臺中高等行政法院判決
104年度簡上字第54號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱被上訴人 曾碧英上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人不服中華民國104年8月13日臺灣南投地方法院104年度簡更字第5號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人於民國（下同）84年間依行為時農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函（下稱84年1月11日函）檢送農地重劃土地分配結果通知書（下稱通知書），將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人即依行為時農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱對照清冊），記載被上訴人就其重劃後取得之土地及應繳之差額地價共計為新臺幣（下同）65,846元（下稱系爭差額地價），隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」（下稱繳款書），並通知其應於90年2月9日前繳納，並陸續以93年12月30日府地劃字第09302457640號（下稱93年12月30日函）、95年6月13日府地劃字第09501130560號（下稱95年6月13日函）、96年12月4日府地劃字第09602267680號（下稱96年12月4日函）、97年9月8日府地劃字第09701718600號函（下稱97年9月8日函）等函命被上訴人繳納，仍未繳納。上訴人遂以99年1月4日府行救字第09900050220號函送法務部行政執行署彰化分署（下稱行政執行署彰化分署）強制執行。嗣被上訴人於99年4月29日繳納65,981元（即包括差額地價65,846元及執行費用135元），上訴人即囑託南投縣草屯地政事務所註銷被上訴人所有之坐○○○鎮○○段706、713地號土地關於「未繳清地價，禁止移轉」之註記，而執行完畢。嗣被上訴人以上訴人辦理農地重劃過程所為之地籍測量係違法，因而產生差額地價之結果，並無合法執行名義，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效期間而消滅，故上訴人無法律上原因所取得之差額地價，自屬公法上不當得利等為由，提起本件行政訴訟，前經臺灣南投地方法院以103年度簡字第42號判決其勝訴後，上訴人不服，提起上訴，經本院以103年度簡上字第69號判決廢棄發回，臺灣南投地方法院復以104年度簡更字第5號判決上訴人應給付被上訴人65,981元（下稱原判決），上訴人仍未服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：
（一）上訴人辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，上訴人違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，上訴人於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求被上訴人繳納於法無據。
（二）農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，上訴人擅自重新地籍測量，被上訴人全不知情，已違反土地法第46條之2關於地籍測量應通知所有權人到場、第46條之3關於地籍測量完成後應公告30日之規定，違法之地籍測量為無效，系爭差額地價依法不存在。
（三）上訴人違法之行政處分具有重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定為無效。又上訴人所援引之最高行政法院99年度判字第1138號判決，係汽車燃料稅案件，自與本件性質不同，且交通部已遵循法務部101年2月4日法令字第10100501840號令，自行政程序法實施日即90年1月1日起算5年，至95年1月2日止，逾期5年以上者不再追繳，而該期間所追繳款項全數退還車主，上訴人即應依法比照辦理，全數退款予地主。
（四）本案義務發生日期為84年2月15日，且上訴人於86年8月14日通知地政事務所註記未繳清地價禁止移轉時，上訴人之公法上請求權時效即已起算，而行政程序法、行政執行法於90年1月1日修正實施後，上訴人雖另陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日至97年9月8日號函檢送繳款書予被上訴人，惟被上訴人並未繳納，沒有受處分及執行，故上訴人之請求權時效均未中斷，則自行政程序法實施日即90年1月1日起算5年，至95年1月2日止，上訴人公法上請求權已因時效完成而消滅，故上訴人於99年1月4日（被上訴人誤寫為98年12月21日）移送行政執行署彰化分署執行，已逾近15年，則依行政程序法第131條規定公法上金錢給付之時效為5年，因5年不執行即時效消滅，故上訴人收取已時效消滅之系爭差額地價，明顯違法。
（五）又參照最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議之決議意旨，上訴人93年2月2日土地劃字第09300251520號為行政處分，而上訴人嗣後之催繳函僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，因此，被上訴人未收受上訴人93年2月2日土地劃字第09300251520號函，自無從得知該函內容而未採取法律救濟途徑，該函之行政處分係違反行政程序法第100條第1項規定而無效，至上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函亦非行政處分，此外，上訴人無法提出自90年1月1日起有中斷對於被上訴人行使前述公法請求權時效之任何證據，則上訴人前述公法請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿，上訴人收取已時效消滅之系爭差額地價，自無法律上原因，應返還予被上訴人，亦有最高行政法院101年度裁字第2202號裁定，足資參照等語，求為上訴人應給付被上訴人65,981元。
三、上訴人則以：
（一）參照最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議之決議意旨，行政處分如未送達即無效力，則上訴人另援引同類案件即最高行政法院103年度判字第332號、104年度判字第282號判決意旨，上訴人於行政執行法90年1月1日修正施行後，引據該法第11條規定，就差額地價之請求，以93年12月30日府地劃字第09302457640號函命被上訴人於94年3月1日前繳納，且於94年1月4日合法送達，自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，則該函已於94年1月4日送達被上訴人，加計訴願期間後，該處分於94年2月3日確定，應自94年2月4日起算5年時效，故上訴人於99年1月4日將被上訴人函送行政執行署彰化分署強制執行，並未罹於時效。
（二）又行政處分有確定力、形成力及執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題，故上訴人既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，另參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。
（三）再者，被上訴人確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人自無因收取差額地價而受有利益，被上訴人指稱上訴人受有不當利益並請求返還，亦非有理由等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）本件系爭重劃案，土地分配結果係於84年1月15日至84年2月14日間公告，上訴人復以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函予以更正而告確定，為兩造所不爭執，且有上訴人84年1月11日公告通知書、上訴人85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函影本在卷，應堪認定。而上訴人85年10月9日（85）投府地劃字第141180號更正函之行政處分，固未據上訴人提出已經送達於被上訴人之送達證書，惟上訴人主張其於85年10月16日業已送達被上訴人，為被上訴人所不爭執，應堪認定。上訴人上開公告及85年10月9日（85）投府地劃字第141180號更正函之行政處分，因被上訴人於公告期間未提出異議，且於收受上開更正函後，亦未依農地重劃條例異議，亦未依訴願法規定提起訴願，而告確定。故被上訴人因被告上開更正函之行政處分之確定，而負有繳納差額地價65,846元之公法上義務，其未為繳納時，依前揭說明，尚無平均地權條例第60條之1規定之適用。是上訴人在行政訴訟法之修正於89年7月1日施行之前，僅得依當時農地重劃條例施行細則第51條之規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；而在行政訴訟法之修正於89年7月1日施行之後，上訴人亦僅得依行政訴訟法第8條之規定，向被上訴人提起一般給付之訴；並俟支付命令或判決確定後，始得以之為執行名義向被上訴人為強制執行，惟上訴人尚不得另以行政處分再命被上訴人為給付，更不得於該另為之處分確定後逕為強制執行。
（二）關於上訴人對被上訴人之系爭差額地價請求權是否已因時效完成而消滅，被上訴人依不當得利之法律關係請求上訴人返還65,981元，是否有理由？析論如下：
⒈按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般消滅時效15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。又按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第130條及第137條所明定。上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅。又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按，「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。
⒉經查，上訴人之系爭差額地價之公法上金錢給付請求權，
自上訴人於辦理土地分配完畢後即已發生，且因上訴人將分配結果之行政處分於84年2月14日公告期滿而確定其數額，嗣因上訴人以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函廢止（應係撤銷）公告確定之分配結果，另為更正分配結果之行政處分，且上訴人於85年10月16日已將該更正函送達被上訴人，已經認定如前述。是於訴願法規定之30日訴願期間經過後，因受處分人即被上訴人未依農地重劃條例異議，亦未依訴願法規定提起訴願，上訴人該更正函之行政處分於85年11月15日確定，則上訴人該公法上金錢給付請求權於該更正函之行政處分確定後，既無不能行使之情事存在，其消滅時效即應自該更正函確定之時起算，並類推適用民法第125條規定之15年消滅時效之規定。
惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。又上訴人以前揭89年12月8日函檢送繳款書，於該函送達後，倘被上訴人逾期未繳，並無平均地權條例第60條之1規定之適用，已如前述，故上訴人並不得依該條第3項規定逕送強制執行，是該函對被上訴人而言，與上訴人嗣後作成93年2月2日至97年9月8日函，除依後述最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議，上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號係屬行政處分，但該函未經送達於被上訴人外，其餘各函均與之同其性質，該等函文僅係重申85年10月9日
（85）投府地劃字第141180號函所確定之被上訴人應負擔之公法上金錢給付義務之內容，並未在實體上重新審查而設定新的法律效果，是上訴人上開函文均未發生影響權益之法效性，其性質非屬行政處分，均僅係催繳之觀念通知，而屬「請求」給付之性質，經類推適用民法第129條第1項第1款規定結果，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷。
⒊本件上訴人雖以前揭89年12月8日函檢送繳款書，並於93
年12月30日至97年9月8日間有催繳系爭差額地價，但其間始終未提起訴訟，此為上訴人所不爭執。此外，上訴人亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於被上訴人行使前述公法上請求權時效之任何證據，是本件上訴人前述公法上請求權之時效，即應至95年1月2日上午屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一上午屆滿）。從而，本件上訴人對於被上訴人系爭差額地價之公法上請求權，因時效於95年1月2日上午完成，其公法上權利本身當時即已消滅，故兩造間自斯時起，已無該公法上債之關係存在。本件上訴人對被上訴人之系爭差額地價請求權，既已因罹於時效而消滅，並無請求權存在，上訴人經行政執行署彰化分署執行向被上訴人所取得款項，即為無法律上原因，被上訴人請求上訴人返還公法上不當得利，即屬有據。而上訴人經由行政執行署彰化分署對被上訴人為執行，已經對被上訴人收取65,981元入庫，被上訴人請求上訴人返還上開金額，為有理由，應予准許。又被告固支出135元之執行費用，惟入庫之金額並無減損，並無所受利益不存在之情形，自無應予扣除之必要，併予敘明。
⒋上訴人辯稱參照最高行政法院103年度判字第332號、104
年度判字第282號判決意旨，上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函係行政處分，則該函已於94年1月4日送達被上訴人，加計訴願期間後，該處分於94年2月3日確定，應自94年2月4日起算5年時效，故上訴人於99年1月4日將被上訴人函送行政執行署彰化分署強制執行，並未罹於時效等語，惟按「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」業經最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議在案。
⒌查本件上訴人之系爭差額地價之公法上金錢給付請求權，
係於上訴人辦理土地分配完畢後即已發生，上訴人固分別將分配結果於84年2月14日公告，再以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函廢止（應係撤銷）公告確定之分配結果，另為更正分配結果，惟不論該遭上訴人撤銷之公告或上開更正函，均係被告為實現其就系爭差額地價之公法上金錢給付請求權，所為具確認性質之行政處分，並無執行力，被告尚須另行取得執行名義，始得移送強制執行。惟不論上訴人是否已取得執行名義，或是否得移送強制執行，該公法上金錢給付債權均屬上訴人得為請求之狀態，除有法定中斷事由外，其消滅時效期間，仍然進行。嗣行政程序法於90年1月1日施行後，依該法第131條第3項、第134條規定，本件時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，並得重行起算5年時效期間，惟上訴人為實現該權利所作成之行政處分，係已於84年2月14日以公告、於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號更正函，作成確認處分，在行政程序法公布施行前，上訴人業已作成為實現該差額地價之公法上金錢給付權利之行政處分，於該法公布施行後，上訴人並無重新審核再作成同一內容之處分存在，故上訴人該權利之時效期間，依前所述，於行政程序法施行前，應類推適用民法關於15年時效期間之規定，而於該法施行後，其時效則自該法施行日，起算5年消滅時效。又參照上開最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號函，固有通知被上訴人於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，而為行政處分，惟上訴人自承其無任何事證足以證明被上訴人有收受該函文，揆諸前揭說明，上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號函乃一書面之行政處分，既未合法送達被上訴人，即無從認定已對被上訴人發生行政程序法第134條時效中斷重行起算之效力；至上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函，固有通知被上訴人於94年3月1日前繳納差額地價，惟與上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號函所不同者，係並無逾期上訴人將依行政執行法第11條規定處理（即移送行政執行處執行）之內容，參照上開最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，該函之性質並非依行政執行法第11條規定所為行政處分，而僅係觀念通知，亦不能以該函即認有行政程序法第134條時效中斷重行起算之效果；又最高行政法院104年度判字第282號判決內固認定：「是上訴人於行政執行法90年1月2日修正施行後，引據行政執行法第11條之規定，就本件差額地價之請求，以93年12月30日函，通知被上訴人李春國及李春涼應繳納803,025元，並限期於94年3月1日前繳納，且被上訴人李春國及李春涼應可得知逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理」乙節，並未見該判決表示其認定該部分事實之依據，而本件卷內並無證據資料，可為「本件被上訴人應可得知收受上訴人上開93年12月30日函而逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理」之相同認定，自無從認定該函亦有行政處分之性質。是以，上訴人前揭關於本件差額地價請求權之時效期間，因上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函而中斷時效，並自94年2月4日重行起算5年之論點，尚非可採。
⒍上訴人另援引最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨
，主張行政執行是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，其法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在等語，固非無據。惟公法上債權當然消滅，與公法上債權移送行政執行，是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，係屬二不同之要件，本件上訴人該公法上請求權之時效，於95年1月2日上午已因時效完成而消滅；又其未在時效完成之前，依行政訴訟法第8條之規定，向被上訴人提起公法上一般給付訴訟，並俟判決確定後，以之為執行名義向原告為行政強制執行，卻於其對被上訴人之系爭差額地價請求權，罹於時效而消滅後，又無執行名義存在之情形下，向被上訴人收取上開款項，此與上訴人有合法執行名義，而逾行政執行法第7條所規定執行期間之情形，有所不同，故上訴人所辯亦係對於法律規定有所誤解，其主張仍非可採。
⒎上訴人固又辯稱被上訴人前因農地重劃受配土地面積超過
其依比例應分配之土地面積，而受有利益，其繳納系爭差額地價，並未受有損害等語。經查，上訴人對被上訴人之差額地價請求權既已因罹於時效而消滅，被上訴人對上訴人即無債務可言，且上訴人命被上訴人繳納而取得系爭差額地價，致被上訴人財產減少，被上訴人自屬受有損害。故上訴人所辯，要無可採，被上訴人依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴請求上訴人返還被上訴人系爭款項為有理由為由，判決命上訴人應給付被上訴人65,981元。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）原判決有判決理由矛盾、違背法令之處：⒈本案上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函係
因上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號函未經合法送達，而有必要另以公函命義務人繳納差額地價之行政處分，該函之記載內容雖無記載逾期繳納將移送行政執行之文字，惟查該項文字依行政程序法第96條規定，尚非行政處分之絕對應記載事項，原判決以上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函無記載逾期繳納將移送行政執行故非行政處分之論點，應有悖行政處分之學理。甚且，如依104年2月份庭長法官聯席會議決議而言，上訴人於行政執行法90年1月1日修法施行後，有依行政執行法第11條規定作成書面行政處分取得執行名義之必要，上訴人前揭93年2月2日函具有行政處分效力，後來繼續命繳納之公函僅具有催繳效力之觀念通知，亦屬當然。惟如該93年2月2日函未合法送達未生效力時，即應檢視後續有無類似命繳納之行政公函存在，上開決議非在強調上訴人93年2月2日函是可能發生處分效力之絕對唯一的、僅有的一次機會。誠如最高行政法院104年度判字第282號判決所言：
「又本院104年2月份庭長法官聯席會議決議認上訴人93年2月2日函為行政處分，嗣後之通知函為觀念通知，係以93年2月2日函合法送達為前提……」上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函當然具有行政處分之效力，原判決援引最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，略謂上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號函乃一書面之行政處分，既未合法送達被上訴人，即無從認定已對被上訴人發生行政程序法第134條時效中斷重行起算之效力；至上訴人93年12月30日府地劃字第09302457640號函固有通知被上訴人於94年3月1日前繳納差額地價，惟與上訴人93年2月2日府地劃字第09300251520號函所不同者，係並無逾期上訴人將依行政執行法第11條規定處理（即移送行政執行處執行）之內容，參照上開最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，該函之性質並非依行政執行法第11條規定所為行政處分，而僅係觀念通知云云，應有誤解。另參酌最高行政法院101年7月份第1次庭長法官聯席會議決議略謂：「經徵機關如未合法送達汽車燃料使用費繳納通知書，其首次合法送達之催繳通知書，雖名為『催繳』，因其具有上述具體確認其對汽車所有人之汽車燃料使用費債權並命為給付之性質，為行政處分……」是上訴人於93年12月30日函被上訴人限期繳納差額地價且經合法送達，係具有確認被上訴人差額地價債權並命為給付之性質，該函自屬行政機關行使公權力，就具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。
⒉上訴人以93年12月30日府地劃字第09302457640號函，命
被上訴人繳納差額地價，並限期於94年3月1日前繳納，並於94年1月4日合法送達被上訴人，該函自屬行政機關行使公權力，就具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。該函不論加計訴願期間或未教示救濟期間，該處分最早亦於94年2月3日確定，應自94年2月4日起算5年時效，距本件上訴人於99年1月4日府行救字第09900050220號函將被上訴人欠繳差額地價移送行政執行，尚未罹於時效，原判決以前開93年12月30日等函係觀念通知，非行政處分，不生中斷時效之效果，而認本件差額地價之公法請求權已於95年1月2日消滅，上訴人嗣後取得被上訴人繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，顯然忽視最高行政法院104年度判字第282號判決對上訴人有利之判決意旨，其法規適用之見解應值斟酌。
⒊再者，本件被上訴人於農地重劃分配土地時，受配之土地
面積確實超過渠等應受配之土地面積，而受有增配土地之利益，依農地重劃條例規定繳交差額地價款，並未受到損害，於法亦無不合。原審未經審酌被上訴人並未受有損害，上訴人亦未因此受有不當利益，遽認系爭差額地價款為不當得利，並為此不利本案上訴人之判決，所為判決即非適法。
（二）本案因最高行政法院與地方行政庭有法律見解上之歧異，因類似差額地價訴訟案件累積甚多後續仍持續發生，為根本釐清法律爭點，如鈞院認為最高行政法院有統一見解之必要，請依行政訴訟法第235條之1規定裁定移送最高行政法院裁判。
六、被上訴人則以：
（一）原判決沒有違背法令之處：⒈上訴人在訴訟答辯狀（府地劃字第103161201號）詳細敘
述89年12月8日檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」命被上訴人於90年2月9日前繳納。又同款事件上訴人上訴理由以：「查『上訴人以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函』檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書，核其性質係屬上訴人本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，故可認係作成繳交差額地價之行政處分。」由上可知，上訴人作成之行政處分函應為89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函。
⒉原判決判決文裡未提及行政處分有無記載逾期繳納將移送
行政執行並非行政處分絕對應登載事項，原判決並無違背法令之處。
（二）上訴人前一直強調本件之行政處分為89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函，現說93年2月2日府地劃字第09300251520號函為行政處分，但93年2月2日函未依法送達，被上訴人亦未收到，故此函為無效之行政處分。據縣議員轉知及地政處重劃科盧科長告知89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函寄出後及收繳近4,000萬元款項，已發生法律效果，此函應為行政處分而非觀念通知，請法官調閱農地重劃土地價款收入專戶土地銀行南投分行帳號000000000000之收受款項紀錄，從89年12月、90年、91年、92年均有收受款項，已明確證明89年12月8日函為行政處分，非為93年2月2日函，故上訴人請求權時效至95年1月2日屆滿依法應返還不當得利。
（三）但如確定93年2月2日府地劃字第09300251520號函為行政處分，上訴人即違法收受款項，依法應全數返還予土地所有權人。
（四）相同事件臺中高等行政法院101年度訴字第10號判決已明確敘述本案起始，至97年10月31日之過程，更可知89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函確為行政處分，上訴人之請求權時效至95年1月2日即屆滿，依法應返還不當得利等語，以資抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
七、本院查：
（一）按「農地重劃依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為30日。」「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」行為時農地重劃條例第1條、第25條、第27條、第34條、第36條分別定有明文。而依前開條例第42條授權訂定之農地重劃條例施行細則第49條第6款規定：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」又行政程序法於90年1月1日施行，其第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依通說，得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，參照民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，其用法始為完備公平。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5年者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。再按行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1項、第2項定有明文。又農地重劃條例乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農業重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。依農地重劃條例施行細則第51條規定，對逾期未繳納之差額地價，雖係依民事訴訟法相關規定請求，僅係賦予上訴人可依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，尚不因有該項規定，而改變其公法上請求權之法律關係。
（二）次按「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」業經最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議在案。
（三）查上訴人依農地重劃條例辦理系爭農地重劃案，以84年1月11日函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人即依前揭農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」分別記載被上訴人就其重劃後取得之土地，應繳差額地價，並說明原土地對照清冊作廢，土地面積增減之應繳（領）差額地價另行通知，被上訴人未曾為異議或行政爭訟等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。而農地重劃差額地價之請求權，依農地重劃條例施行細則第51條規定，固自重劃土地交接後即得行使，惟本件係公告期滿確定土地交接後，再進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日函更正，通知被上訴人繳納差額地價，故上訴人之差額地價請求權自85年10月9日函送達後可行使，並應開始起算其時效。是原審認定本件差額地價請求權係屬90年1月1日行政程序法施行前發生之公法上請求權，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，尚屬有據。惟本件差額地價請求權，依前開說明應屬公法上請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經司法院解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號、第35號解釋意旨參照），故相關行政法規因而設有「得移送法院強制執行」之條款，本件農地重劃條例施行細則第51條有關差額地價以督促程序聲請支付命令之規定，亦屬類似規定之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布（自90年1月1日起施行）之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，他法不得有其他規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行處執行之。
（四）另上訴人陳稱93年2月2日函確已寄出，但無送達回執可資證明；而被上訴人則否認業已收到上開函文，並稱93年12月30日函業經送達於被上訴人，為兩造於原審審理中所是認（參見原審更審卷第34頁背面）。而上開93年12月30日函主旨記載「為台端所有坐落草屯鎮南埔二期農地重劃區內所有土地依法應繳差額地價尚未繳納，請台端於94年3月1日前至臺灣土地銀行草屯分行繳納，請查照。」說明記載「一、依據農地重劃條例施行細則第51條規定暨本府93年2月2日府地劃字第09300251520號函續辦。二、請依前開函所送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』繳納差額地價，倘繳款書已遺失，請逕向本府地政局土地重劃課索取。」（參見原審更審卷第20頁），又93年2月2日函主旨係記載「檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』乙份，請台端於本（93）年3月1日以前，逕向臺灣土地銀行草屯分行繳納差額地價，請查照。」說明並記載「一、依據農地重劃條例施行細則第51條規定辦理。二、台端所有坐落在本縣草屯鎮南埔二期農地重劃區內土地，因實際分配面積多於重劃後應分配面積，其增配面積之土地，依法應繳納差額地價。三、前項差額地價計……整，請於期限內前往繳納，逾期未繳納者，將依行政執行法第11條規定處理。」（參見原審更審前卷第43頁）。準此，上訴人以93年12月30日函通知被上訴人於94年3月1日前繳納差額地價，且告知係93年2月2日函示意旨之續辦，更告知若不知93年2月2日函所附之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，請逕向上訴人地政局土地重劃課索取，被上訴人應可知悉93年2月2日函之意旨，已具有以書面限期催告履行，及逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理之法律效果，應屬行政處分，要無疑義；原判決認定上開93年12月30日函僅生通知效果，不發生行政處分之法律效果，非屬行政處分，即有違誤。又最高行政法院前揭決議認上訴人93年2月2日函為行政處分，嗣後之通知函為觀念通知，係以93年2月2日函合法送達為前提，與本件情形不同，併此敍明。
（五）復按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」行政程序法第98條第3項、第133條及第134條分別定有明文。可知，若處分機關未於處分書為救濟期間之教示，須至處分書送達後1年屆滿，受處分人未提起訴願，該行政處分始處於「不得訴請撤銷」之情形，至臻明確。而按訴願法第14條第1項「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」之規定，係就行政機關業於處分書依行政程序法第96條第6款規定「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」而言。蓋若處分書未為救濟期間之教示，該處分豈有於法定訴願期間屆至即告確定可言，必也處分書送達後1年屆滿，受處分人未提起訴願，始告確定，始處於「行政處分不得訴請撤銷」之情形。從而，本件上訴人於前述行政執行法修正後，公法上金錢給付義務執行之法規及程序已有變更，且因前依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，限期命土地所有權人繳納差額地價，僅係以觀念通知催促土地所有權人清償，逾期未繳納，主管機關須另向法院聲請支付命令為執行名義始得聲請法院強制執行，與行政執行法第11條移送行政執行前之履行期間、限期催告或限期履行，具有設定義務人應遵守之清償期，如逾期不履行得逕由主管機關移送行政執行處執行之效果不同。是上訴人於行政執行法90年1月2日修正施行後，引據行政執行法第11條之規定，就本件差額地價之請求，以93年12月30日函，通知被上訴人應繳納65,846元，並限期於94年3月1日前繳納，被上訴人應可知悉逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理等情，且該93年12月30日函係於94年1月4日送達被上訴人生效，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因上訴人為實現本件差額地價債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。復因93年12月30日函無救濟之教示，依行政程序法第98條第3項、第133條規定，需送達後1年始告確定而重行計算時效，至100年1月4日止始屆滿。則上訴人於99年1月4日將本件移送行政執行時（參見原審更審前卷第33頁、第34頁），尚未逾5年。而上訴人為實現差額地價請求權將本件移送行政執行，該差額地價請求權之消滅時效因而中斷，並於整個執行程序終結時，重新起算其時效，是上訴人於99年4月29日，受領被上訴人繳納之差額地價（參見原審更審前卷第35頁、第36頁），自屬有據，並無請求權不行使而罹於時效消滅可言。
（六）綜上所述，原判決未審酌本件差額地價之相關執行法令已有變更，以前開93年12月30日函僅生通知效果，非屬行政處分，而認本件差額地價之公法請求權已於95年1月2日消滅，上訴人嗣後取得被上訴人繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，而判命上訴人返還被上訴人65,846元，適用法規即有違誤，上訴意旨求予廢棄，為有理由。又本件依原判決確定之事實，已達於可由本院自為判決之程度，爰廢棄原判決，並准依上訴人之聲明為其勝訴之判決。另地方法院行政訴訟庭之見解與最高行政法院不同產生歧異，可經由上訴審救濟之程序獲得解決，並無統一見解之問題，故上訴人主張本件如有統一見解之必要，請依行政訴訟法第235條之1規定裁定移送最高行政法院裁判等語，經核尚無必要，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 12 月 21 日
書記官 杜 秀 君