臺中高等行政法院判決
104年度簡上字第11號上 訴 人 苗栗縣政府環境保護局代 表 人 劉伯舒訴訟代理人 饒斯棋 律師被上訴人 湯曼平
許欣婷王曉伶上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年12月30日臺灣苗栗地方法院103年度簡字第22號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人湯曼平、許欣婷及王曉伶應分別給付上訴人新臺幣壹萬壹仟陸佰伍拾參元、柒萬壹仟貳佰參拾元及玖萬零柒佰陸拾柒元。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人湯曼平、許欣婷及王曉伶各負擔壹佰分之柒、壹佰分之肆拾壹及壹佰分之伍拾貳。
理 由
一、被上訴人湯曼平、王曉伶與許欣婷等3人前於任職上訴人期間，經上訴人依據苗栗縣政府環境保護局處理違反環境保護法律案件人員獎勵金支領要點（下稱處理環保案件人員獎勵金支領要點）發給直接告發人員獎勵金（詳如附表所示）。嗣經審計部臺灣省苗栗縣審計室（下稱審計室）以民國100年5月11日審苗縣一字第1000001233號函查核上訴人核發之獎勵金有未合於原行政院人事行政局（101年2月6日配合行政院組織改造，改制為行政院人事行政總處）90年9月12日90局給字第026818號函之規定，且與行政院環境保護署（下稱環保署）100年9月20日環署空字第1000081466號函之說明三針對告發人員之定義不合，乃請求上訴人追討被上訴人等3人領取之直接告發人員獎勵金共新臺幣（下同）173,650元。上訴人據此認被上訴人等3人受領之獎勵金係無法律上之原因而受有利益，依公法上不當得利請求權之規定，向被上訴人等3人分別追償請求給付溢領獎勵金之不當得利，乃提起行政訴訟。前經原審法院以103年12月30日103年度簡字第22號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張略以：上訴人依據行政院90年2月5日臺九十人給字第21026號函及92年10月7日院授人給字第0920055545號函附之直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）處理違反環境保護法律案件人員獎勵金支領要點，訂有處理環保案件人員獎勵金支領要點，該要點第3點規定「直接告發人員」係以實際執行稽查、告發處分人員及參與稽查處分行政業務執行人員暨中央有關機關執行現場稽查取締告發，移由地方機關處分案件，並於相關現場紀錄文件簽章之人員始屬之。被上訴人等3人依據處理環保案件人員獎勵金支領要點分別領有96年至99年間之獎勵金，經審計室與環保署查核認定上開支領要點不符合上位規定，因此被上訴人等3人所領獎勵金係無法律上之原因而受有利益，屬不當得利，應予追討。至於直接告發人員之認定，上訴人係以實際工作情形認定，審計室公文追討名單與實際繳回名單差異處為業務主管部分，經審計室查復認定主管屬直接告發人員等語，並聲明求為判決：被上訴人湯曼平應給付上訴人11,653元、被上訴人許欣婷應給付上訴人71,230元、被上訴人王曉伶應給付上訴人90,767元。
三、被上訴人答辯略謂：㈠被上訴人湯曼平部分：任職期間均認真做事，發放獎金亦依照規定發給，並非索討而得，自不應返還。㈡被上訴人許欣婷部分：被上訴人係依行政院92年10月7日院授人給字第0920055545號函領取獎勵金，且並無造成他方受損，不構成因果關係，無利益返還問題。被上訴人在職期間基於對上訴人信賴，深信上訴人發放獎金合法，簽核過程於法有據，亦經層層單位簽核同意才發放，簽核文件並非兒戲，上訴人不應出爾反爾。上訴人請求部分對被上訴人而言並非溢領，獎勵金發放分直接與間接人員，由地方機關自行認定，不應以99年頒發規定推翻先前獎勵金之發放，且當初獎勵金係依規定發放，並非不當得利。上訴人依據行政院公文發放獎金，且係以直接人員認定發放，並無不當得利，不應以新規定推翻過去認定，有違誠信原則。㈢被上訴人王曉伶部分：上訴人不應在發生直接人員認定爭議問題後，配合審計室要求將獎金支領期程溯至96年，獎勵金發放於法有據，被上訴人並非不當得利。被上訴人95年至99年3月任職於上訴人單位，當初核發獎金均經核准，被上訴人亦有從事稽查工作，有信任基礎而受領獎勵金約9萬多元，審計部一紙公文即要被上訴人繳回，未予申辯機會，且獎勵金當初經層層簽核過，不應追溯，而應自修正後適用。為何間接人員免歸還，而如被上訴人之直接人員卻須歸還？是否有違平等原則？被上訴人主張任職期間屬於直接告發人員，受領獎勵金係從事業務而得，應非不當得利等語。並均聲明駁回上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴判決之理由構成如次：㈠公法上不當得利在行政法規中，如行政程序法第127條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，但無非係就不同之態樣而為規定，尚無統一的不當得利法之明文。因此適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定，須無法律上之原因而受利益，致他人受損害者始足當之，其受領人乃因而負有須返還不當得利之義務。惟依行政程序法第8條關於信賴保護原則之規定，人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定、修正、廢止或解釋函令之變更，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民正當合法之既得權益。又信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為(含行政機關之行政處分或其他行為)；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為)，且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴即不值得保護（行政程序法第119條規定參照)。㈡本件被上訴人3人於96年至99年度受領之處理違反環境保護法律案件獎勵金，係依據苗栗縣政府99年11月5日核定之處理環保案件人員獎勵金支領要點所發給，該要點第10點明定本獎勵金支領期程追溯自96年度起適用。又上開支領要點訂定之依據母法係行政院90年2月5日臺90人政給字第210266號函「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）處理違反環境保護法律案件人員獎勵金支領要點」暨行政院92年10月7日院授人給字第0920055545號函。上訴人依據上開規定，分別於96年6月10日、97年2月10日、98年1月14日、99年2月26日由承辦單位空氣品質及噪音管制課簽核，將被上訴人等3人列為直接處理人員，並依上開要點發給獎勵金，均有卷附上開96年至99年度之簽呈附卷可資佐證，足認被上訴人等人受領系爭獎勵金係有法律上之依據，並非無法律上之原因甚明。再者，被上訴人3人當時受領之獎勵金，係符合上訴人訂定之處理環保案件人員獎勵金支領要點相關規定，且未使用任何詐欺或不實之方法，而獲得獎勵金之核發，業據上訴人之訴訟代理人蔡政勳於原審法院103年11月4日準備程序中確認無訛。從而，本件原核發予被上訴人3人之獎勵金，既係上訴人單方面之行政行為，縱然上開支領要點之規定有違反上位規定，亦係上訴人單方面之疏失，被上訴人3人並無施用任何詐欺之不法手段，或有基於惡意等信賴不值得保護之行為。則被上訴人3人因此所受領之獎勵金，即有信賴之基礎，且信賴之利益亦無不值得保護之情形，自有信賴保護原則之適用。從而，上訴人起訴主張被上訴人3人所受領之獎勵金，係無法律上之原因而受有利益，並依據行政訴訟法第8條之規定提起給付之訴請求返還，顯違反信賴保護原則，勢將侵害被上訴人3人正當合法之既得權益，乃屬無理由。被上訴人3人以在職期間均戮力從公，且信賴所發給的獎勵金係合法有據並非不當得利等語置辯，自非無理由。㈢本件上訴人起訴請求被上訴人3人返還所受領之獎勵金，乃違反公法上之信賴保護原則，自不應准許，已如上所述。至於本件上訴人之請求有無逾行政程序法第131條前段規定之5年時效期間，已毋庸再予審酌等語，為其判決基礎。
五、上訴意旨略以：㈠按法務部102年12月3日法律字第10203513000號函略以：「行政程序法第159條第1項規定：『本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。』上開所稱上級對下級機關不以組織法上具有隸屬關係者為限，凡業務監督機關就監督事項所函頒或發布之行政規則，被監督機關即屬上開規定所稱之下級機關，故該行政規則自有拘束被監督機關之效力（例如人事、銓敘等主管機關就其業務監督事項發布之行政規則，司法機關亦適用之）（本部95年5月24日法律字第0950016558號函意旨參照）。」最高行政法院99年度判字第872號判決略以：「公法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第127條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，惟尚無統一之不當得利法之明文。適用之際，除有特別規定者外，自應類推適用民法關於不當得利之規定，須無法律上之原因而受利益，致他人受損害者始足當之，其受領人因而有返還不當得利之義務。……惟查不當得利並非以無法律上原因而為給付係出於非可歸責給付者之事由所致者為限，此觀之民法第197條規定『無法律原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；雖有法律上原因，而其後已不存在者，亦同。』自明。」被上訴人許欣婷、王曉伶、湯曼平3人原分別任職於上訴人機關，被上訴人固係依據處理環保案件人員獎勵金支領要點分別自上訴人受領有處理違反環境保護法案件人員之獎勵金。惟因上開支領要點第3點規定對於「直接告發人員」之定義違反行政院90年2月5日臺九十人給字第210266號函及92年10月7日院授人給字第0920055545號函附之「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）處理違反環境保護法律案件人員獎勵金支領要點」之規定，是系爭支領要點既因違反上位規定而無效，上訴人即通知被上訴人繳回該獎勵金，揆諸前開函釋及判決要旨，被上訴人受領96至99年之獎勵金之依據已不存在，係屬無法律上原因而受有利益，因而致上訴人受有損害，上訴人依公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人返還獎勵金應屬適法，惟原審就前開事實未予明察，誠有判決違背法令之缺失。再者，原審認定：「縱然系爭支領要點違反上位規定，亦係上訴人單方面之疏失」云云，惟依前開最高行政法院99年度判字第872號判決所示，不當得利並非以無法律上原因而為給付係出於非可歸責給付者之事由所致者為限，此觀民法第197條之規定自明，是原判決顯有法規適用不當之處。㈡再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。……至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」「所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，信賴利益並非現存之利益，因此單純將現存利益予以花費，尚難認為係信賴表現之行為。」「……是此所得請求合理補償，係以受處分受有信賴保護原則之適用始足，苟受處分人無受信賴保護原則之適用，則不得據以請求合理之補償。本件被告僅係消極受領原告所核定公保養老給付優惠存款金額之利息，其並未指出及舉證因該優惠存款金額之利息受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，要難認其信賴原違法授予利益之行政處分而值得保護，亦經前揭臺北高等行政法院判決論述綦詳，……。」司法院釋字第525號解釋、最高行政法院98年度判字第564號及高雄高等行政法院99年度訴字第43號判決闡釋甚明。原審認被上訴人3人並無施用任何詐欺之不法手段，或有基於惡意等信賴不值得保護之行為，則被上訴人3人因此所受領之獎勵金，即有信賴之基礎，且信賴之利益亦無不值得保護之情形，自有信賴保護原則之適用云云。惟依前開司法院解釋及行政法院判決要旨，系爭支領要點既有重大明顯違反上位規範情形，其信賴本即不受保護，況信賴原則除有信賴基礎存在且無信賴不值得保護之情形外，尚須被上訴人因信賴原行政處分或行政法規有效而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，是原審就此事實未予明察即認定被上訴人有信賴保護原則之適用，顯有判決違背法令之處。並聲明求為判決：⑴原判決廢棄。⑵前項廢棄部分，被上訴人湯曼平應給付上訴人新臺幣11,653元；被上訴人許欣婷應給付上訴人新臺幣71,230元及被上訴人王曉伶應給付上訴人新臺幣90,767元。
六、本院經核原判決固非無見，惟：㈠按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期
間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第118條前段規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」第182條第1項規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」㈡揆諸上開行政程序法第117條、第118條及第119條等規定意
旨，可知所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害而言，旨在限制原處分機關不得撤銷違法之授益處分，故受益人受領給付有無信賴值得保護之情事係屬不服該撤銷處分之行政爭訟程序應予審查之事項，如原處分機關已就違法授益處分為撤銷處分，而受益人未對該撤銷處分提起行政爭訟，即發生形式存續力，不但對當事人發生規制效果，行政法院必須予以尊重，無從就非屬本案訴訟標的之該撤銷處分審查其適法性及否定其效力（最高行政法院101年度判字第484號判決及102年度判字第573號判決意旨參照）。是以原處分機關撤銷原授益處分後，自得進而依據行政程序法第127條規定，本於公法上不當得利之法律關係，向行政法院提起給付訴訟，請求受益人返還利益，受益人無從於該給付訴訟中復對該撤銷處分為爭議（最高行政法院96年度判字第01587號判決意旨參照）。再者，公法上不當得利則指無公法上之原因而受利益，致公法上之權利主體受有損害，負有返還其利益之義務而言，雖受領利益時有法律上原因，但其後已不存在之情形，其法律效果亦屬相同，此參照民法第179條規定可明。易言之，公法上不當得利法律關係乃對於欠缺受領公法上給付之正當性，而增益其財產價值者，賦予受損害之人享有請求返還現存利益之權利。又不當得利之規範目的在重新調整請求權人與受益者間之現有財產配置狀態，使符合衡平原則，故受領人無受領利益之權源，且其所受利益並非因自己之對待給付而取得之對價，如其受領利益違背法秩序者，即難謂其繼續享受利益具有正當性，自應負返還之義務，至於請求權人或受益人對於該不當得利關係之發生是否具有可歸責之事由，核非屬不當得利法律關係之成立要件（最高行政法院99年度判字第872號判決意旨參照）。準此以論，公務人員於服公職期間，除受領法定俸給外，尚經服務機關以其具備特定身分資格而發給獎勵性質之特別給付者，因該特別給付與其執行職務不具對待給付關係，而純粹以具備特殊身分資格為其要件，如受領者不具該身分資格，本無受領之權源，即欠缺繼續享有所受利益之正當性，服務機關於撤銷原核發處分後，自得本於公法上不當得利之法律關係，請求其返還現存利益。
㈢查本件被上訴人湯曼平、許欣婷與王曉伶原任職於被告機關
期間係參與稽查處分行政業務，非屬直接告發人員，經上訴人適用處理環保案件人員獎勵金支領要點第3點第2項規定各核發11,653元、71,230元及90,767元之獎勵金，嗣因上開獎勵金支領要點第3點第2項規定參與稽查處分行政業務執行人員屬於直接告發人員，牴觸其上位規範即行政院90年2月5日臺九十人給字第210266號函頒之直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）處理違反環境保護法律案件人員獎勵金支領要點第4點關於直接告發人員之定義規定，乃發函通知被上訴人原核發獎勵金之處分構成違法，請求渠等主動將前領取如附表所示之獎勵金返還上訴人，惟被上訴人均拒絕履行等情，為原判決所確定之事實，並有卷附上訴人102年7月31日環空字第1020028561號函可稽。是以，本件上訴人原依據行政院90年2月5日臺九十人給字第210266號函頒之直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）處理違反環境保護法律案件人員獎勵金支領要點及行政院92年10月7日院授人給字第0920055545號函所訂定之處理環保案件人員獎勵金支領要點第3點第2項關於將參與稽查處分行政業務執行人員納入直接告發人員範圍之規定部分，既有牴觸其上位規範而無效之情形，且被上訴人均為參與稽查處分行政業務執行之人員，並不該當於直接告發人員之資格，上訴人原誤認渠等符合資格，而核發獎勵金，即構成違法之情形，依行政程序法第117條前段規定，自得本於職權予以撤銷，而據以請求被上訴人返還所受之現存利益。再者，衡諸直接告發人員所受領之獎勵金乃考量實際執行現場稽查取締告發人員之工作特殊性，而將機關實際罰鍰收入總額分攤一定成數分配予具備此身分資格者，予以激勵，其未從事上開性質之工作，即不符合受領該種獎勵金之身分資格，本不得分享該專屬於直接告發人員應得之利益，其受領獎勵金明顯悖離法秩序之價值，不具正當性。是故，本件上訴人原訂定牴觸上位規範之處理環保案件人員獎勵金支領要點第3點第2項誤將參與稽查處分行政業務執行人員納為直接告發人員範疇，而參據該項規定，違法核發直接告發人員獎勵金予不具身分資格之被上訴人，於查悉後自得本予職權將該違法核發處分撤銷，而上訴人前已以102年7月31日環空字第1020028561號函請求被上訴人返還原領取之直接告發人員獎勵金，核其函文性質已發生撤銷原違法核發處分之法效果，此撤銷處分未經被上訴人提起行政爭訟救濟而告確定，即發生形式存續力，兩造、利害關係人及本院均無從否定其效果。
㈣又參照民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無
法律上之原因而其所受之利益已不存在者，固免負返還或償還價額之責任。但所謂所受利益已不存在者，非指所受利益之原形不存在者而言，原形雖不存在，而實際上受領人所獲財產總額之增加現尚存在時，不得謂利益已不存在。如不當得利之受領人所受利益為金錢時，因金錢具有高度可代替性及普遍使用性，縱使受領人已將所領取之獎勵金額使用完盡，但其使用該數額金錢所產生之利益則仍屬存在。是本件被上訴人就前受領之上開獎勵金無論已否花用，均不能認其所受之利益不存在（最高行政法院96年度判字第1609號判決）。
㈤是故，本件上訴人已將原對違法核發獎勵金予被上訴人之處
分予以撤銷，被上訴人受領該獎勵金之依據已不存在，即發生不當得利之法律效果。因此，上訴人主張被上訴人就上開受領之獎勵金負有返還公法上不當得利之義務，而本於不當得利之法律關係，分別請求被上訴人各返還原受領之獎勵金，自屬適法有據。至於被上訴人有無信賴保護原則適用乙節，乃屬上開上訴人撤銷處分適法與否之行政爭訟應予審查之範疇，被上訴人未對該撤銷處分提起行政爭訟，自無從於本件公法上不當得利之一般給付訴訟中，資為拒絕履行之論據。是故，原判決以本件係由於上訴人自己之疏失訂定違反上位規範之處理環保案件人員獎勵金支領要點第3點第2項，致違法核發直接告發人員獎勵金予被上訴人，並非出於被上訴人使用詐欺手段或不實之方法所致，故被上訴人並無信賴不得保護之情形，自有信賴保護原則之適用為由，因而認定上訴人不得基於不當得利之法律關係請求被上訴人返還所受領之上開獎勵金，核諸前開說明，其法律見解即有未洽。
七、綜上所述，本件上訴人主張被上訴人湯曼平、許欣婷與王曉伶原分別受領之直接告發人員獎勵金11,653元、71,230元及90,767元均成立公法上之不當得利，而請求各被上訴人應如數返還，即屬正當。原判決認定上訴人之請求違反信賴保護原則，而駁回其請求，並非適法。上訴意旨執以指摘，為有理由。且本件依原判決確定之事實，已達於可由本院自為判決之程度，爰廢棄原判決，並准依上訴人之聲明為其勝訴之判決。
八、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項但書，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 2 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 武 峰
法 官 詹 日 賢法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 9 月 2 日
書記官 凌 雲 霄