等表格式之理由(包括上開93年2月2日府地劃字第09300251520號函)，顯見被上訴人已自承收受上開行政處分之送達（見原審卷第59頁)，至於該行政處分何時送達，上訴人已自承無法提出證明等語(見原審卷第135頁背面)，被上訴人亦陳明已忘記時間等語(見原審卷同上頁)，是此項不能證明被上訴人收受送達時點之不利益，自應歸責於上訴人，不能由被上訴人承受，是上開行政處分既已送達被上訴人收受，即應生效，因為不能證明被上訴人何時收受送達，自僅能以該行政處分作成時為生效時點(即該行政處分不得訴請撤銷之時點)。是上訴人於99年1月6日對陳秋火聲請強制執行時，距作成前開93年2月2日府地劃字第09300251520號函時，已逾5年，其對陳秋火之差額地價請求權自因5年時效完成而消滅。故被上訴人主張上訴人受領陳秋火清償之差額地價，並無法律上之原因，應屬不當得利等語，應屬可採。
㈣上訴人固抗辯縱認為93年2月2日府地劃字第09300251520號
函始為行政處分，因該函亦無告知救濟方式及期間之教示條款，依據行政程序法第98條第3項規定，應延至94年2月2日確定，故應從94年2月2日重新計算時效等語。惟查，上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號函固未依行政程序法第96條第1項第6款規定，記載不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，惟依前開說明，僅「救濟期間」受影響，此時即應依前揭行政程序法第98條或第99條規定辦理，然並不影響其為行政處分性質與其所載內容之效力。又行政程序法第98條第3項規定，係為保障人民之訴願權、訴訟權而設，行政機關自不得以上開規定為延長公法上請求權之依據，否則無異延長干預人民之權利之期間，與上開條文保障人民權益之目的相悖。況依被上訴人103年9月18日行政訴訟答辯狀所載，被上訴人確已知悉上開函文存在，並據以主張義務人並未受處分及執行，故請求權未中斷等語。是上訴人抗辯中斷時效重行起算之時點應依行政程序法第98條第3項規定延展1年等語，實屬無據。又上訴人於99年1月6日對陳秋火聲請強制執行時，距作成前開93年2月2日府地劃字第09300251520號函時，已逾5年，其對陳秋火之差額地價請求權自因5年時效完成而消滅。是上訴人抗辯本件差額地價請求權未罹於時效等語，自非有據。
㈤本件上訴人差額地價請求權時效，因上訴人為實現該權利作
成93年2月2日府地劃字第09300251520號函而中斷，業如前述，依上開規定，因作成行政處分而中斷之時效，並非不完成，而係自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算，嗣後若無中斷時效之事由，則公法上請求權即因5年間不行使而消滅。又行政執行法所規定之行政執行期間，其立法目的在求法律秩序之安定，此項期間之性質，宜解為係法定期間，其非時效，亦非除斥期間，而與消滅時效之本質有別。行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂其公法上債權不存在（最高行政法院99年度判字第1138號判決參照）。基此，行政程序法第131條第1項之消滅時效與行政執行法第7條第1項之執行期間，性質互殊，要件不同，適用情形亦各異。本件上訴人該公法上請求權之時效，於99年1月6日將陳秋火移送執行前已因時效完成而消滅;上訴人係於其對陳秋火之本件差額地價請求權，罹於時效而消滅後，在無合法執行名義之情狀下，向被上訴人收取上開款項，此與上訴人有合法執行名義，而逾行政執行法第7條所規定執行期間之情形，有所不同，故上訴人所辯亦係對於法律規定有所誤解，其主張仍非可採。
㈥上訴人再抗辯陳秋火確因農地重劃時，受分配土地面積超過
渠等依比例應分配之土地面積，依法自應補償受分配土地面積少於應分配面積之土地所有權人，陳秋火因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦未因繳交差額地價而受有損害。而上訴人在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受分配土地面積少於應分配面積之土地所有權人，上訴人自亦未因收取差額地價而受有利益等語。惟查，陳秋火前固因農地重劃受分配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交本件差額地價之義務，於該請求權因時效完成而消滅前，陳秋火依法應繳納本件差額地價，並無因繳交本件差額地價而受到損害，上訴人亦無因收受本件差額地價而受有利益。然於上訴人之差額地價請求權因罹於時效而消滅後，陳秋火依法即取得免為給付之利益，則陳秋火再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而上訴人對陳秋火已無請求權卻受領本件差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是上訴人受領陳秋火給付之本件差額地價，洵屬不當得利，應予返還。上訴人此部分抗辯，復非可採。綜上所述，上訴人受領本件差額地價時，其公法上請求權已然消滅，故所取得差額地價即無法律上原因，屬公法上不當得利。從而，被上訴人依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求上訴人給付被上訴人114,625元，為有理由，應予准許等語，為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠查有關本案差額地價之請求方式，原農地重劃條例施行細則
第51條規定以「聲請支付命令」方式請求，內政部100年修正該條文之理由已敘明係屬公法債權之性質應以行政執行方式移送執行，修正前該法條文第51條顯然誤以民事督促程序處理公法債權，試問相對人如對之聲明異議，是否應視為民事起訴呢?民事法院如何受理公法上債權之起訴案?顯然該條文係屬錯誤無法執行之法條，上訴人在100年農地重劃條例施行細則第51條修正前確屬因法規扞格之原因，無法順利追討債權。最高行政法院103年度判字第332號判決理由所述:
「本件差額地價請求權，依前開說明應屬公法上請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經司法院大法官會議解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號、第35號解釋意旨參照），故相關行政法規因而設有「得移送法院強制執行」之條款，本件農地重劃條例施行細則第51條有關差額地價以督促程序聲請支付命令之規定，亦屬類似規定之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布(自90年1月1日施行)之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，他法不得有其他規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人不履行即移送行政執行處執行之。」(最高行政法院103年度判字第332號判決意旨參照），最高行政法院從法理上推求差額地價之本質並確認行政機關在行政執行法、行政程序法於90年修正後，為實現公法上債權，必需以合於行政執行法第11條規定之執行名義及程序移送行政執行。原有農地重劃條例施行細則第51條規定以督促程序支付命令方式催繳債權規定，依前開最高行政法院103年度判字第332號判決意旨應不再適用。本案與前揭最高行政法院103年度判字第332號判決案例相同，上訴人於93年12月30日府地劃字第09302457640號函命訴外人陳秋火限期於94年3月1日前繳納，且於94年1月5日合法送達，該函自屬行政機關行使公權力，就具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。是以本件行政處分不得訴請撤銷之時點應為94年2月4日，並自該時點起重行起算5年時效，時效至少也應於99年2月始屆滿。是以，上訴人於99年1月6日府行救字第09900072240號函移送行政執行，即未逾5年之時效。原判決以先前93年2月2日作成處分後距離上訴人於99年1月6日府行救字第09900072240號函移送行政執行時（上訴人誤載為98年底向被上訴人分期收取差額地價時），已逾5年之時效云云，顯然忽視前揭所敘應於94年間重行起算時效之規定，亦有法律適用之違誤。
㈡時效制度見解改變上訴人對法規之信賴嚴重受侵害:有關公
法上債權請求權時效，在行政程序法公布施行前依通說見解係類推民法第125條規定為15年，法務部先前於90年間之函釋見解亦同。惟因其後法院採所謂「殘餘期間」說，將行政程序法公布前已成立之公法債權，其時效縮短為5年一律於95年1月2日完成，導致行政機關原對於法規之信賴相信有15年的請求權時效，頓時提前完成，對法規之信賴嚴重受損害。上訴人原確信85年間成立之本案差額地價債權，應至100年始屆滿15年之時效，期間因與民眾協商折衝導致遲遲未能追討債權，本案如因法院判決見解及法務部函釋變更，上訴人原期待於100年完成之時效頓時提前於95年1月2日完成，上訴人公庫利益受有嚴重損失，法規時效期間之信賴蕩然無存，公義受損若此深感痛心不公。
㈢再者，本件訴外人陳秋火於本件農地重劃分配土地時，受配
之土地面積確實超過渠等應受分配之土地面積，而受有增配土地之利益，依農地重劃條例規定繳交差額地價款，並未受到損害，於法亦無不合，上訴人機關收取上開差額地價款係作為(1)補償受配農地面積少於應配面積者;(2)支付公共農路、水路工程款等費用，尚非不當得利。原審法院未經審酌被上訴人並未受有損害，上訴人亦未因此受有不當利益，即遽認系爭差額地價款為『不當得利』，並為不利於上訴人之判決，所為判決即非適法，為此提起本件上訴，請求廢棄原判決改判如上訴聲明所示。
六、本院查：㈠按「農地重劃依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他
有關法律之規定。」「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為30日。」「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」行為時農地重劃條例第1條、第25條、第27條、第34條、第36條定有明文。而依前開條例第42條授權訂定之農地重劃條例施行細則第49條第6款規定：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」㈡次按，行政程序法於90年1月1日施行，其第131條第1項規定
：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依通說，得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，參照民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，其用法始為完備公平。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5年者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。
㈢復按「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條
、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」經最高行政法院104年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。㈣經查，上訴人依農地重劃條例辦理系爭農地重劃案，於84年
1月15日至84年2月14日期間公告土地分配結果，並以84年1月11日(84)投府地劃字第2104號函檢送通知書、土地對照清冊，陳秋火於公告期間就系爭農地重劃土地分配結果並無異議而告確定，其後上訴人依法辦理地籍測量，發現部分土地面積與公告之土地對照清冊面積不符，乃以85年10月9日(85)投府地劃字第141180號函更正土地對照清冊之土地面積，並記載陳秋火應繳增配地價差額為114,625元，並說明原土地對照清冊作廢，土地面積增減之應繳(領)差額地價另行通知等情，此有上訴人84年1月11日(84)投府地劃字第2104號函、85年10月9日85投府地劃字第141180號函附卷可稽（原審卷第41-45頁）。而陳秋火對於上開公告之分配結果及上訴人85年10月9日(85)投府地劃字第141180號之更正函，均未曾為異議或行政爭訟而確定等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。而農地重劃差額地價之請求權，依農地重劃條例施行細則第51條規定，固自重劃土地交接後即得行使，惟本件係公告期滿確定土地交接後，再進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以85投府地劃字第141180號函更正，通知陳秋火繳納差額地價，故上訴人之差額地價請求權自85年10月9日85投府地劃字第141180號函送達後可行使，並應開始起算其時效。是原審認定本件差額地價請求權係屬90年1月1日行政程序法施行前發生之公法上請求權，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，尚屬有據。
㈤再按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他
法律之規定。」「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1項、第2項定有明文。又農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農業重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。依農地重劃條例施行細則第51條規定，對逾期未繳納之差額地價，雖係依民事訴訟法相關規定請求，僅係賦予上訴人可依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，尚不因有該項規定，而改變其公法上請求權之法律關係（最高行政法院101年度判字第384號判決意旨參照）。本件差額地價請求權，依前開說明應屬公法上請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經司法院大法官會議解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號、第35號解釋意旨參照），故相關行政法規因而設有「得移送法院強制執行」之條款，本件農地重劃條例施行細則第51條有關差額地價以督促程序聲請支付命令之規定，亦屬類似規定之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布（自90年1月1日起施行）之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，他法不得有其他規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行署執行之。查本件上訴人於前述行政執行法修正後，公法上金錢給付義務執行之法規及程序已有變更，且因前依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，限期命土地所有權人繳納差額地價，僅係以觀念通知催促土地所有權人清償，逾期未繳納，主管機關須另向法院聲請支付命令為執行名義始得聲請法院強制執行，與行政執行法第11條移送行政執行前之履行期間、限期催告或限期履行，具有設定義務人應遵守之清償期，如逾期不履行得逕由主管機關移送行政執行署執行之效果不同。是上訴人於行政執行法90年1月2日修正施行後，引據行政執行法第11條之規定，就本件差額地價之請求，以93年2月2日函，通知陳秋火應繳納114,625元，並限期於93年3月1日前繳納，並敘明逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理等情，該函除明確設定系爭差額地價應遵守之清償期，亦有通知陳秋火逾期不履行時，得據以為執行名義移送行政執行之法律效果，是該函自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。且該93年2月2日函送達陳秋火生效後，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因上訴人為實現本件差額地價債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。復因93年2月2日函無救濟之教示，依行政程序法第98條第3項、第133條規定，需送達後1年始告確定而重行計算時效。本件上訴人已提出依陳秋火之住所寄送93年2月2日函予各土地所有權人（含陳秋火）之清冊影本（原審卷第11、141頁），雖卷內無上訴人93年2月2日函送達陳秋火之回證致無法知悉該函之送達時點，則上訴人既已寄送該函文，且被上訴人並不否認有收到該函文，僅於原審104年1月30日言詞辯論期日陳稱「時間太久，忘了」（原審卷第135頁背面），依合理推斷陳秋火應有收到該函文，並採最有利陳秋火之計算方式即以93年2月2日收到，依行政程序法第98條第3項之規定，至94年2月2日始屆滿1年，重新計算時效則需至99年2月2日止始屆滿。則上訴人於99年1月6日將本件移送行政執行時（原審卷第53、54頁），尚未逾5年。而上訴人為實現差額地價請求權將本件移送行政執行，該差額地價請求權之消滅時效因而中斷，並於整個執行程序終結時，重新起算其時效，嗣上訴人於99年7月29日始受領陳秋火繳納之差額地價（原審卷第55、56頁），自無不當得利，亦無請求權不行使而罹於時效消滅可言。原判決以上訴人抗辯中斷時效重行起算之時點，並無適用行政程序法第98條第3項延展1年之規定，上訴人於99年1月6日對陳秋火聲請強制執行時，距作成前開93年2月2日府地劃字第09300251520號函時，已逾5年，其對陳秋火之差額地價請求權已因5年時效完成而消滅，上訴人嗣後取得陳秋火繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，而判命上訴人應返還被上訴人114,625元，適用法規即有違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。經核本件上訴為有理由，應由本院基於原判決確定之事實，將原判決予以廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 11 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 5 月 11 日
書記官 蔡 逸 媚