臺中高等行政法院裁定
104年度停字第5號聲 請 人 鐘慶力相 對 人 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 張 岱訴訟代理人 廖健智 律師
陳凱翔 律師上列當事人間聲請停止執行事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」為行政訴訟法第116條第2項所明定。該規定之立法目的，乃於行政機關之處分或決定，原則上不停止執行，然如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應賦與行政法院依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，俾兼顧受處分人或訴願人之利益。又該項所稱原處分或決定之執行，係指行政處分之執行而言，故行政法院得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行者，自以得作為行政爭訟標的之行政處分為限，是停止執行自應以有行政處分存在為前提，若無行政處分之存在，即不符上開法條規定之停止執行要件，其聲請即無法准許。
二、本件聲請人原屬瑞竹林業生產合作社社員，承租相對人經管之南投縣○○鎮○○段○○○○○○○○號及203-868地號之2筆前未符合專案放領國有農牧用地，經相對人以103年8月20日投授竹政字第1034705138號函請聲請人重新辦理上開2筆土地換訂暫准耕地租約時，發現聲請人未經同意，擅自將系爭203-820地號土地供廣安宮搭蓋違建廟宇，已違反國有林出租造林契約書第8條第1項第1款、第2款及第10條第1項第8款、第9款之約定，爰以103年11月24日投授竹政字第1034707293號函（下稱相對人103年11月24日函）請聲請人限期於文到3個月內自行拆除違章建物，否則將以違反契約約定，終止租約並收回林地。聲請人不服，提起訴願經行政院農業委員會以104年3月12日農訴字第1030738632號訴願決定不受理，遂以104年5月6日（本院收文日）行政訴訟起訴狀提起行政訴訟，並於該起訴狀及同月11日行政訴訟補正狀聲請求為裁定相對人103年11月24日函之行政處分，應於行政訴訟終結前停止執行。
三、聲請人聲請意旨略以：本件係南投縣竹山鎮不知春及泉州寮2村落之地方人士，在聲請人承租之203-820地號土地上興建廣安宮為地方信仰中心，已有20餘年之歷史，且其興建經費係由政府相關單位撥款，已成為無數信眾不可或缺之宗教活動中心，則廣安宮屹立至今為周知之事實，亦為相對人所明知。又聲請人承租系爭2筆土地，絕大部分仍作為造林使用，雖該等土地一小部分興建廣安宮，依上所述，絕非違法建物。再者，聲請人之所以長期以來未行使租賃權，乃慮及個人收益極小，而地方宗教信仰及數以萬計信眾之精神有所託付之公益極大，且聲請人亦具體信賴相對人已依租約為裁量而不為終止租約、收回承租林地之表示。詎相對人一面通知續租，於聲請人申請續租時，突然否准續租之申請，置自己前後矛盾之行為於不顧，未經裁量即片面著令拆除廣安宮，有違行政程序法第7條、第8條、第9條及第10條規定之原理原則，其處分即有可議。姑不論廣安宮並非聲請人所建而無拆除之權能，如遽以執行拆除，有害公共利益，侵害人民之信仰自由，勢必引起上開2村落及廣大信眾之惶恐不安，實有重大民怨反彈抗爭之高度可能，自屬有急迫情事；且於一般社會通念，尤對地方宗教信仰及數以萬計信眾之精神有所託付之公益顯有重大影響，如為執行，客觀上將致回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償，而屬難以回復之損害。是聲請人自得於本件行政訴訟終結前，聲請停止執行等語。
四、經查，系爭2筆土地乃係相對人所管理之公有財產，聲請人前向相對人承租，嗣經相對人以103年8月20日投授竹政字第1034705138號函請聲請人重新辦理系爭2筆土地換訂暫准耕地租約時，發現聲請人未經同意，擅自將系爭203-820地號土地供廣安宮搭蓋違建廟宇，已違反國有林出租造林契約書第8條第1項第1款、第2款及第10條第1項第8款、第9款等規定，乃以103年11月24日函請聲請人限期於文到3個月內自行拆除違章建物，否則將以違反契約約定，終止租約並收回林地(本院卷10頁)。按依最高行政法院53年判字第234號判例：「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」及司法院釋字第448號解釋：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」等意旨，可知行政機關基於公法，將所管理之公有土地出租與人民，雖係為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地因「『訂定租賃契約後』所發生之『租賃關係』」，則仍屬私法上之契約關係，其與承租之相對人即人民間不論係行政機關（出租人）或人民（承租人）依該租賃契約規定事項通知對方解除或終止該租賃契約，並因該項解除或終止所生之租賃契約法律關係存在與否所生之爭執，皆屬私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。換言之，倘於上開公有財產（土地）租賃契約存續中，經出租機關發現承租人（人民）違反契約之約定，符合解除或終止租賃契約事由，而通知承租人（人民）解除或終止原租賃契約，乃行政機關基於私法關係以出租人之地位向承租人（人民）所為之意思表示，承租人（人民）對行政機關該解除或終止之意思表示是否發生解除或終止該租賃契約之法律效果所生之爭議，係屬因私法關係所生之爭執，應由普通法院審判，不得循行政爭訟程序以求救濟(最高行政法院103年度裁字第336號裁定意旨可參)，是相對人103年11月24日函係告知聲請人系爭203-820地號土地上所興建廣安宮係違章建物，違反上開國有林出租造林契約約定，應限期自行拆除完畢，否則將以違反契約約定，終止租約並收回林地等語，核屬官署（即相對人）就其管理之公有財產與人民（即聲請人）因租賃關係所發生之爭執，自屬因私法上之契約關係所生之私權糾紛，該函本身並未對聲請人發生任何公法上之法律效果，而為觀念通知，自非行政處分，不屬行政訴訟法第116條第2項所規定停止執行之標的。依首開說明，本件聲請人聲請相對人上開函件停止執行，核與行政訴訟法第116條第2項規定之要件不合，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 19 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 104 年 5 月 19 日
書記官 許 巧 慧