臺中高等行政法院判決
104年度原訴字第4號105年4月20日辯論終結原 告 張貴華訴訟代理人 黃文進 律師
楊玉珍 律師上 一 人複代理人 黃則瑜 律師被 告 臺中市和平區公所代 表 人 林建堂訴訟代理人 蔡孟儒 律師
吳光陸 律師上 一 人複代理人 郭乃瑩 律師上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足之情形者，審判長固應依行政訴訟法第125條第3項規定，令其敘明或補充之。
惟參照行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定，可知基於當事人處分權主義及法院不干涉主義，當事人經法院闡明後，已表明其訴之聲明及主張之原因事實者，法院應尊重其自主決定，不得干預或介入，否則，即悖離超然、中立地位，與上開規定旨趣相違。再者，法院之闡明係促使原告正確有效利用訴訟程序以達到救濟權益之目的，自須原告之聲明及陳述有不明瞭或不完足之情形，且經其正確及完足之聲明或陳述，非無獲得勝訴判決可能者，法院始有基於同一原因事實基礎予以闡明之實益，不然徒具形式意義，不但無絲毫實質效果，反而增添當事人程序上無謂之勞煩，且浪費司法資源。是當事人經法院闡明後，已陳明可達到裁判程度之訴之聲明及原因事實者，法院別無再浪費程序為無益闡明之必要。查本件原告係同時委任二位具法律專業知識之律師為其訴訟代理人實施訴訟，先於起訴狀載明：確認被告於民國101年10月及11月核准坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○○號原住民土地（下稱系爭土地）之行政處分違法；繼於105年1月13日具狀變更及追加訴之聲明為：「確認被告101年10月15日和平區土管字0000000000號函與101年9月24日和平區土管字第1010015775號函、101年11月20日和平區土管字0000000000號函與101年11月5日和平區土管字第1010018449號函之行政處分均為無效。」（見本院卷第120頁），衡諸本件被告已具狀陳明案涉訴外人林文堂申請系爭土地所有權移轉事件之核定權限機關為臺中市政府，並非被告，且載明其核定之具體函文（見本院卷第134頁），復經本院於準備程序及言詞辯論程序反覆闡明後，原告仍維持上開訴之聲明（見本院卷第180頁及第213至214頁），核諸原告之訴訟代理人既具律師資格，當熟諳法律專業知識，瞭然原告在法律上之地位及可得救濟之訴訟途徑，並可預見其表明之上開訴之聲明及原因事實在法律上之評價，既經被告答辯及本院闡明後，仍堅決不予變更，本院殊無再費事予以闡明之實益，自應以其最終陳明之訴之聲明及原因事實為範疇予以審判。㈡復按「（第1項）行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之
權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。（第3項）前2項規定，於其他訴訟準用之。」固為行政訴訟法第42條第1項及第3項所明定。惟有無必要命第三人獨立參加訴訟之必要及實益，行政法院非不得依職權裁量之，若經審酌兩造之陳述及舉證結果，認該第三人之權利或法律上利益並無將受損害者，為免該第三人無端受訟累，影響其生活秩序，自得不命其參加訴訟。本件原告起訴請求確認上開4件函文無效之目的，雖欲使第三人林文堂喪失取得系爭原住民保留地之權源，但依原告主張之原因事實及相關證據資料觀之，其始終欠缺訴訟利益，並不足以變更林文堂原取得之授益狀態，核諸前開說明，爰不依職權命林文堂獨立參加本件訴訟。
二、事實概要：緣訴外人林文堂先前本於原住民身分檢具申請移轉系爭土地所有權之書件提出於被告，經被告辦竣實地調查及土地權利審查委員會會審之前期作業程序，陳報核定權限機關臺中市政府作成核定處分准予移轉所有權後，再檢附囑託登記書函送請被告辦理後續登記事宜，被告收件後即分別以101年9月24日和平區土管字第1010015775號函及101年11月5日和平區土管字第1010018449號函囑臺中市東勢地政事務所辦理所有權登記，經辦理登記完竣後，被告再以101年10月15日和平區土管字0000000000號函及101年11月20日和平區土管字0000000000號函通知林文堂領取權狀。嗣因原告無權占用系爭土地經被告提起民事訴訟請求拆除地上物返還土地，經第一審民事判決勝訴在案，原告乃以被告上開4件函文均屬行政處分且有無效之事由，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠原告耕作使用之坐落臺中市○○區○○段○○○號土地與系爭
土地皆為原住民保留地，彼此相毗鄰，66地號土地係訴外人吳盛發先前向原臺灣省政府申請取得耕作權，再由原告父親張東波生前於66年與吳盛發簽約讓渡耕作權，在主管機關尚未對於吳盛發就66地號土地撤銷其耕作權或終止租賃或使用契約前，原告之耕作權仍為合法有效存在。另被告所屬政風室已向被告簽報林文堂等人取得谷關段60地號等土地權利議案之調查報告，其涉嫌不法情事部分已由廉政署偵辦中，然被告至今仍不塗銷該自始無效之所有權登記，系爭函文處分是否有效，攸關林文堂是否已取得系爭土地所有權與林文堂取得系爭土地之面積、邊界為何？林文堂得否本於系爭土地所有權人地位訴請原告返還占用部分？原告應否拆除所有部分地上物？原告就系爭66地號土地耕作權面積範圍之正確性？顯影響原告法律上利益甚鉅，本件原告有即受確認判決之法律上利益，且原告於104年10月1日已向被告請求確認系爭函文處分無效，並經被告以和平區土字第1040018950號函回覆在案，合於行政訴訟法第6條第2項之規定，原告提起本件確認訴訟，自屬合法。
㈡被告係以101年9月24日和平區土管字第1010015775號函與10
1年11月5日和平區土管字第1010018449號函同意移轉登記系爭土地所有權，並通知臺中市東勢地政事務所辦理移轉登記，而登記手續辦理完畢後，以101年10月15日和平區土管字0000000000號函、101年11月20日和平區土管字0000000000號函通知林文堂洽領權狀，依行政程序法第92條、第110條之規定，被告上開4件函文均應為原告請求確認標的之行政處分。
㈢被告所屬土地權利審查委員會審查委員林子翔為林文堂之胞
弟，但參與上開林文堂申請案件之審查，並未迴避，違反鄉鎮市區原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第8點「本會委員對於涉及本身、家屬及五親等內之血親或三親等內姻親之議案，應自行迴避。」之規定，業據被告政風處調查屬實，明顯違法，顯屬重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條規定，並參照臺北高等行政法院101年度訴字第836號判決及最高行政法院103年度判字第585號判決見解，均為無效。
㈣被告於95年審查林文堂申請系爭60地號土地耕作權時，明知
該筆土地面積超過原住民保留地開發管理辦法第10條規定之上限，不但未因其具有違反超過面積限額之瑕疵，依同法第11條規定限期收回土地，反為規避該規定，要求先行由系爭60地號母地分割出60-4地號土地，再以分割繼承辦理登記，違法使林文堂取得耕作權，嗣林文堂以耕作滿5年而申請移轉登記所有權時，被告竟明知該瑕疵仍然存在，林文堂之申請係屬違法之情形下，以分開辦理登記方式規避法規限制，並於會勘意見註記：「二、經查60、60-4兩筆土地合併後（即面積合計1.2310公頃），面積超出0.2310公頃，有違原開辦法（註：指原住民保留地開發管理辦法）之面積限制。三、所需先行辦理60地號，完竣後再辦60-4。會勘結論：依會勘意見三，辦理後再送土審會審查。」，最後作出系爭處分。只要一般人稍微計算即可得知系爭土地面積合計超過限額1公頃之事實，顯屬普通人一望即知之重大明顯瑕疵，故系爭函文處分應為無效。
㈤林文堂明知原告對66號土地有合法耕作權，且66號土地與系
爭土地界線不明，竟對原告胞妹張淑芳提出竊占系爭土地告訴，已據檢察官不起訴處分確定在案。再者林文堂於警詢中承認其自91年間已知張淑芳在系爭土地上種植果樹及蓋農舍，則其於95年申請耕作權時向被告切結系爭土地「無任何糾紛及轉讓、轉租行為」，顯為不實。又林文堂與原告胞妹張淑芳間之土地糾紛事件，曾經聲請被告調解委員會調解，但因雙方意見不一致而調解不成立，顯示林文堂明知系爭土地與鄰地使用人有糾紛，卻於申請移轉登記系爭土地時一再隱瞞，被告於審查林文堂之申請是否符合原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知「申請種類七之（三）所有權移轉之申請：審查或辦理注意事項」其中之「四、申請人與土地現使用人是否符合，有無糾紛情事。」時，未詳加調查上開情事，即通過林文堂之申請，所為之系爭函文處分顯具有重大瑕疵，應為無效。
㈥依臺中市東勢地政事務所土地複丈成果圖，與系爭土地相鄰
之土地從北依順時針方向分別為60-1地號（國有地）、60-2地號（當時為國有，現為林子翔所有）、52地號（國有地）、59地號（國有地）、60-3地號（當時為國有，現為林子翔所有）、61地號（當時為國有，使用人黃秀梅，現為所有人）、66地號（國有地，使用人張淑芳）土地，其中政府機關就國有地無須簽署切結，而林文堂於95年申請耕作權時所提出之四鄰證明書，四鄰證明人為林子翔、楊德樹、林約伯；101年申請移轉登記所有權時所提出之四鄰證明書，四鄰證明人為楊德樹、林約伯、羅玉香，兩者皆無鄰地使用人黃秀梅與原告之妹張淑芳之簽名，反是由不知為何人之楊德樹、林約伯、羅玉香簽名，被告於審查林文堂之申請是否符合原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知：「申請種類七之（三）所有權移轉之申請：審查或辦理注意事項」其中之「四、申請人與土地現使用人是否符合，有無糾紛情事。」時，未比對土地登記謄本且未詳加調查四鄰證明書是否確由四鄰土地之所有人或使用人簽名，即率依不實之四鄰證明書作出處分，系爭函文處分顯具有重大明顯之瑕疵，應屬無效等情。並聲明求為判決確認被告101年10月15日和平區土管字0000000000號函與101年9月24日和平區土管字第1010015775號函、101年11月20日和平區土管字0000000000號函與101年11月5日和平區土管字第1010018449號函之行政處分均為無效。
四、被告答辯略謂：㈠本件原告並不具原住民身份，本不得依原住民保留地開發管
理辦法就系爭土地申請設定耕作權或地上權，亦不得為所有權移轉之申請，難認有何即受確認判決之法律上利益存在。至於臺中市和平區公所政風室0000000000市00000000000000號函認本件行政處分具重大明顯瑕疵而為無效，與實情不符，應不足採。是原告提起確認行政處分無效之訴，並無任何即受確認判決之法律上利益，欠缺權利保護必要之要件，應予判決駁回。且依原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第16點附件三，原住民保留地所有權移轉申請之核定機關為縣（市）政府即臺中市政府，並非被告，則原告對被告提起本訴應有當事人不適格，難認合法，應予判決駁回。
㈡本件林文堂申請移轉系爭土地所有權案件之核定處分應為臺
中市政府101年9月14日府授原經字第1010157313號函及101年10月29日府授原經字第1010188034號函，被告係依上開臺中市政府之核定處分及囑託登記書，請臺中市東勢地政事務所辦理所有權移轉登記，此為行政機關內部之職務上表示，而101年10月15日和平區土管字第1010017114號函、101年11月20日和平區土管字第1010019373號函乃被告通知林文堂領取系爭土地權狀之意思表示，為行政機關單純事實之敘述，既無對外直接發生法律效果，自非行政處分。
㈢原告訴請確認無效之上開被告4件函文，縱使可認為行政處分，亦無原告指稱之重大明顯瑕疵情形：
1.依鄉鎮市區原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第7點及第8點規定，原住民保留地土地權利審查委員會為合議制，係針對涉及五親等內之血親或三親等內姻親之議案為個別迴避，被告原住民保留地土地權利審查委員會依據上開設置要點亦採個案迴避。本件林文堂就系爭土地申請為所有權移轉時，其胞弟林子翔雖為被告原住民保留地土地權利審查委員會審查委員，然依被告103年12月31日內部行政調查紀錄，不僅時任谷關段承辦人陳顥表示：林子翔委員有迴避並由時任土審會主席審議等語，且參與該次議案之時任承辦人詹彥硯亦表示：林子翔委員有迴避，土審會委員間依往例均會迴避，祇是迴避情形並無特別註記於會議記錄簿內等語。足見林子翔當時確有依慣例為個案迴避，僅會議記錄簿未特別註記其迴避情形而已；況依上開設置要點第7點，議案通過與否繫於委員過半數出席及出席委員過半數之同意，不因審查委員與申請人有親屬關係而損及議案審查之公平性，且原告主張林子翔委員未迴避該議案審查，自應舉證證明之，否則難認其主張為真正。又原告以上開行政調查紀錄之簽呈日期為103年12月31日，與內容所載104年1月6日電話詢問之時間先後不符為由，主張該份簽呈不實，但該行政調查紀錄之簽核時間，應為104年1月19日至22日，而103年12月31日僅係開始記錄之時間，並非原告所稱之簽呈日期。至於臺中市和平區000000000000000市00000000000000號函指稱林子翔委員應自行迴避而未迴避並進而參加審議，該審議案件編號第13、14應屬無效云云，然該函僅憑會議紀錄即認為編號第13、14之審議案件應屬無效，卻未見有何具體調查紀錄，不僅難認有據，且縱有該瑕疵亦不影響議案審查之公平性，自不可遽認有重大明顯瑕疵而無效。
2.參照原住民保留地開發管理辦法第10條第1項及第2項規定及原住民族委員會105年3月24日原民土字第1050014768號函釋，依林文堂當時戶籍謄本上有林文堂、林偉軍及林咏馨等3位原住民，則林文堂於本件耕作權面積上限應為1＋（1.5－0）/1.5＝2公頃，而其耕作權設定為1.231公頃，尚未超過2公頃之限額。是原告主張系爭土地僅有設定耕作權，並無設定地上權，應無合併計算與該計算公式之適用，而林文堂耕作權設定1.231公頃超過原住民保留地開發管理辦法第10條第1項第1款之每人面積1公頃上限之規定，認有重大明顯瑕疵而為無效，顯與上開中央主管機關原住民族委員會函釋不符，不可採。
3.依原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第16點附件三，耕作權之申請要件為：「一、本法實施前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。
」，而審查或辦理注意事項為：「一、申請標的土地，應符合原住民保留地開發管理辦法第8條規定。二、辦理申請要件二、時應就該等土地究屬都市計畫土地，或非都市土地，及其都市計畫使用分區別或非都市土地編定使用類別判定准否設定耕作權之依據。三、審查申請人設定面積應以申請時戶內之原住民人口數合併計算，不因申請後分戶及各戶人口之增減而變更。四、申請耕作權面積標準依原住民保留地開發管理辦法第10條規定。」，並無須將申請耕作權設定之土地是否存有糾紛情事應納入審查或辦理注意事項之規定。故原告主張被告受理申請時，應請申請人出具四鄰證明書，以確認申請人使用現況與四鄰無任何糾紛，而作為准駁原住民保留地申請耕作權設定之依據云云，顯屬無據，應不可採。況被告於林文堂就系爭土地申請耕作權設定時，曾在96年2月5日以和鄉農字第2367號函公告受理系爭土地耕作權設定在案，迄至公告期滿後並無任何人提出異議。
4.觀諸原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第16點附件三，所有權移轉之申請審查或辦理注意事項第4點規定：「四、申請人與土地現使用人是否符合，有無糾紛情事。」之意義，應指申請人與土地現使用人是否為同一人之事實，該事實有無糾紛情事存在，實與申請人就該土地是否與他人存在糾紛者無涉。本件依原住民保留地網際網路土地管理系統之登載，系爭土地之現況使用人為林文堂，核與申請人相符，而原告為谷關段66地號土地所載之現況使用人張東波之女，並非系爭土地登載之現況使用人，自與上開第4點之規範不符，難認有何糾紛情事存在。原告雖另以四鄰證明書未有系爭土地直接相鄰之土地所有人簽名，以及林文堂於另案刑事指稱伊於91年間即知原告之妹張淑芳竊佔其所有之系爭土地為由，而主張被告就有無糾紛情事之審查應有違法不實云云，然原住民保留地開發管理辦法及相關法規均未就四鄰證明書為任何規範，該四鄰證明書僅為被告會勘過程之參考資料，並非以此作為有無糾紛情事之判斷依據，且臺灣臺中地方法院檢察署檢察官103年度偵字第22440號不起訴處分書係因竊佔追訴權時效已完成而為不起訴處分，並未就林文堂是否於91年間即知原告之妹張淑芳竊佔系爭土地一事為認定，則原告所述顯屬無據，應不足採。
5.至於原告就其使用66地號土地之權源，雖陳稱：「目前公所還是讓我們使用，但每年有支付費用予被告。」「應係使用費用」云云，並提出使用補償金收據，但依被告102年10月23日和平區土管字第1020017852號函意旨，上開使用補償金性質上為無權占用土地所生之不當得利，原告之妹張淑芳既無權占用66地號土地並經被告追收占用期間之使用補償金，則原告稱伊係繼承張淑芳而來，亦屬無權占用該地之人；既為非法占用之人，何有確認利益？故原告提起本訴顯無理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：原告訴請確認被告101年10月15日和平區土管字0000000000號函與101年9月24日和平區土管字第1010015775號函、101年11月20日和平區土管字0000000000號函與101年11月5日和平區土管字第1010018449號函等4件函文均無效，有無權利保護必要？
六、本院判斷如下：㈠按行政訴訟法第6條第1項及第2項規定：「（第1項）確認行
政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」準此以論，依行政訴訟法第6條提起確認訴訟，除法律允許提起之公益訴訟外，原告應具即受確認判決之法律上利益，否則，即欠缺權利保護之必要，其起訴為無理由，應以判決駁回之（最高行政法院92年度判字第764號判決及98年度判字第173號判決意旨參照）。易言之，原告就其請求確認標的若不能證明其具有合法之權利或法律上利益可資主張或維護，即不能認其具權利保護之必要。又原告因公法上之法律關係不明確，致使其合法權益有受侵害之危險，固得提起確認訴訟救濟，但尚須其請求確認之標的須足以除去公法上法律關係之不明狀態，否則，亦不能謂其起訴有即受確認判決之法律上利益（最高行政法院96年度判字第943號判決意旨參照）。
㈡復按山坡地保育利用條例第37條規定：「山坡地範圍內山地
保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」原住民保留地開發管理辦法第1條規定：「本辦法依山坡地保育利用條例第37條規定訂定之。」第2條第1項規定：「本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條第1項第2款及第4項規定：
「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：……二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。……」「鄉（鎮、市、區）公所應將第1項第1款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」第17條第1項規定：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」100年5月13日修正後原住民保留地所有權移轉登記作業要點第6點第6小點規定：「六、作業程序：……（六）核定移轉：1.鄉（鎮、市、區）公所依據申請登記案，對應查填事項調查，並將調查結果於『申請及審查清冊』（格式如附式五）內分項敘明，承辦人應簽請鄉（鎮、市、區）長定期召開鄉（鎮、市、區）土地權利審查委員會審查無訛後，編造土地所有權移轉清冊3份（格式如附式六）連同審查會紀錄、審查結果清冊、他項權利證明書及土地所有權狀，陳報各直轄市或縣（市）政府核定。2.各直轄市、縣（市）政府核定後，應以囑託書（格式如附式七），附具土地所有權移轉清冊2份、他項權利證明書及土地所有權狀，囑託土地所在地地政事務所辦理所有權移轉登記及他項權利塗銷登記，並同時通知該管鄉（鎮、市、區）公所。3.地政事務所辦畢登記後，應通知各直轄市、縣（市）政府，並將土地所有權狀列冊送由鄉（鎮、市、區）公所轉交土地所有權人執管。鄉（鎮、市、區）公所接到辦畢登記之區段順序登記簿影本後，應即辦理地籍管理資訊系統異動。」㈢本件原告雖以上開情詞，主張上開被告101年9月24日和平區
土管字第1010015775號函、101年10月15日和平區土管字0000000000號函、101年11月5日和平區土管字第1010018449號函與101年11月20日和平區土管字0000000000號函等4件函文係規制訴外人林文堂享有系爭土地（60地號與60-4地號）所有權之行政處分，且原告為系爭土地毗鄰之66地號土地使用人，故就上開被告4件函文無效與否有即受確認判決之訴訟利益云云。
㈣惟揆諸前引山坡地保育利用條例第37條、原住民保留地開發
管理辦法第2條第1項、第6條第1項第2款、第4項、第17條第1項及原住民保留地所有權移轉登記作業要點第6點第6小點等規定，可知原住民保留地具有特定公益目的，私人非經主管機關之核定，無從享有土地所有權或其他耕作權、農育權或承租權等權利，不具原住民身分者尤不得私自經由原住民讓與而取得使用原住民保留地之合法權源。且原住民保留地所有權移轉之申請案件雖由鄉（鎮、市、區）公所受理申請，但其核定權限機關為縣（市）政府。
㈤經查：本件訴外人林文堂提出之系爭2筆原住民保留地所有
權移轉申請案件，係經被告受理申請及召開土地權利審查委員會議審查通過後，報由臺中市政府分別以101年9月14日府授原經字第1010157313號函與101年10月29日府授原經字第1010188034號函作成核定處分，再由被告以101年9月24日和平區土管字第1010015775號函、101年10月15日和平區土管字0000000000號函（60地號土地部分）與101年11月5日和平區土管字第1010018449號函、101年11月20日和平區土管字0000000000號函（60-4地號土地部分）囑託臺中市東勢地政事務所辦竣所有權移轉登記及通知林文堂領取系爭土地權狀等情，有卷附被告95年5月8日和鄉農字第0950007703號函（見本院卷第45頁）、林文堂申請辦理谷關段60地號原住民保留地耕作權設定案相關文件（見本院卷第46至48頁）、被告96年2月5日和鄉農字第2367號函及公告（見本院卷第49至50頁）、被告土地權利審查委員會96年3月29日104次原住民保留地會議紀錄（見本院卷第52至54頁）、被告101年9月6日和平區土管字第1010014832號函（見本院卷第66頁）、臺中市政府101年9月14日府授原經字第1010157313號函（見本院卷第67頁）、臺中市辦理原住民保留地所有權移轉囑託登記書101年9月14日府授原經字第1010157313號（見本院卷第68頁）、被告101年9月24日和平區土管字第1010015775號函（見本院卷第69頁）、臺中市東勢地政事務所101年10月8日中東地一字第1010009689號函（見本院卷第70頁）、被告101年10月15日和平區土管字第1010017114號函（見本院卷第71頁）、被告101年10月22日和平區土管字第1010017786號函（見本院卷第72頁）、臺中市政府101年10月29日府授原經字第1010188034號函（見本院卷第73頁）、臺中市辦理原住民保留地所有權移轉囑託登記書101年10月29日府授原經字第1010188034號（見本院卷第74頁）、被告101年11月5日和平區土管字第1010018449號函（見本院卷第75頁）、臺中市東勢地政事務所101年11月14日中東地一字第1010011000號函（見本院卷第76頁）、被告101年11月20日和平區土管字第1010019373號函（見本院卷第77頁）等件可稽，堪予認定。足見訴外人林文堂提出之上開申請案件，係由被告先行協助處理前置審查作業，再報經主管權限機關臺中市政府作成核定處分，而對外發生效力。是前揭臺中市政府101年9月14日府授原經字第1010157313號函及101年10月29日府授原經字第1010188034號函始為規制林文堂取得系爭2筆土地所有權之行政處分，被告非屬該申請案件之核定權限機關，其所為之上開4件函文係就已發生規制效果之臺中市政府核定處分予以執行。原告爭執規制林文堂取得系爭土地所有權之行政處分之效力，自應以臺中市政府101年9月14日府授原經字第1010157313號函與101年10月29日府授原經字第1010188034號函為確認標的始能達到訴訟目的，惟其經被告答辯及本院闡明後，仍執意以被告上開4件函文為確認訴訟之標的，其起訴顯無從達到否定林文堂為系爭2筆土地所有權人之訴訟目的，殊難認其提起本件確認訴訟具有即受判決之利益。㈥復查原告雖主張其父親張東波生前與吳盛發簽約讓渡66地號
原住民保留地之耕作權，而享有占用權源云云，然原住民保留地之耕作權非經主管機關核定，無從擅自讓與，已如前述，則原告就66地號土地已難認其享有合法使用權源。再者，原告係因無權占用系爭土地，而經土地所有權人林文堂提起民事訴訟請求拆除地上物返還土地等情，有卷附原告提出之臺灣臺中地方法院豐原簡易庭103年度豐簡字第518號民事判決可稽（見本院卷第10至14頁）。是原告既未能舉證證明其就系爭土地有何可維護或主張之合法權益，其提起確認訴訟請求確認規制林文堂取得系爭土地所有權之行政處分無效，無論係以上開被告4件函文，或臺中市政府101年9月14日府授原經字第1010157313號函與101年10月29日府授原經字第1010188034號函為確認標的，均難認有權利保護之必要。
㈦復按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形
之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」足見行政處分須具重大明顯瑕疵，始構成無效，而非以其有違法之瑕疵為已足。故如行政處分所具之瑕疵，不屬於行政程序法第111條第1款至第6款例示之瑕疵情形，須其瑕疵之程度重大，任何人一望即知，始該當同條第7款概括規定所指「重大明顯之瑕疵」，否則，縱使有其他違法之瑕疵，僅屬是否構成撤銷之事由，並非屬當然無效之行政處分（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參照）。準此以論，縱使本件原告可以上開被告4件函文為標的提起確認訴訟，或其訴請確認之真意係以臺中市政府101年9月14日府授原經字第1010157313號函及101年10月29日府授原經字第1010188034號函為標的，經揆諸上開原告主張之各項違法瑕疵情形，核與前引行政程序法第111條第1款至第6款例示之瑕疵明顯不符，且非屬任何人觀諸行政處分之書面記載即可明之重大程度瑕疵情形，顯不該當於同條第7款所稱重大明顯之瑕疵，自不足以認定被告上開4件函文或臺中市政府之核定處分自始、當然無效。
七、綜上所述，本件原告堅決以上開被告4件函文為標的提起確認訴訟，明顯無即受確認判決之利益。況且，本件原告所指之原處分無論為上開被告4件函文，或臺中市政府101年9月14日府授原經字第1010157313號函及101年10月29日府授原經字第1010188034號函，其起訴不但欠缺權利保護之必要，而且上開各函文亦均不具法定無效事由。從而，原告提起本件確認訴訟為無理由，應予以判決駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 4 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 5 月 4 日
書記官 凌 雲 霄