臺中高等行政法院判決
104年度簡上字第67號上 訴 人 李麗娜即裕祥工業社被上訴人 雲林縣政府代 表 人 李進勇上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，上訴人對於中華民國104年10月5日臺灣雲林地方法院104年度簡更字第1號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於雲林縣○○鎮○○里○○路○○號獨資經營裕祥工業社，為爆竹製造場所之負責人，未依爆竹煙火管理條例（下稱本條例）第20條規定，於每月15日前向被上訴人申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄，被上訴人所屬消防局（下稱消防局）認上訴人違反本條例第20條規定，於民國103年8月30日開立編號A000603號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱通知單)，予以舉發，並限期於103年9月30日前改善完畢，惟上訴人拒簽及拒收該通知單。被上訴人嗣將之掛號郵寄，經上訴人之父於103年9月9日合法收受，但上訴人於同日以（103）裕字第10309065號函，記載該通知單未檢具任何相關公文書說明理由，違反行政程序明確性原則，將之退回被上訴人。嗣消防局以103年9月17日雲消預字第1030010915號函說明上開通知單業已合法送達。被上訴人並認上訴人前揭違規事實明確，乃依同條例第20條及第28條第1項第7款規定，以103年9月17日府消預字第1033800185號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）60,000元罰鍰。上訴人認消防局前揭103年9月17日雲消預字第1030010915號函檢送之通知單，亦違反行政程序明確性原則，並有無效之情形，乃以103年9月22日（103）裕字第10309070號函第2次退回之，並以同日（103）裕字第10309072號函主張通知單上記載：上訴人得於文到後10日內陳述意見，其於103年9月9日才收到該文，被上訴人竟於103年9月17日即對之裁處；又該通知單上記載限期上訴人於103年9月30日前改善完畢，但尚未期滿，被上訴人竟於103年9月17日即對之裁處，依法無效。被上訴人乃以103年10月3日府消預字第1033800202號函補正上訴人10日陳述意見之時間（自文到日起算）。上訴人旋以103年10月8日（103）裕字第10310086號函，請求被上訴人確認原處分無效，經被上訴人以103年10月27日府消預字第1033800232號函復上訴人確認原處分有效。上訴人不服，以103年12月10日（103）裕字第10312045號函主張：被上訴人原處分為濫用行政裁量權之行政處分，顯然無效。上訴人嗣以103年12月31日（103）裕字第00000000函主張：其103年12月10日函送被上訴人已逾20餘日，惟被上訴人未予函復，催請於7日內答復，以利其提起行政救濟。被上訴人認上訴人前揭103年12月10日函其逕為不服原處分，視為提起訴願案，乃送內政部進行訴願。嗣經內政部以104年1月13日台內訴字第1040000561號函告以上訴人略以：本件得逕向法院提起確認行政處分無效之行政訴訟，上訴人遂於104年3月6日向本院提起本件行政訴訟，請求確認原處分無效。經原審法院104年4月30日104年度簡字第10號裁定，以該訴不合法而駁回之。被上訴人不服，提起抗告，經本院104年度簡抗字第3號裁定發回原審法院，原審法院以104年10月5日104年度簡更字第1號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：
（一）被上訴人所屬之雲林縣消防局第一大隊斗南分隊（下稱斗南分隊）於103年8月30日至上訴人經營之工廠開立通知單，以上訴人違反爆竹煙火管理條例第20條規定，未依限申報成品流向，爰依同條例第28條第1項第7款舉發並限期改善，惟因通知單上係記載上訴人未依限申報成品流向，然而事實上卻是強迫上訴人要交出購買消費者之個資等私人資料，由於該通知單上所載之限期改善理由與事實未符，故上訴人當場要求必須於改善通知單上載明所謂的限期改善：是指要限期上訴人蒐集申報民眾個資（包括姓名、電話及住址），始才符合行政處分之目的，但遭斗南分隊拒絕填載，對此，上訴人不服，認本件之行政處分因裁罰理由違反事實根據，屬於自始無效之處分，故上訴人依法拒簽及拒收該通知單，嗣後上訴人於103年9月9日收到被上訴人以政府公文信封寄來上開之通知單，因公文內僅有通知單，而未檢具任何相關公文書說明為何上訴人會拒簽及拒收該通知單之理由，明顯違反明確性原則，故上訴人以103年9月9日（103）裕字第10309065號函說明理由並退回該通知單，惟被上訴人並未就上訴人所提之爭議做合理說明，另以103年9月17日雲消預字第1030010915號函再次將該通知單寄還給上訴人，並同時以103年9月17日府消預字第1033800185號裁罰上訴人60,000元，並未給與上訴人有陳述意見之機會就逕行開罰，明顯違反行政程序法第102條之規定，故本件之行政處分，自始即為無效。
（二）按行政程序法之規定，上訴人經營之工廠既為合法設立之工廠，如被上訴人認定上訴人工廠內有不合法之情事，應依照行政程序法相關之規定先行輔導，並提供合理之解決方法，倘若輔導無效，爰可命上訴人限期改善，然而被上訴人寄來之通知單無附公文書作理由說明，亦未依上訴人之要求做行政指導，該行政程序有重大瑕疵與不當，況裁罰內容與實際要求之情事並未相符，嚴重損害上訴人之權益。
（四）又該通知單上有明確記載限期改善到期日為103年9月30日，且該通知單之下方亦載明接到本單起10日內得向本局（地址：雲林縣斗六市○○路○號）提出意見陳述書，然上訴人係於103年9月9日始收到該通知單，而被上訴人竟在法定期限未到期之前即於103年9月17日開立裁罰書並寄給上訴人，是被上訴人既不給上訴人陳述意見之機會，亦未待限期改善日到期就逕行開罰，明顯未依法行政，且未符合正當程序正義。
（四）因上訴人不服被上訴人之違法無效之行政處分，爰以103年9月22日（103）裕字第10309070號函與103年9月22日（103）裕字第10309072號函，分別退回該限期改善通知書並敘明退回之理由以及明確表達對無效之行政處分，人民無服從之義務，然而被上訴人卻未針對上訴人所提之無效行政處分作具體答覆，僅說明再給上訴人10日之意見陳述時間，以為補正，上訴人不服，復以103年10月8日（103）裕字第10310086號函要求被上訴人確認本件之行政處分為有效或無效？並應製作公文書詳細載明其法律依據與理由，以利上訴人提出陳述書，否則對自始不生效力之無效行政處分無須再陳述意見，業經被上訴人以103年10月27日府消預字第1033800232號函確認本件之行政處分為有效，並以103年11月12日府消預字第1033800251號函諭知上訴人請確認對103年9月17日府消預字第1033800185號行政處分疑義事項是否為不服原處分之表示，基此，上訴人則以103年12月10日（103）裕字第10312045號函表明，有關被上訴人所為103年9月17日府消預字第1033800185號之行政處分，應自始即為無效，且係為濫用行政裁量權之行政處分，故而表示不服，只是被上訴人並未針對上訴人上開號函所表達之意見做具體函復，上訴人再以103年12月31日（103）裕字第10312073號函促請盡快回復，以免損及上訴人之權益，詎料被上訴人在上訴人還未針對本件提起訴願時，即先行向內政部為答辯，上訴人因而收到內政部104年1月13日台內訴字第1040000561號函諭知上訴人可依相關規定向行政法院提起行政訴訟，被上訴人機關並於104年1月15日來函要求上訴人必須補送訴願書，上訴人因被上訴人之行為違反行政程序，故具函告知被上訴人，因本件要提起確認訴訟，故無須再補提訴願書。
（五）綜上所述，被上訴人所為之行政處分自始即為違法，是為無效之行政處分，嚴重損及上訴人之權益，而我國既為民主法治國家，則行政機關之行政行為均須踐行正當程序正義，始符合依法行政原則等情，並聲明求為確認原處分無效。
三、被上訴人則以：
（一）按爆竹煙火管理條例第20條規定略以：「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」。同條例第28條第1項第7款「違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」。又依爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1規定「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：(一)單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。(二)前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」
（二）上訴人為被上訴人縣轄爆竹煙火製造場所，且李麗娜為該社之負責人，依系爭條例第20條之規定，爆竹煙火製造場所之負責人，應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向本府申報前一個月之紀錄。前揭登記流向應依品目分別載明之資料並於系爭條例施行細則第9條之1明確規定，觀諸上訴人申報之爆竹煙火成品登記表並未記載成品流向等相關資料，故該社負責人未依限申報成品部分之流向資料，明顯違反系爭條例第20條之規定，並應依同條例第28條第1項第7款：未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報記錄或申報不實，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。被上訴人並未擴大解釋上訴人對於爆竹煙火成品流向申報之義務，罰則亦有明訂。且上訴人曾因與本件相似之行政處分以同理由向被上訴人提起行政訴訟，依鈞院103年度簡字第13號判決略以：「四、本院判斷：(七)1、個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據，既然爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1並非無法律授權依據或未經法律明確授權，業如前述，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9條之1規定，而無違反個人資料保護法規定之問題。‧‧‧(六)、3、‧‧‧爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1與法律保留原則無違甚明。上訴人主張上述施行細則因無法律明確授權，而違反法律保留原則，且違反行政程序法第158條規定，牴觸憲法、法律而無效，並牴觸憲法第15條、第23條之規定，因而認原處分違法等語，尚非可採。」前揭行政訴訟案之上訴（103年度簡上字第48號）亦由臺中高等行政法院於103年11月25日判決駁回。
（三）至上訴人主張陳述期間不足，被上訴人以103年10月3日府消預字第1033800202號函再予上訴人10日期間為補正，並以送達證書於103年10月6日為送達等語，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：
（一）按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。本件上訴人曾以103年10月8日（103）裕字第10310086號函向被上訴人請求確認原處分無效，經被上訴人以103年10月27日府消預字第1033800232號函回覆原處分為有效等語（見本院卷第69頁），屬對上訴人請求確認原處分無效，予以實體上之審核而拒絕之，應認上訴人提起本件請求確認原處分無效之訴訟，已有踐行關於行政訴訟第6條第2項所規定之程序。
（二）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所規定，就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，其1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」（最高行政法院98年度判字第757號判決參照），又所謂重大明顯之瑕疵必「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，方屬無效，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯之瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效，自不得以確認之訴之訴訟型態，訴請確認行政處分無效（最高行政法院98年度判字第1421號判決參照）。
（三）查本件上訴人主張被上訴人以其違反爆竹煙火管理條例第20條規定，未依限申報成品流向為由，依同條例第28條第1項第7款舉發並限於103年9月30日之前改善完畢，而因該通知單上所載之限期改善理由與事實未符，故上訴人拒簽及拒收該通知單，嗣被上訴人未檢具任何相關公文書說明理由，違反明確性原則，又該通知單上明確記載限期改善到期日為103年9月30日，然被上訴人在法定期限未到期之前即於103年9月17日以原處分裁處上訴人，是被上訴人未給予上訴人陳述意見之機會，亦未待限期改善日到期即逕行開罰，是該行政處分明顯違反行政程序法第102條之規定，未符合正當程序，原處分應自始無效等情，查原處分係載明被上訴人為處分機關，主旨欄為處李麗娜君60,000元；事實欄為台端係裕祥工業社（雲林縣○○鎮○○里○○路○○號）負責人，貴社為爆竹煙火製造場所，經本縣消防局於103年8月30日檢查，發現未依規定於每月15日前向本府申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄之事實；理由及法令依據則以台端未依限申報成品流向，違反爆竹煙火管理條例第20條規定，爰依同條例第28條第1項第7款處分等語，而有具體理由及法令依據，其處分之內容相當明確，並無行政程序法第111條第1至6款行政處分無效之例示情形，亦無任何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款之規定不符，至於上訴人之所指之瑕玼情形，係屬有無違法情形是否得撤銷之事由，自不得以確認之訴訴請確認行政處分無效，從而，本件原處分並無行政程序法第111條所規定之行政處分無效事由，上訴人請求確認原處分無效，非有理由，應予駁回。
五、上訴意旨略以：
（一）上訴人於103年9月9日收到被上訴人開立之通知單，惟因該通知單限期改善日為103年9月30日，然被上訴人於改善期限未屆滿就開立原處分，明顯違反正當行政程序，原處分顯然違反亦屬無效，原判決竟認定被上訴人未踐行正當行政程序及恣意開立之原處分有效，駁回上訴人請求，顯與行政程序法第4條、第5條、第9條及第1條立法目的有違，顯然判決不適用法規且適用不當，當然違背法令。
（二）前揭通知單「主旨」之記載，除有明確載明改善日期為103年9月30日之外，於該通知單下方載明有10日內得提出意見，然上訴人於103年9月9日始收受該通知單，其應有10日之期限可陳述意見，被上訴人於103年9月19日以後才能開罰，但被上訴人卻於103年9月17日即開立原處分，明顯侵害上訴人行政救濟之權利，原審法院竟認定所有行政程序均為有效，且無瑕疵，實難令人信服，原判決理由矛盾，當然違背法令。
（三）又上訴人於104年9月21日曾向原審法院主張：原處分違反行政程序法第111條規定，為無效之行政處分。因原處分強迫上訴人須填報購買消費者之個資，供消防人員處理使用，然購買消費者為不特定之陌生人，拒絕留下個人資料，上訴人實難順利取得其個人資料，顯見法令之規定有重大瑕疵且窒礙難行之處。再者，依爆竹煙火管理條例第28條第1項第7款之規定，對於填報他人之個人資料規定不能申報不實，惟該填報內容對任何人均屬不能實現，足見上開法令有嚴重瑕疵與不適法之處，原判決對上訴人前揭主張，竟不予採信，明顯判決偏頗不公。
（四）被上訴人不斷以「檢查」及「複查」為由，對上訴人開立舉發加限期改善通知單，惟事實上根本無該等情事發生，皆屬被上訴人編造，原處分屬重大明顯瑕疵，依法無效。又該通知單未給予上訴人10日之陳述意見期間，即予開罰，對任何人均屬一望即知之行政瑕疵，亦屬明顯重大。是原判決有不備理由與理由矛盾之處等語，並聲明求為：⑴廢棄原審判決⑵原處分及訴願決定均撤銷。
六、本院經核原判決尚無違誤外，茲就上訴意旨再論斷如下：
（一）按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」準此可知，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。依該條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。其中第3款所謂「內容對任何人均屬不能實現者」係指行政處分所要求之事項客觀上不能實現。至第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效（最高行政法院102年度判字第518號判決意旨參照）。
（二）本件上訴人以系爭通知單記載限其於103年9月30日前改善完畢，並載明上訴人於收受該通知單後10日內得陳述意見，但被上訴人未待上開期間屆滿，即提前於103年9月17日開立原處分，且未檢具公文說明理由，僅寄送該通知單予上訴人，違反行政行為明確性原則，而主張原處分有無效之事由云云。然查，原判決已詳敘原處分載明處分機關及其首長署名、相對人名稱住居所、主旨（裁處上訴人罰鍰60,000元）、事實（上訴人為爆竹煙火製造場所，經消防局103年8月30日檢查，發現未依規定於每月15日前向本府申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄）、理由及法令依據（上訴人未依限申報成品流向，違反爆竹煙火管理條例第20條規定，爰依同條例第28條第1項第7款處分），因而認定處分內容相當明確（行政程序法第96條第1項參照），並無行政程序法第111條所規定各款行政處分任何人一望即知、重大明顯瑕疵之無效；至上訴人所指瑕疵之情形，僅屬原處分有無違法而得撤銷之事由，尚不得請求確認原處分無效等語，原判決對上訴人上開主張未予採酌，難認有判決不適用法規、適用不當、不備理由、理由矛盾之違背法令。
（三）又行政程序法第111條係規定「行政處分」有該條第1款至第7款所定情形之一者為無效，是特定之行政處分若有該條所定各款情形之一者始為無效。上訴人主張爆竹煙火管理條例第28條第1項第7款之規定，對任何人均屬不能實現，該條款規定有嚴重瑕疵與不適法云云，顯係就法律規定而為指摘，核與本件原處分是否有行政程序法第111條各款所規定無效之事由無關。
七、綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備與理由矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
書記官 詹 靜 宜