臺中高等行政法院判決
104年度簡上字第56號上 訴 人 周本錡被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，上訴人對於中華民國104年7月28日臺灣苗栗地方法院104年度簡字第12號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原擔任財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院（下稱親民教養院）院長，於其擔任院長期間內之民國102年2月24日、4月6日、6月30日、7月21日，有在特定時段內密集以徒手施打林姓、張姓、王姓等院生頭部、扭掐頸部、推打身體及腳踢院生下肢等情事，經人檢舉，被上訴人調查結果認定上訴人違反身心障礙者權益保障法第75條第2款規定，爰依同法第95條第1項規定於103年11月25日以府勞社障字第1030251280號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）3萬元。上訴人不服，提起訴願，經衛生福利部104年1月30日衛部法字第1030033001號訴願決定書決定駁回，上訴人不服，提起行政訴訟，嗣經原審法院判決駁回，上訴人仍為不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：
（一）本件檢舉人所提出於媒體播放之錄影，係經過剪接，且均係片段，其並無證據能力。另被上訴人未依行政程序法第9條及第36條之規定，就當事人有利及不利事項一律注意，僅注意媒體不實之報導，並未就上訴人於院生管理之必要事項予以斟酌。
（二）被上訴人於102年10月7日下午2時至親民教養院訪談上訴人之紀錄，並無記載係何人於何時何地進行詢問，亦未經上訴人簽字認可，其客觀及公正性不符正當法律程序。又被上訴人未依行政程序法第43條及第102條規定，於處分前給予上訴人陳述意見之機會，顯有違法。
（三）身心障礙者權益保障法第75條第2款規定之「身心虐待」，其「虐待」定義不明，參考陸海空軍刑法第44條規定，「虐待」係指逾越教育、訓練、勤務、作戰或其他軍事之必要，使軍人受凌辱虐待之非人道待遇行為。對於身障者之管理方法，應與管理常人不同，上訴人並無虐待之動機可言。上訴人於本件係履行本於家長託付之責任及實施有效且必要之管教，以阻卻性犯罪之發生。又「身心虐待」應屬專門知識，經被上訴人認定之事實，亦應經過專業人員（如醫師、心理師、司法人員）之鑑定方具公信力。本件事實經臺灣苗栗地方法院檢察署以103年4月9日苗檢宏月102他1018字第08997號函知上訴人，業於103年3月11日因欠缺訴追條件而結案，足證本件並無涉及虐待情事。況親民教養院全院院生均經身體檢查並無異狀，所有院生家屬對上訴人之管理方式認為無過當之處。姑不論被上訴人裁罰是否有理由，就被上訴人前所作102年10月18日府勞社障字第1020212790號裁處書（下稱前案）及原處分所述，亦僅係「不當管教」，或如被上訴人102年10月24日府勞社障字第1020217189號函主旨，及前案訴願程序中被上訴人所提出答辯書理由欄敘述之「管教過當」，而原處分之事實欄亦載「不當管教」，顯與身心障礙者權益保障法第75條第2款之「身心虐待」要件不合。
（四）上訴人依被上訴人指示已辭去院長一職，即使有如媒體所述之情形，被上訴人之行政目的亦已達成，被上訴人竟再為裁罰，猶如落井下石，顯違比例原則，並違反一行為不二罰原則。
（五）基上理由，原處分及訴願決定均與法不合，爰聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
（一）本件檢舉影帶係社團法人智障者家長總會所提供，被上訴人無理由予以剪接或變造。而依影帶內容顯示，上訴人確實有毆打院生情形。至於影帶是否違法取得乙節，並非被上訴人權責。本件爆發後第2天，被上訴人即派員訪談上訴人並做成調查報告，此報告為被上訴人內部文書，上訴人無簽名之必要，其未簽名，不影響調查報告之效力。
（二）依前開影帶顯示內容可清晰看到上訴人長期不當管教院生，上訴人顯有對院生為「身心虐待」行為，違反身心障礙者權益保障法第75條第2款之規定，被上訴人依同法第95條第1項予以裁處，與陸海空軍刑法無涉。本件經媒體披露後，經被上訴人指派社工人員依影帶內容逐一訪視被不當管教之院生，及訪談上訴人，作成專業調查報告，事證明確，上訴人稱其係為導正院生行為，而為必要及有效的管教，顯係卸責之詞。上訴人用掌劈脖
子、推打、用棍子打王姓院生等行為，均係以強制的單向壓迫，於院生犯錯時施以粗暴、嚴厲之懲罰方式，而在其身體或心理留下傷害或痛苦，確實涉及對身心障礙院生管教過當而有身心虐待之情形，難認屬合理管教範疇。又本件行為，業經原審法院103年度簡字第10號判決認定係屬身心虐待。
（三）本件被上訴人於處分前，曾請親民教養院提出報告，上訴人也承認為糾正院生之不當行為，認有些管教確有必要。又本件經監察院彈劾及糾正在案，並經衛生福利部召開專案小組6次會議，另被上訴人組成輔導小組召開6次會議，目的在協助親民教養院就院生管理等各項缺失積極改善，均自該院最佳利益著手，非上訴人所稱僅在意媒體之報導。
（四）上訴人為新竹市執業專任醫師，其資格與身心障礙福利機構設施及人員配置標準第6條規定不符，上訴人本即應辭去親民教養院院長職務，而本件裁罰上訴人之理由，與上訴人辭職無涉，不違反比例原則。又本件由於涉及上訴人毆打院生，為保障服務使用者安全，各縣市政府已與親民教養院簽定合約者，或將院生遷出，或不與該院續約，被上訴人均無權約束等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，係以：
（一）上訴人有於102年6月30日對王姓院生掌劈脖子、推打，及以棍子打其身體約4分鐘；另於同年7月21日有用木棍打張姓院生頭及戳其肚子約3分鐘等事實，為兩造所不爭。
（二）本件林姓、王姓及張姓院生，均為身心障礙人士，而上訴人於事發當時係擔任親民教養院院長乙職，負有教養、保護身心障礙院生之職責；又上訴人確有於102年2月24日、4月6日、6月30日、7月21日在特定時段內密集以徒手施打林姓、張姓等院生頭部、扭掐頸部、推打身體及腳踢院生下肢等情事，與錄影光碟內容及訴願決定書記載之事實相符，亦為上訴人所不否認（原審卷第106頁）。此外，復有上訴人102年10月8日繕具之「報告」，以及身心障礙者保護事件調查報告3份附原審卷可資佐證，自堪信為真實。
（三）1975年12月9日聯合國大會通過「身心障礙者權利宣言」，2006年聯合國大會通過「身心障礙者權利公約」（
The Convention on the Rights of Persons withDisabilities），希望能夠促進、保護和確保實現身心障礙者之基本人權。「身心障礙者權利公約」第14條規定：一、締約各國應當確保身心障礙者在與其他人平等的基礎上：㈠享有自由和人身安全的權利；㈡不被非法或任意剝奪自由，任何剝奪自由的行動均應當符合法律規定，而且在任何情況下都不得以身心障礙作為剝奪自由的理由。二、締約各國應當確保，在任何程序中被剝奪自由的身心障礙者，在與其他人平等的基礎上，有權得到國際人權法規定的保障，並應享有符合本公約宗旨和原則的待遇，包括提供合理便利的待遇。第15條規定：一、不得對任何人實施酷刑或殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰。特別是，不得在未經本人自由意志的情況下，對任何人進行醫療或科學試驗。二、締約各國應當採取一切有效的立法、行政、司法或其他措施，在與其他人平等的基礎上防止身心障礙者遭受酷刑或殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰。第16條規定：一、締約各國應當採取一切適當的立法、行政、社會、教育和其他措施，保護身心障礙者在家內外免遭一切形式的剝削、暴力和虐待，包括基於性別的剝削、暴力和虐待。二、締約各國還應當採取一切適當措施，防止一切形式的剝削、暴力和虐待，確保除了特殊狀況外，向身心障礙者及其家人和護理人提供顧及性別和年齡的適當協助和支助，包括提供資訊和教育，說明如何避免、辨別和報告剝削、暴力和虐待事件。締約各國應當確保保護服務顧及年齡、性別和身心障礙因素。我國憲法增修條文第10條第7項亦明定，國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。為履行上開憲法對立法者與行政權所課予對身心障礙者之權益保障，並實施聯合國2006年「身心障礙者權利公約」，維護身心障礙者權益，保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會，促進其自立及發展，我國立法院亦於103年8月1日三讀通過身心障礙者權利公約施行法（下稱施行法），並經總統於103年8月20日公布全文12條，自103年12月3日起施行。「身心障礙者權利公約」經立法院審議通過，總統批准完成後，因我國尚非聯合國會員國，能否完成交存聯合國秘書長之手續，仍有待克服困難，積極爭取，施行法第2條乃明定，公約所揭示保障身心障礙者人權之規定，具有國內法律之效力，以明確其在我國法律體系中之定位。施行法第3條規定，適用公約規定之法規及行政措施，應參照公約意旨及聯合國身心障礙者權利委員會對公約之解釋。第4條規定，各級政府機關行使職權，應符合公約有關身心障礙者權利保障之規定，避免侵害身心障礙者權利，保護身心障礙者不受他人侵害，並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。依上開規定可知，身心障礙者享有與一般人相同之自由和人身安全的基本權利，國家並應特別注意避免身心障礙者因任何理由，致遭受暴力、虐待、酷刑、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，確保身心障礙者不受他人侵害，並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。上開保障身心障礙者權益，不因身心障礙之理由，遭受任何不平等之待遇，乃現代民主法治國家之普世之價值，且與憲法增修條文第10條第7項所宣示之意旨相符，自不因本件發生之時間係在上開施行法公布施行之前，即得否認身心障礙者在我國法中尚無具有可避免因任何理由，致遭受暴力、虐待、酷刑、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰之基本人權。是本件在實質審理上，自亦應參照「身心障礙者權利公約」以及施行法所宣示之精神予以審酌，庶與憲法保障身心障礙者權益之意旨相符。
（四）身心障礙者權益保障法75條規定：「對身心障礙者不得有下列行為：一、遺棄。二、身心虐待。三、限制其自由。四、留置無生活自理能力之身心障礙者於易發生危險或傷害之環境。五、利用身心障礙者行乞或供人參觀。六、強迫或誘騙身心障礙者結婚。七、其他對身心障礙者或利用身心障礙者為犯罪或不正當之行為。」違反者依同法第95條第1項規定，處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得公告其姓名。前開第75條第2款規定之「身心虐待」，乃不確定法律概念，係立法者於制定當時，衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，其意義並非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，自與法律明確性原則無違（司法院釋字第432號、第491號、第602號及第636號解釋參照）。至於所謂「身心虐待」，應係指身體及心理與精神的虐待。身體虐待（physical abuse），泛指對身心障礙者所施加之各種非意外性之身體暴力或傷害行為；心理與精神虐待（psychological／emotional／mental abuse）則係指任何對身心障礙者所施加足以導致身心障礙者之心理、情緒或行為發展遭受不良影響之行為。據此，參諸聯合國「身心障礙者權利公約」可知，凡對身心障礙者施以暴力、違反人性、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，致將導致身心障礙者之心理、情緒，或行為發展有不良影響者，均屬身心虐待。本件上訴人在上開時地，對身心障礙之王姓、林姓、張姓院生以徒手打身體、頭部、扭掐頸部、推打身體及腳踢院生下肢、掌劈脖子、推打、以棍子打頭、戳肚子等行為，顯然係對身心障礙者施以暴力行為，縱上訴人係出於管教之心態，亦已逾越管教之必要限度，已足以造成身心障礙者心理或情緒之不良影響，且有損身心障礙者受憲法保障之基本人性尊嚴與正常人格之發展，自屬身心虐待行為。參照上開公約之精神，上訴人自不得以王姓、林姓、張姓院生是難以管教之身心障礙人士為理由，即得藉口施以非人道、有辱人格、暴力之管教方式。
（五）本件爆發後第2天，被上訴人即派員訪談上訴人並做成調查報告等語，有卷附「102年10月7日下午2時至親民教養院詢問影片中毆打院生問題」之紀錄影本1份可稽；被上訴人訴訟代理人李文乾並於原審陳稱10月7日其前往詢問上訴人，給予上訴人陳述之機會。再者，上訴人亦曾於102年10月8日繕具「報告」呈苗栗縣政府社會局陳述意見，亦有上訴人署名並簽章之卷附「報告」可證。觀之本件裁處日期係103年11月25日，且上訴人亦不否認被上訴人之訴訟代理人李文乾，確有於102年10月7日下午2點至親民教養院詢問上訴人（見原審卷第105頁反面），上訴人亦在裁處前繕具「報告」答辯，已足徵本件裁處前，被上訴人已充分賦予上訴人行政程序法第102條陳述意見之機會。至於由公務員職務上製作之公文書，並非以經相關私人簽名為必要，上訴人主張上開訪談紀錄，並無記載係何人於何時何地進行詢問，亦未經上訴人簽字認可，其客觀及公正性不符正當法律程序，應屬事後偽造云云，自亦無可採。再者，上訴人既不否認確有上開對身心障礙院生掌劈脖子、推打、掐捏頸部、以棍子打身體、頭、戳肚子、腳踢院生等行為，則原處分及訴願決定所認定之事實，與媒體所播放之錄影紀錄顯係相符，上訴人率指錄影紀錄係經剪接，且係片段，為不實之報導，並無證據能力，原處分未依行政程序法第9條、第36條之規定，就上訴人有利及不利事項一律注意，顯僅注意媒體不實之報導，未就上訴人於院生管理之必要事項予以斟酌云云，亦屬無據。況被上訴人以本件並經衛生福利部召開專案小組6次會議，被上訴人組成輔導小組召開6次會議，有卷附之會議紀錄可按，足見本件作成處分前，已充分就上訴人有利及不利之事項一併注意。
（六）親民教養院係財團法人，上訴人係自然人，兩者為不同之權利義務主體。上訴人擔任親民教養院院長乙職時，對身心障礙院生有上述身心虐待之行為，而違反行政法上不作為義務時，親民教養院與上訴人個人所應負之法律上責任，自亦不同。本件上訴人違反行政法上義務應受之處罰，係身心障礙者權益保障法第95條第1項之罰責，與親民教養院所應負之行政法上責任，並不相同。是上訴人主張被上訴人對其再為裁罰，顯違比例原則；又被上訴人復恐嚇多名院生須轉出，顯係違反一行為不二罰之原則云云，乃無理由。
（七）本件上訴人於102年2月24日、4月6日、6月30日、7月21日，分別有對林姓、王姓、張姓院生為身心虐待行為，係在不同之時間，對不同之院生為身心虐待，係數個行為違反同一行政法上之不作為義務，依行政罰法第25條之規定，自應分別裁處之。惟被上訴人誤就上訴人上開數個違反同一行政法上義務之數行為，一併以一個行政處分裁處之，並裁處最低度罰鍰3萬元，雖有未合，惟對上訴人有利，依行政訴訟法第195條第2項規定，仍應予以維持等詞為論據。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）上訴人從未對系爭院生為物理上之肢體接觸，並於原審提出不起訴處分書、無人受傷或提出告訴等證據，乃原判決仍謂：「錄影光碟內容及決定書記載之事實相符，亦為原告所不否認」等詞，強行曲解上訴人之原意。此外，上訴人是否有訴願決定書所載「暴力行為」，為本件重要爭點，然原審就此並未公開勘驗關鍵證據即影片，亦無給予上訴人解說實際狀況或陳述意見之機會，就此顯有應調查之證據未調查，及認定事實違反經驗法則之違法。
（二）身心障礙者權益保障法就該法第75條規定之「虐待」，並未有定義規定，而身心障礙者之心智或身體功能，事實上多處在相當於兒童、少年之狀態，故兒童及少年福利與權益保障法之「身心虐待」意涵，應得於本件中加以援用。參照修正前兒童及少年福利與權益保障法第97條規定，可知父母、監護人或其他實際照顧兒童及少年之人，不應為身心虐待行為之主體。然原判決竟謂應參照身心障礙者權益公約以及施行法所宣示之精神予以審酌，似嫌陳義過高。
（三）身心障礙者權益保障法第75條規定之「身心虐待」，乃不確定之法律概念，其具體內涵於現行法律尚未詳加規定，於個案中，應交由適當組成、立場公正之機構，依其專業知識及社會通念加以判斷，始為公允。於本件即應參考實際參與或從事過身心障礙者照護之專業人員意見。惟原審徒以原處分及媒體報導之內容為憑，顯欠缺專業依據，其關於事實之認定違反證據法則。
（四）臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官於103年3月11日曾製作簽呈，指明院生均未表示傷害之情事，或對上訴人等院方教職員產生畏懼，警方查訪時，院生之家屬均表示未見院生身上存有不明傷勢，且不願對上訴人提出告訴等情。原審未說明為何不採上開司法調查結果之理由，亦有應調查而未調查之違法。
（五）被上訴人於102年10月7日至親民教養院訪談，所製作之紀錄未依行政程序法第38條之規定程式為之，其處分之作成顯有疑義。又上訴人於102年10月8日所作之「報告」，並未自承涉及刻意虐待院生身心之事實；衛生福利部102年10月15日第一次專案會議紀錄即明載被上訴人已認定上訴人違反身心障礙者權益保障法第75條第2款之規定，將處以罰鍰10萬元。乃原審判決竟謂本件經衛生福利部召開6次會議，認本件已充分就被上訴人有利及不利事項一併予以注意等情，足見原審對相關卷證未詳加研閱，有判決不備理由之違法。
（六）本件事實經臺灣苗栗地方法院檢察署予以簽結，被上訴人無視前開結果，而作成原處分，明顯違反司法院釋字第503號、第604號解釋所揭櫫之一事不二罰原則。本件屬告訴乃論，而被害人林姓院生之法定監護人未提起告訴，顯見原處分之作成有諸多瑕疵，原判決就此置而不論，實有應調查而未調查、事實認定違反經驗法則之違法。
（七）本件事實業經被上訴人以103年4月22日府勞社障字第1030084056號裁處書依相同理由及法令依據處罰在案，上訴人不服，提起訴願，亦經衛生福利部以103年8月1日衛部法字第1030015433號決定訴願不受理，被上訴人復就此案移送法務部行政執行署強制執行，本件顯有一事二罰情事。
六、原審法院依前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合，上訴人不服提起上訴，除原審判決已論述者外，茲就上訴人所為前開爭執是否有理，敘述如下：
（一）本件被上訴人前因認上訴人於任職親民教養院院長期間之102年2月24日至7月21日，有不當管教院生行為，違反身心障礙者權益保障法第75條第1項規定，爰依同法第95條第1項規定，以103年4月22日府勞社障字第1030084056號裁處書處上訴人3萬元罰鍰，上訴人不服，提起訴願，經衛生福利部103年8月1日衛部法字第1030015433號訴願決定書，以上訴人前開訴願已逾30日之訴願期間而決定訴願不受理。嗣被上訴人另以其所作前述103年4月22日府勞社障字第1030084056號裁處書主旨誤植裁罰依據，另行認定上訴人前開行為係違反身心障礙者權益保障法第75條第2款規定，爰以103年11月25日府勞社障字第1030251280號函撤銷前開103年4月22日府勞社障字第1030084056號裁處書，另行作成原處分，仍處上訴人罰鍰3萬元，此有被上訴人103年4月22日府勞社障字第1030084056號裁處書、原處分及103年11月25日府勞社障字第1030251280號函附於原處分卷可稽。經核被上訴人發現其所為行政處分違法，而予撤銷，另為新處分（即本件原處分），與行政程序法第117條前段所為「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」規定相合，依同法第118條規定，103年4月22日府勞社障字第1030084056號裁處書已溯及既往失其效力。被上訴人於103年4月22日府勞社障字第1030084056號裁處書失其效力後，始作成原處分，雖二者係就同一行為所作，亦不生一事二罰之問題。
（二）本件被上訴人有前述對身心障礙者為身心虐待之行為，業據原審於判決內詳予說明其認定之依據，並非無據。至上訴人指摘原審未公開勘驗關鍵證據即光碟一節，查上訴人於原審言詞辯論時，已表明被上訴人前已勘驗系爭光碟，其對被上訴人於勘驗後所主張之勘驗結果，併予承認係屬真正，爰陳明不再勘驗該光碟，此有原審言詞辯論筆錄足據。上訴人提起上訴主張原審未為光碟勘驗係屬違法，自不足採。
（三）身心障礙者權益保障法第75條規定之「身心虐待」，固屬不確定之法律概念，原得由主管機關或法官於個案中由該法全部規定及其立法意旨，依其專業知識及社會通念加以判斷，非必須組成特定之機構始得判斷。又身心障礙者權益保障法與行為時兒童及少年福利與權益保障法，各有規範目的，關於各法規之解釋非必須相同；況行為時兒童及少年福利與權益保障法第97條第1項規定：「違反第49條第1款至第11款或第15款至第17款規定之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得公布其姓名或名稱。但行為人為父母、監護人或其他實際照顧兒童及少年之人，經命其接受親職教育輔導且已依限完成者，不適用之。」依此規定，兒童及少年之父母、監護人或其他實際照顧兒童及少年之人非不得為身心虐待行為受處罰之主體，僅於特定條件情況下（經命其接受親職教育輔導且已依限完成者），始不適用關於處罰之規定。是於本件縱參考兒童及少年福利與權益保障法之規定，亦不得謂對本件上訴人不得依身心障礙者權益保障法第第95條第1項規定予以處罰。
（四）行為是否構成犯罪，應受刑事制裁，與是否違反行政法規，應受行政罰，應視是否合致各相關法律規定之要件而定，非謂行為不構成刑事犯罪，即未違反行政法規而不應予以處罰。本件上訴人之前述行為，縱經臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官調查結果，以因未經合法告訴，欠缺追訴要件而予簽結，尚難據此即謂其無身心障礙者權益保障法第75條第2款規定之行為。上訴人主張原處分違反司法院釋字第503號、第604號解釋所揭櫫之一事不二罰原則云云，自不足取。
（五）上訴人其餘上訴理由，經核無非係對原審取捨證據認定事實之職權行使，或已為論斷之事項，泛指為違反經驗法則、證據法則，或有應調查而未調查之違法及判決不備理由之違法，尚難認為合法之上訴理由。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 11 月 30 日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 吳 明 鴻
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 12 月 7 日
書記官 蔡 宗 融