臺中高等行政法院判決
104年度訴更一字第9號
106年6月7日辯論終結原 告 鄉林建設事業股份有限公司代 表 人 賴正鎰訴訟代理人 林錦隆 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳修君 律師上列當事人間促進民間參與公共建設事件，當事人對於中華民國103年7月3日本院99年度訴字第384號判決不利部分，各自提起上訴，經最高行政法院104年3月5日104年度判字第102號判決廢棄發回，本院更審判後判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣872,904元，及自民國99年10月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
其餘原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用，由被告負擔百分之2，其餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國93年5月12日與被告簽訂「臺中國際會議及展覽中心開發興建暨營運契約」BOT案（下稱會展中心案），經被告於97年7月17日以工程嚴重延宕，合於契約第18條第3款約定為由，終止契約。兩造就該契約是否存在，以及給付違約金之民事訴訟，現均繫屬於普通法院，尚未確定。期間，原告復就會展中心案基地緊臨東北角之「交七用地」，依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第3條及第46條規定，於95年12月18日以95鄉建字第121801號函，向被告提出民間參與公共建設「臺中市交通用地轉運中心委託民間參與建設與營運計畫」（下稱交通運轉中心案）之申請，經被告初步審核、再審核通過，再對外公開徵求民間參與，因僅原告1人參與，而於96年10月29日經被告甄審委員會綜合評審議決為交通運轉中心案之最優申請人（下稱系爭甄選決定）。惟兩造未及締約，被告即於97年10月17日以府交運字第0970241230號函（下稱系爭處分）通知原告，以臺中市都市計畫（單元二）細部計畫於96年11月14日發布實施，其中「交六用地」將取代原計畫而作為臺中市西側交通運轉中心，因政策變更不續辦交通運轉中心案。原告不服，循序提起異議、申訴及行政訴訟求為撤銷系爭處分，經本院以99年度訴字第252號案件受理，惟該案於101年9月6日經撤回起訴而終結。原告另以系爭處分性質即為系爭甄選決定之廢止，循行政程序法第126條第1項規定提起行政訴訟，請求被告補償損失，經本院以99年度訴字第384號判決（下稱前審判決）：「（第1項）被告應給付原告新臺幣23,346,952元，及自民國99年10月20日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息。（第2項）其餘原告之訴及追加之訴均駁回。」兩造各就其不利部分提起上訴，經最高行政法院104年3月5日104年度判字第102號判決（下稱最高行政法院發回判決）廢棄前審判決，發回本院更審。
二、本件兩造於本院前審之主張及答辯相當繁多，茲渠等同意以最高行政法院發回判決所載兩造上訴理由（答辯），及本院更審中兩造主張及答辯為限（見本院卷第155頁之言詞辯論筆錄）。
三、原告主張略以：
（一）本件原告主張之訴訟標的，係依行政程序法第126條規定，就被告廢止系爭甄選決定所為之「補償請求」，為公法爭議。
（二）交通運轉中心案之前身為會展中心案，該案兩造締約時，即有共識應與交七用地之交通運轉中心案「聯合開發」。被告礙於預算，無法徵收交七用地內惠民段等18筆私有地，經原告長期整合，終依促參法第3條及第46條規定，以95年12月18日95鄉建字第121801號函，向被告提出民間參與公共建設之申請，經被告於96年10月29日甄審原告為最優申請人。兩造已完成交通運轉中心案投資契約及設定地上權契約草案條文之修訂、新增與刪減作業，僅未簽約，被告系爭處分竟以政策變更為由，不續辦交通運轉中心案。核系爭處分之性質，無異於依行政程序法第123條第4款、第5款規定廢止評選原告為交通運轉中心案最優申請人之處分，被告應依行政程序法第126條第1項，就原告因信賴甄選決定所遭受之財產上損失，給予合理補償。且被告使原告誤認交通運轉中心案可行性之行為，合於民法第245條之1第1項第3款規定之「顯然違反誠實及信用方法致他方受有損失」，而有民法締約過失規定之損害賠償之適用或類推適用。迭經與被告協商補償金額未果，始為本件訴訟之提起。
（三）為簡化爭點，原告願僅請求原告因本案所投入之規劃、設計、勞務、人事、管理等費用損失52,991,500元（嗣於本院105年11月30日言詞辯論時減縮為51,504,416元，嗣再於本院106年6月7日言詞辯論時擴張為51,684,316元（本院卷第154、236頁，詳如下述），其計算原則如下：交通運轉中心案與會展中心案為聯合開發，是原告就交通運轉中心案所支出之費用，帳冊憑證均以「臺中會館」名義為之，無從分離。茲以上開二促參案總樓坪面積比例（交通運轉中心案為45.25％，會展中心案為54.75％），作為費用之分擔比例標準。其各項費用詳目如附表「原告主張總金額欄」，總計為181,308,897元，再依前述樓地板面積比例計算，交通運轉中心案費用支出為52,991,500元。
（四）任何BOT之投標廠商在規劃投資計劃時，必須考慮投標成本，及屬廠商為獲得該案經營利潤所支出之必要成本，因促參案之最優申請人已取得法律上締約資格，故「填補投標成本」之財產上利益，非僅屬期待權，而係最優申請人基於甄選決定而受法律保護之權益。「填補投標成本」此財產利益，因甄選決定遭廢止而喪失時，自屬最優申請人所遭受財產之損失。前審判決論述認定原告投標成本發生於甄選決定作成前者，即不得請求補償，顯未審酌該投標成本已因系爭甄選決定而轉換為「得以填補」之財產上利益。
（五）本件最高行政法院發回判決意旨，雖就原告受補償範圍之認定標準及待調查事項有所指明，惟就原告確有權因交通運轉中心案不續辦請求公法上之信賴補償，該判決則持肯定見解。
（六）原告請求被告補償之如附表一所示各項，其損失與原告之信賴被告之行政處分間，均具相當因果關係：
1、關於本件補償範圍，最高行政法院發回判決認定為：「限定於該損失係因信賴授益處分之存在而發生者，亦即損失與信賴須有相當因果關係存在」，即「倘系爭授益處分未遭廢止，即不會發生之損失」。
2、前審判決已將「原告於96年10月29日獲選最優申請人前所投入之費用」，及「原告於97年10月17日經被告通知交通運轉中心案停辦之後所投入之費用」，均排除於損失補償範圍。
3、倘原告未於96年10月29日獲選最優申請人，自不可能於該日後繼續投入任何籌辦、議約、準備興建或營運之費用於交通運轉中心案，是原告於「96年10月29日後、97年10月17日前」，此段期間所投入之費用既屬「原告因信賴獲選最優申請人方行支出之費用」，且此段費用於客觀上確因被告不續辦交通運轉中心案而全數付諸流水，顯符最高行政法院發回判決意旨所稱「與信賴有相當因果關係存在之損失」，故原告於上開期間因信賴最優申請人資格而繼續投入之費用，應屬最高行政法院發回判決所認定之損失補償範圍。
（七）原告於本件締約並無任何過失可言，自無過失相抵原則之適用：
1、最高行政法院發回判決所稱：「原判決未查明原告就交通運轉中心案不與續辦是否有過失及過失比例之認定」，首應陳明者，會展中心案之工程進度遲延並非可歸責於原告所造成。
2、最高行政法院發回判決意旨顯已嚴格區別被告之「私法締約上過失責任」與「公法損失補償責任」，是被告雖可「類推」與「締約上過失」同屬私法範疇之「與有過失」規定，然此類推之標準自應限縮嚴格，方符該判決之意旨。
3、於該標準，除非被告能證明其停辦交通運轉中心案，係因「可歸責於原告事由，致被告不得不停辦」，否則被告自始既已明言停辦交通運轉中心案係因「政策變更」，且當時被告對外亦係宣稱：「轉運站由交七用地移至交六用地」之原因係「交六用地位置較佳」，由此可見，被告停辦交通運轉中心案，實非因可歸責於原告之事由所致，自不得主張原告與有過失。
4、被告於本件書狀及其他與會展中心案有關之行政或民事訴訟中，均多次主張「會展中心案與交通轉運站無聯合開發之必要」，是既被告認定會展中心案與交通轉運站並無「連動」關係，則被告停辦交通運轉中心案自不可能與會展中心進度有關。且被告於105年2月25日準備程序中，亦認為原告並無與有過失之情事（詳105年2月25日準備程序筆錄）。
（八）前審判決針對原告損失數額，以原告就交通運轉中心案與會展中心案為聯合開發，乃將原告自甄選決定至通知不續辦之該期間內，以聯合開發為名所支出之總費用，依該2促參案總樓地板面積比例分攤費用乙節。經查，前審判決就此部分認定，並無不當，爰補充理由如下：
1、該判決採取「2促參案總樓地板面積比例分攤費用」之損失額計算標準，其「證明困境」顯係源於當時原告係就2促參案聘僱同一批專職人員使用同一公司資源負責執行，且相關設計規劃工作，亦係委請同一批專業外部公司以同一案併同規劃，是不論就實際營運成本或外部費用，亦不論憑證帳冊之備製或財務報表之計算，該2案之費用支出均係同進同出，此乃客觀上既存且被告不爭執之事實。且「總樓地板面積比例分攤」亦係於本院前審經「中華建築公共安全學會」本於工程實務所採定之標準，故應符合最高行政法院發回判決意旨之要求。
2、關於該2案費用分攤比例部分：⑴前審判決針對「工程實務上，倘進行兩筆緊鄰土地及建物
之設計劃，則於分別計算各自土地及建物之相關費用時，得否依各建物之建物總樓板坪比例為拆分標準」一項，囑託中華建築公共安全學會鑑定認為：「工程實務上，土地及建物之設計規劃技術服務，係由建築師、相專業技師、工程技術專業機構等受業主委託辦理。設計規劃係依基地內全數土地之坪數再參酌相關都市計劃、建築法規規定、基地四周交通狀況，道路寬度、地質條件、環境情況與委託人之要求等等，作通盤性之思考、構想、整合與發揮創意，再結合相關電氣、電信、消防、空調、給排污水、結構、土木、大地、景觀各項設備專業技師之共同合作，始能完成該土地及建物之設計規劃工作。設計規劃單位進行設計規劃作業時，係依基地內全數土地形狀、位置、坪數（即一宗土地）作綜合考量，並不因那塊地大地小或位置不同而有所差，別換之，即使有大小不同或位置不同的多筆土地，對設計規劃單位而言，係視為一宗土地。一般情況下，若委託人為一人時，則設計規劃酬金及相關費用視一宗土地所能建之建物總樓板坪收作為計算依據，由該委託人支付全數金額給設計規劃單位，是委託人與建築業界都能接受的計算方式。若委託人為數人時，同前述進行設計規劃作業時，係依基地內全數地形狀、位置、坪數（即一宗土地）作綜合考量，並不因那塊地大地小或位置不同而有所差別，則設計規劃報酬及相關費用由各該委託人依可能得的各建物之建物總樓板坪比例為分標準，在工程實務上，亦是委託人與建築業界都能接受的計算方式。鑑定結果：綜上所述，在工程實務上，倘進行兩筆緊鄰土地及建物之設計規劃，則於分別計算各自土地及建之相費用時，依各建物之建物總樓板坪比例為拆分標準尚屬為可接受的計算方式。」有該學會鑑定報告書附卷可參。又會展中心為經貿展演用地，其面積9,098.93坪，建蔽率70%，容積率250%，可建最大總樓地板面積為57,938.43坪。
另交七轉運站為交通用地，面積4,348.1坪，建蔽率55%，容積率500%，可最大總樓地板面積為48,045.17坪。2區塊合計可建最大總樓地板面積為105,983.6坪，交七轉運站占其中總樓地板面積45.33%（鑑定報告書誤算為45.26%），此有上開鑑定報告書在案可憑。是前審判決就此部分之認定，已詳予說明其理由。
⑵本件如以2件促參案件所興建建物之「法定工程造價」為費用分擔比例，其拆分之比率如下：
①依省（市）建築師公會建築師業務章則第11條規定：「建
築師受委託人之委託辦理某一建築工程，自勘測規劃設計監造以迄完工，其酬金按照下列各條之規定以全部建築費之百分率核計之，但因建築物種類大小不同，工作之繁重簡易得按左表之百分率為標準。」而該依本條所定之建築酬金標準表，其酬金百分率之計算基礎，均以總工程費為準，與基地面積大小，並無任何關係。
②再依被告對於建物總工程費之計算，亦訂定有「臺中市建
築物及雜項工作物造價標準表」（按本表為99年12月25日廢止前之造價標準表），作為臺中市政府收取規費、計算處分罰及供作公寓大廈設置公共基金金額、建築師酬金之計算依據。
③本件如依兩案之總工程造價，為計算費用之分擔比率，其計算式如下：
A、會展中心之總工程造價（即總工程費）為：12億6411萬1000元，此有臺中市政府所核發之(94)年府都建建字第0651-00號建造執照可稽。
B、另交通運轉中心案，依臺中市政府都審會審核通過之「都市計劃審查報告書」所附之面積計算表，其法定工程造價為18億4239萬3000元。此有該面積計算表可稽。
C、依上開工程造價計算之費用分擔比列為：
甲：交通運轉中心案占59.31%（計算式：18億4239萬3000元）/（12億6411萬1000元＋18億4239萬3000元）=0.5931）。
乙：會展中心案占：40.69%（計算式：12億6411萬1000元/（12億6411萬1000元＋18億4239萬3000元＝0.4069）。
由上可見，本件如採計2件BOT案之總工程造價為費用之分擔標準，則交通運轉中心案，應分擔總費用之59.31%，仍較高於原告所主張以樓地板面積為拆分標準之45.33%，是前審判決採計較低之「2促參案總樓地板面積比例分攤費用」，並無不當。
（九）原告起訴狀所列之因信賴系爭甄選決定而為之市場調查及設計、規劃費用，均屬（修正前，下同）促參法第46條第3項所規定之「籌辦、議約」費用，自得請求被告補償之：
1、依行政程序法第120條第2項規定，請求補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。依該條文反面解釋，應不包括「該處分不存續所未能獲得之利益」的抽象利益，亦即民法第216條第2項「依通常情形或依已定之計畫、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」之規定，於此尚不能類推適用，亦即損失補償係以填補損失為目的，原則上不包括屬於消極損害之所失利益在內（參吳庚先生著，行政法之理論與實用，增訂第7版，第658頁。李惠宗先生著，行政法要義，第378頁）。按促參法第46條第3項規定，民間依第1項規定自行規劃申請參與公共建設，經主辦機關審核通過後，應按規定時間「籌辦」，並依主辦機關核定之土地使用計畫，取得土地所有權或使用權，並與主辦機關簽訂投資契約後，始得依法興建、營運。且促參法第46條第3項所謂「籌辦」，法無定義，然依行政院公共工程委員會99年9月14日工程促字第09900351240號函釋指出：「促進民間參與公共建設法第46條第3項所稱「籌辦」，包括審核時所要求之事項及專案公司之籌設等。」。
2、經查，依卷附經被告審核同意之交七轉運站投資計畫書目錄「第參章發展定位分析」，明確記載交七轉運站之「附屬事業使用容許項目」及「未來趨勢及發展」皆明確列有「百貨零售」、「飯店與共管式服務性（含中長期）商務宿舍」及「辦公室」等3大項。再將上開投資計畫書所列之營業項目與專案組織架構表所列停車場以外之4項營運功能相對照，即可發現除「辦公室」可直接對應外，「百貨零售」其實就是「購物中心」，而「飯店與共管式服務性商務宿舍」則包含「飯店營運規劃」、「旅館開發」及「酒店式公寓」等營運項目，顯見上開專案組織架構表所列之各項營運功能，本即包含於交七轉運站之預定營運範圍，且為被告審核時同意且要求被告必須履行之事項，原告此部分支出之費用，自屬促參法第46條第3項所稱「籌辦」所需之費用。
3、原告因信賴96年10月29日獲選最優申請人之行政處分後，為完成被告審核時所要求原告必須履行之上開在確定取得最優申請人資格之後，為完成被告審核時所要求原告必須履行之上開「購物中心」、「飯店營運規劃」、「旅館開發」及「酒店式公寓」等營運項目之規劃，原告投入大量成本進行下列市場調查及設計規劃行為，因此所支出如附表一所示之規劃、設計、勞務、人事、管理等費用損失，均係原告因信賴系爭行政處分而實際支出之籌辦費用，而不包括所失利益在內，故原告請求被告補償之金額，並無超過系爭行政處分存在可得之利益之情形：
⑴商業規劃：通過前期大量詳細而縝密的市場調查研究對專
案進行可行性分析，確定專案綜合定位、業態組合及功能設定、主力店設置等。聘請商場專業顧問及雇用商場招商專業員工進行商業環境市場調查，同時依據有意願進駐營業的商店對建築物空間的要求進行規劃設計，其中以主力店的確定最為重要，主力店兼具確立商場定位、營造商場氛圍、聚客及提供商場主要營收等多重功能，是大型商場能否營運成功的關鍵，因此，主力店所需要的建築空間條件對規劃設計影響最大，必須先確定主力店進駐承租之意願後，再依據其提供的空間需求條件，比如，面積大小、樓板高度、所屬樓層、機電設備規格等級等等，來進行建築規劃設計。
⑵建築規劃：建築規劃是在專案定位、物業功能組合、可行
性分析等基礎工作完成後進行。這個環節要求在設計建設配套方案時，必須充分考慮專案的商業屬性、定位以及專案的業態組合和功能，不能單純的從控制成本或建築藝術性方面考慮。
⑶商業營運管理模式規劃：包括商業管理模式設計及品牌規劃和招商策略設計等軟體規劃。
4、依據本BOT案投資執行計畫書第柒章財務計畫所載，本計畫2項投資風險指標，其一為內部報酬率IRR%為5.72%（不可低於本計畫折現率5.33%，此即為本計畫開發資金平均成本率），其二為自償率112.4%（自償率為本計畫全部之營運收益現金除以總投資資金，因此不可低於100%），2投資風險指標僅達計畫實施可行性的下限要求，意即，縱使有商場及其他附屬事業加入營運，在負擔交七轉運站公共建設成本及營運支出後，本計畫勉強達到投資風險門檻，雖具備投資可行性，但是整體營運收益偏低，存在營運風險。倘若原告不於取得最優申請人資格後立即投入人力及物力進行商場及其他附屬事業之市場調查及設計規劃，將無法如期開發、興建及營運，達成本計畫上開投資風險指標之要求，將使會展中心案無法長期提供公共服務，喪失促參法之政府、民間及大眾三贏之立法意旨。益證原告為此所支出之市場調查、設計規劃費用，係為履行被告審核時同意且要求被告必須履行之事項，確屬促參法第46條第3項所稱之「籌辦」費用。
5、由上可知，原告因信賴系爭甄選決定，而為「購物中心」、「飯店營運規劃」、「旅館開發」及「酒店式公寓」等營運項目之規劃等事項，因而支出之市場調查、設計規劃費用，係為履行被告審核時同意且要求被告必須履行之事項，均係促參法第46條第3項所稱之「籌辦」費用，原告自得依法請求被告補償之。又促參法第46條第3項僅規定「籌辦」2字，並未對籌辦之範圍設有任何限制，立法理由中亦無從推知立法者對籌辦2字有限縮之意，最高行政法院發回判決意旨認定所謂「籌辦」費用應係指籌辦「民間機構之設立或變更登記」所生之費用，恐有對人民增加法所無之限制之危險。
（十）原告主張被告應補償之金額（附表一）：依行政程序法第126條第1項、第123條第4款規定：
1、薪資支出：原告請求39,205,972元，前審判決6,654,226元。
2、伙食費：原告請求913,241元，前審判決165,632元。
3、加班費：原告請求76,877元，前審判決19,232元。
4、人事保險費：原告請求2,215,588元，前審判決349,658元。
5、差旅費：原告請求3,646,007元，前審判決0元。
6、服裝費：原告請求2,400元，前審判決0元。
7、退休金：原告請求1,845,947元，前審判決307,637元。
8、職工福利：原告請求581,453元，前審判決175,975元。
9、修繕費：原告請求286元，前審判決0元。
10、水電費：原告請求53,332元，前審判決31,833元。
11、雜項購置：原告請求710,901元，前審判決288,964元。
12、書報雜誌：原告請求17,058元，前審判決220元。
13、文具用品：原告請求216,527元，前審判決118,560元。
14、郵電費：原告請求240,508元，前審判決32,485元。
15、招商費：原告請求147,698,276元，前審判決13,522,604元。
16、設計費：原告請求20,524,704元，前審判決1,239,157元。
17、勞務費：原告請求74,428,882元，前審判決23,103,576元。
18、稅捐：原告請求240,406元，前審判決26,000元。
19、雜費：原告請求21,690,532元，前審判決5,468,567元。總計：原告請求181,308,897元，前審判決51,504,416元。
20、又原告為了設立民間機構（即專案公司「鼎林公司」）共支出179,900元，其明細如下：⑴登記費：125,000元（支付時間97年2月19日。⑵審查費：300元（支付時間97年1月10日。⑶營利事業登記規費1,000元（支付時間97年2月26日。⑷會計師事務所代辦設立登記費用：53,600元（支付時間97年2月27日）。
21、另查：⑴原告針對被告不續辦交通轉運中心案提出申訴，出席行政
院公共工程申訴審議委員會之出差費：4,486元（被告列為5,217元），支付時間98年3-4月、5-6月。申訴審議規費：100,000元（分別於97年12月31日及98年11月12日支付50,000元）。
⑵轉運站景觀設計費：支付大方國際設計有限公司380,952
元，其發生在系爭期間，但該公司事後於98年9月4日始請款。
⑶支付鼎漢國際工程顧問股份公司交通質問費139,000元（
96年12月17日支付69,500元，97年1月15日支付69,500元，合計139,000元）。支付Buchan Group International
Pty Ltd公司618,545元，因該公司合約簽訂後預先於96年3月14日付款。
⑷印製報告書費用109,865元（未稅，96年12月3日支付69,8
50元，96年12月4日支付700元，97年6月16日支付39, 315元）。
⑸於96年11月7日至11月22日支付兆豐產物保險公司保險費
合計8,199元，96年10月9日支付臺灣產物保險公司保險費7,735元，共計15,934元。
⑹以上合計1,362,893元，因原告未詳列其憑證明細，致與
所列附表有20元之誤差，且上開費用均係專為本件交通轉過中心案所支出，故不應適用45.3%及54.75%認列 。
（十一）聲明求為判決：被告應給付原告51,684,316元及自99年10月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息（本院卷236-237頁）。
四、被告略以：
（一）本件交通運轉中心案與會展中心案分屬2個BOT案，原訂座落土地明確可分，此有地籍圖可證。
（二）該2個BOT案得否聯合開發一案，原告提起另案訴訟，業經最高行政法院99年裁字第2152號裁定駁回上訴在案，該上訴審判決業已揭明：「就本件損失補償請求而言，原告於交通運轉中心案因信賴系爭甄審決定所可能受之損害，限於籌辦、議約階段因信賴該決定而為籌辦民間機構設立或變更登記與議約所為之支出，與會展中心案全然無涉，已如前述」，原告實不得再於本件主張另案之爭議。
（三）退萬步言，縱認原告得請求補償，原告所列96年10月29日前所支出之費用，並非原告因信賴被告96年10月29日所為最優申請人議決所致遭受財產上之損失。且依原申請須知規定：「參與本案申請作業所支出之各項費用」即不給付，故該部分請求補償並無理由。至於96年10月29日後所支出之費用，亦應符合相當要件始得補償（即最高行政法院發回判決所稱：「因信賴系爭甄審決定所可能受之損害，限於籌辦、議約階段因信賴該決定而為籌辦民間機構設立或變更登記與議約所為之支出」），且須原告就補償數額、範圍及損失與信賴有相當因果關係存在舉證以實其說（臺北高等行政法院105年度訴更二字第76號判決意旨參照）。本院前審時，經被告就原告所提出96年10月29日之後求償金額所憑憑據逐一檢視，首先剔除無法辨識與交通運轉中心案相關部分之金額（應多為原告基本業務支出或另案支出，不能在本件請求補償），其次再剔除非必要費用（主要為律師費用，且其中大多數為原告他案律師費用，與本件無關），經計算符合補償要件之金額至多為1,362,913元，故於原審主張超過此部分之請求即無理由。本院詢問被告有無和解意願，被告勉強可就此金額試行和解，惟此非被告之「認諾」。再者，該1,362,913元經被告檢視後，核均與原告「因信賴系爭甄審決定而為籌辦民間機構設立或變更登記與議約所為之支出費用」無關。又上開費用亦與另案之會展中心案無關，並不存在交通運轉中心案與會展中心案比例認列費用之意思可言。
（四）原告於更審行政準備五狀始提出設立「鼎林公司」相關費用憑證，主張其為本件原預備設立之特許公司，因其非屬本件審理範圍，且原告亦未追加聲明，即不符合最高行政法院發回判決意旨，而不能補償。惟被告於言詞辯論時辯稱：因原告業已擴張聲明，如其能證明「鼎林公司」確係要設立本件轉運站而成立的公司，並且由原告支付其設立費用的話，被告始可加以補償。
（五）最高行政法院發回判決意旨，與前審判決見解亦已就類此案件得予請求補償部分建立判準，爰請一併審酌等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有被告所屬經濟發展局（下稱經發局）會展中心案網路資料（前審1卷第16-19頁，其中第17頁為會展中心案與交通運轉中心案用地簡圖）、地籍圖謄本（同卷第20頁）、會展中心案甄招商說明書（其全稱為：選投資開發暨營運臺中國際會議及展覽中心招商說明書，同卷第21-25頁）、會展中心案開發興建暨營運契約（同卷第30-39頁）、原告95年12月18日函（同卷第356-361頁）、被告95年12月29日府交運字第0950275266號函（檢送95年12月26日召開交通運轉中心案上網公開構想書內容審議會議紀錄，同卷第363-364頁）、被告96年3月22日府交運字第0960061822號函（檢送96年3月16日召開交通運轉中心案投資計畫書再審議會議紀錄，同卷第389-392頁）、被告96年10月19日府交運字第0960236419號函（檢送交通運轉中心案案第1階段資格審查作業會議紀錄，同卷第428-431頁）、被告96年11月7日府交運字第0000000000函（檢送交通運轉中心案第二階段綜合評審會議紀錄，同卷第434-436頁）、被告交通運轉中心案公開甄選結果之網路公告（同卷第437 -438頁）、交通運轉中心案申請須知（其全稱為：民間自提「臺中市交通用地轉運中心委託民間參與建設與營運計畫」申請須知，同卷第52-89頁）、被告97年10月17日函即系爭處分（同卷第90-91、508-509頁）、原告起訴狀（同卷第5-15頁）可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告請求被告給付其51,684,316元，及自99年10月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，是否有據？被告以系爭處分否准原告上開請求，是否合法？茲分述如下。
六、本件原告訴之聲明之釐清：
（一）本件原告起訴時，主張被告廢止系爭甄審決定，應補償之損失，除包括原告因本件所投入之規劃、設計、勞務、人事、管理等費用計188,133,329元，另加計取得土地之費用318,902,509元，再加計因履行本件之建設與營運可得預期利益之損失645,421,000元，總計請求金額為1,152,456,838元（前審1卷第5、10、12頁）。
（二）於起訴狀送達被告後，原告捨棄原請求之交際費6,050元及利息費用6,818,382元部分，於100年1月26日更正起訴聲明為：「被告應給付原告1,145,632,406元。」（前審1卷第161-162頁）。
（三）原告再以簡化爭點為由，僅請求因本件所投入之規劃、設計、勞務、人事、管理等費用損失52,991,500元，不再請求取得土地費用及預期利益之損害部分，而於103年4月16日具狀為訴之聲明：「被告應給付原告因本件所投入之規劃、設計、勞務、人事、管理等費用損失52,991,500元及自起訴狀送達之翌日起以年息5％計算之利息。」（前審3卷第0000-0000頁，前審判決第57頁原告訴之聲明參照）。
（四）本件最高行政法院發回更審後，原告仍然維持上開聲明，並簡化為「被告應給付原告52,991,500元及自起訴狀送達之翌日起按年息5％計算之利息」（本院卷第54、57、119、136、136-1、152、157頁）。嗣原告於本院105年11月30日言詞辯論時再減縮為：「被告應給付原告51,504,416元及自起訴狀送達之翌日起按年息百分5計算之利息」（本院卷第154頁）。嗣原告又於本院106年6月7日言詞辯論時擴張為51,684,316元，並經被告同意在案（本院卷第236-237頁），依行政訴訟法第111條第1項規定，應予准許。從而，本件應以原告最後訴之聲明為裁判範圍，先此敘明。
七、次應說明者為本件系爭處分以交通運轉中心案因「政策變更」而不續辦，系爭處分是否業已確定及其證據（最高行政法院104年度判字第102號判決第14頁參照）：
（一）查被告於96年11月14日公告發布實施「臺中市都市計畫（單元二）細部計畫」，其中「交六用地」作為「交通轉運中心」使用（見前審1卷第508頁系爭處分說明二前段）。
（二）被告於97年10月3日邀集系促參案原甄審委員會委員與相關學者專家，召開「研商『臺中都會區轉運站區未來定位及發展策略』相關事宜會議」，會議決論略以：（一）「交六用地」確為臺○○○區○○○區○道客運與市區客運間轉運之最佳區位；（二）臺中都會區轉運中心之設置應從資源最有效利用角度集中設置，「交六轉運中心」最高可提供80席之月臺需求，不需於鄰近地區再設置類似功能之轉運中心（見前審3卷第1604頁，即前審判決第88頁所載之本院99年度訴字第252號卷第278頁所載會議決議之內容）。
（三）嗣被告以系爭處分通知原告，本件交通運轉中心案因被告上開「政策變更」，不再續辦（見前審1卷第508-509頁系爭處分、第510-511頁之前揭注意事項第59點規定）。原告不服，提起異議，經被告以97年11月26日府交運字第0970273778號函駁回其異議。原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會作成促0000000號申訴審議，撤銷被告上開異議處理結果。嗣被告經審查後，再以98年10月1日府交運字第0980241353號函，通知原告為維持不續辦交通運轉中心案之決定，雖原告不服，提起申訴，經駁回後復提起行政訴訟，為本院以99年度訴字第252號案件受理在案，然事後原告認已無起訴必要乃撤回起訴（見本院卷第46頁之前案查詢表、前審1卷第137、148-149頁之原告行政訴訟補充理由（二）狀原證22、被告99年度訴字第252號行政訴訟爭點整理狀、前審2卷第935-941頁原告行政訴訟爭點整理狀、及前審判決第3-5、87-88頁）。且前揭事實，均為兩造所不爭執（見本院卷第151-156頁之本院105年11月30日言詞辯論筆錄）。準此可知，本件系爭處分及上開被告98年10月1日函維持「政策變更」而不續辦交通運轉中心案之決定，業已確定在案。
八、交通運轉中心案與會展中心案兩者是否有關連？原告就交通運轉中心案不續辦是否與有過失部分（最高行政法院104年度判字第102號判決第14-15頁參照） ：
（一）交通運轉中心案與會展中心案兩者，分屬兩個BOT案，其使用土地明確可分（後者使用臺中市○○段○○○○○號之公有土地，前者使用同段25、30、31-1、33-1地號等4筆公有土地，及26-29、31-44地號等18筆私有土地，見前審1卷第513、515頁之被告行政訴訟答辯二狀及地籍圖）。
（二）又原告為交通運轉中心案之最優申請人，並為會展中心案簽約之民間機構，原告乃提出該兩個BOT案之整合整體聯合開發計畫書，並以「本案用地與會展中心案用地辦理整合整體聯合開發之效益及可行性」之簡報向交通轉運中心案甄審委員說明，惟該甄審委員會未進行討論審查，原告不服，於96年11月1日向被告提出異議，請求被告應審查交通轉運中心案用地與鄰近經貿用地（即會展中心案用地）整合整體聯合開發計畫書，經被告以96年12月5日府交運字第0960255646號函駁回，上訴人不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，亦遭駁回，遂提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第124號判決駁回。原告仍不服，提起上訴，亦經最高行政法院99年度裁字第2152號裁定駁回而確定在案（見前審1卷第516-517頁之最高行政法院99年度裁字第2152號裁定）。
（三）被告雖辯稱：最高行政法院99年度裁字第2152號裁定業已揭明：「就本件損失補償請求而言，原告於交通運轉中心案因信賴系爭甄審決定所可能受之損害，限於籌辦、議約階段因信賴該決定而為籌辦民間機構設立或變更登記與議約所為之支出，與會展中心案全然無涉，已如前述」，原告不得再於本案主張另案爭議（見本院卷第64頁之被告行政訴訟補充答辯狀）。然查，該最高行政法院裁定並無如此之記載（見前審1卷第516-517頁），被告為此答辯固屬無據。
（四）惟查：
1、兩造間因上開兩個BOT案之確認契約法律關係存在事件，經臺灣臺中地方法院99年8月26日98年度重訴字第133號民事判決原告之訴，該民事判決並認定：「．．．事實及理由：．．．六、．．．（一）．．．⑸．．．是依上開情事綜合以觀，顯見被告已明白告知原告台中會展中心BOT案與交七轉運中心BOT案係個別獨立公告招商之二開發投資案件，原告應於系爭契約所定開發時程期限內完成台中會展中心之興建工作並對外營運，系爭契約並未約定該案應與交七轉運中心BOT案整體聯合開發。乃原告竟執前揭情事認為兩造已有共識，並同意該兩件BOT案應合併聯合開發，原告因此確信其有辦理兩案聯合開發之權利與義務云云，實屬牽強之論，委無可採。（6）綜上所述，兩造所訂立系爭契約標的僅限於台中會展中心之開發興建暨營運，且其使用開發基地並僅限於面積30,079.13平方公尺之系爭25-1地號土地，並不包括與鄰近交七轉運站用地進行整體聯合開發。原告主張台中會展中心開發興建投資計畫於招標前、議約時及履約過程中，被告均已明示或默示同意該案與交七轉運中心BOT案二案合併進行整體聯合開發，被告嗣後翻然否認，有違誠信原則云云，殊無可取。」（見前審1卷第527頁）。
2、原告不服該民事判決，提起上訴，遞經臺灣高等法院臺中分院99年度建上字第86號、103年度建上更一字第13號民事判決、最高法院103年度台上字第84號民事判決，及最高法院104年度台上字第525號民事裁定駁回而確定在案，上開臺灣高等法院臺中分院103年度建上更一字第13號民事判決並認定：「．．．．．．理由：．．．五、．．．
（一）．．．⑸．．．是依上開情事綜合以觀，顯見被上訴人（即本件被告，下同）已明白告知上訴人（即本件原告，下同）臺中會展中心BOT案與交七轉運中心BOT案係個別獨立公告招商之二開發投資案件，上訴人應於系爭契約所定開發時程期限內完成臺中會展中心之興建工作並對外營運，系爭契約並未約定該案應與交七轉運中心BOT案整體聯合開發，是上訴人遽執上開情事認為兩造已有共識並同意該兩件BOT案應合併聯合開發，伊因此確信其有辦理兩案聯合開發之權利與義務云云，難認可採。(6)、基上，兩造所訂立系爭契約之標的，應僅限於臺中會展中心之開發興建暨營運，其使用開發基地並僅限於面積30079.13平方公尺之系爭25之1地號土地，並不包括與鄰近交七轉運站用地進行整體聯合開發。且上訴人所主張本件為整體聯合開發之適法性，亦經臺中高等行政法院97年度訴字第124號判決駁回，上訴人不服上訴，並經最高行政法院99年度裁字第2152號裁定上訴駁回確定，有被上訴人提出上開各法院裁判書各一份為證．．．，足見上訴人主張：臺中會展中心開發興建投資計畫於招標前、議約時及履約過程中，被上訴人均已明示或默示同意該案與交七轉運中心BOT案二案合併進行整體聯合開發，被上訴人嗣後翻然否認，有違誠信原則云云，要無可取。」原告對之提起上訴，亦經最高法院104年度台上字第525號民事裁定以其上訴不合法駁回而確定在案（以上有司法院網站公開裁判資料可稽）。
（四）如前所述，交通運轉中心案與會展中心案分屬兩個獨立BOT案，該二案間並無合併進行整體聯合開發之情形存在，交通運轉中心案純因上開「政策變更」而不再續辦，核與原告就會展中心案工程嚴重延宕而經被告終止契約無關，此業經兩造分別陳述在卷，且不爭執（見本院卷第155-156頁之言詞辯論筆錄），故本件並不存在原告就交通運轉中心案不續辦與有過失而應適用過失相抵之問題。
九、本件應適用之法令及其說明：
（一）行政程序法部分：
1、第120條規定：「（第1項）授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。（第2項）前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。（第3項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」。
2、第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。．．．。」。
3、第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」。
4、準此可知，當事人對合法行政處分之存在，具有值得保護之信賴，並因廢止受有損失，自應給予補償。惟補償之範圍，首先必須限定於該損失係因信賴授益處分之存在而發生者，亦即損失與信賴必須有相當因果關係存在，而非漫無邊際之「公法危險責任」。次按廢止授益處分之補償，為「徵收補償」或「犧牲補償」之性質，在彌平當事人為公共福祉而受之特別犧牲，並非損害賠償性質，如無特別規定，關於所失利益，不予補償。至於所受損害，原則上全部補償，但不得超過受益人因該處分存續可得之利益（行政程序法第126條第2項準用同法第120條第2項）。此外，當事人對損害之發生如與有過失，則有民法第217條規定過失相抵規定之類推適用，得免除或減輕其補償。而因上開補償請求權是否存在，以及範圍內容之訴訟，核屬公法之爭議，而為行政法院所管轄。
（二）促參法有關「主辦機關規劃由民間參與公共建設」部分：
1、在現代合作國家理念促使下，促參法引進多樣公私協力模式，以期社會經濟之發展。現制上，如以促參案之政策規劃者為區分，可分為「主辦機關規劃由民間參與公共建設」與「民間自行規劃申請參與公共建設」二類，其申請及審核程序規範於促參法第四章內（第42條至第48條）。
2、就「主辦機關規劃由民間參與公共建設」部分，促參法第42條至第45條就主辦機關規劃民間參與之建設，如何公告徵求、甄選，及評定最優申請人至完成投資契約簽訂手續前之相關事宜，訂有規範。
3、至於上開程序中甄審決定（即評定最優申請人）之實體法性質，促參法條文本身雖無明白揭示，然觀諸同法第47條規定：「參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。」以及政府採購法第74條：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」應可得知，立法者有意將甄審決定與促參投資契約履約之法律關係割裂評價，並將前者之爭議處理採公法救濟途徑解決。析言之，在促參法將甄審決定爭議定性為公法爭議之規範架構下，可推測出立法者併含有將甄審決定在實體法上定性為一獨立之公法行政行為的動機。
4、又鑑於政府採購法第83條將申訴審議判斷視為訴願，故依促參法第47條準用政府採購法第83條規定之結果，促參法意義下之甄審決定乃為一行政處分，核屬法解釋論正確操作之結果。
5、據此，「主辦機關規劃由民間參與公共建設」此類促參投資契約簽訂事件如何為法律關係之評價，基本上應以「雙階理論」為思考出發點，亦即：前階段之甄審決定為一行政處分，而後階段投資契約簽訂與履行，則是另一獨立、具雙方法律行為屬性的契約法律關係。此種法律關係切割之結果，可簡化生活事實認定上之複雜性，各階段之區隔亦不致造成辨識上之明顯困難，有助於法律關係之釐清。
（三）促參法有關「民間自行規劃申請參與公共建設」部分：
1、至於促參法對於「民間自行規劃申請參與公共建設」，如何為審核、籌辦乃至於簽訂投資契約，則僅於該法第46條規範如下：「（第1項）民間自行規劃申請參與公共建設者，應擬具相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。（第2項）主辦機關對於前項之申請案件，應於一定期限內核定之。（第3項）民間依第1項規定自行規劃申請參與公共建設，經主辦機關審核通過後，應按規定時間籌辦，並依主辦機關核定之土地使用計畫，取得土地所有權或使用權，並與主辦機關簽訂投資契約後，始得依法興建、營運。（第4項）民間自行規劃之申請案件未獲審核通過，或未依前項規定取得土地所有權或使用權時，主辦機關得基於公共利益之考量及相關法令之規定，將該計畫依第42條規定公告徵求民間投資或由政府自行興建、營運。」並無甄審決定之規定。
2、據此，促參法關於主辦機關就民間自行規劃申請公共建設案件之審核，其立法設計係就「民間所規劃政策是否適當」與「提出者是否適當為此政策執行」雙重考量，必也合於上開二者要求之申請案，始能為核准，而其核准，也不以對民間公告徵求為必要（第46條第1項、第2項參照）。
因就應然面而言，提出申請而經核准者業經評價為適當之政策執行者；就實然面言，也難想像民間有其他較諸原申請者對該政策更熟稔，更有效率之執行者。僅於民間所規劃之政策合於公共利益，但提出申請者並不適當或無能為該政策執行時，始有主辦機關循「主辦機關規劃由民間參與公共建設」模式甄選最優申請人以執行政策之餘地（第46條第4項參照）。
3、惟促參法之主管機關為利主辦機關審核民間依促參法第46條所提出之申請是否適當，訂定「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」（下稱注意事項），將民間自行申請規劃參與公共建設案件，再分為二類：民間自行備具土地案件及政府提供土地、設施案件（注意事項第4點）。前者之核准與否，依上開注意事項第5點所示，原則上由主辦機關逕行審核而為准駁；後者，依上開注意事項第6點、第7點及第8點規定，其審核除應初步審核、再審核外，經再審核合格者，並應將規劃案若干內容公開以徵求其他民間投資者，如有其他民間投資者參與，又須對該投資者予以再審核，經再審核合格者，併同原申請人之規劃案評選出最優申請人，其審核委員會之組成及運作，準用促參法第44條規定。
4、從而，民間自行規劃申請參與公共建設案件，如涉及政府提供土地、設施案件，亦均踐行甄選程序。而此「民間自行規劃申請參與公共建設」所進行甄選程序與其後投資契約之訂定，其法律上定性，解釋上應與「主辦機關規劃由民間參與公共建設」無異，可援用前述雙階理論，認定前階段之甄審決定為一行政處分，而後階段投資契約簽訂與履行為另一獨立契約法律關係。
5、依上開注意事項所為之甄選決定既經定性為行政處分，則甄選決定如因事實變更而經廢止，而受益人就此受有損害，且具有值得保護之信賴，依行政程序法第120條及第126條規定，自非不得請求損失補償。當然，在「雙階理論」下，如促參案政策所設定之投資契約為私法契約，則甄選決定處分後，投資契約未簽訂前，促參主辦機關違反誠信有締約上過失，亦應適用民法第245條之1第1項：「契約未成立時，當事人為準備或商議訂立契約而有左列情形之一者，對於非因過失而信契約能成立致受損害之他方當事人，負賠償責任：一、就訂約有重要關係之事項，對他方之詢問，惡意隱匿或為不實之說明者。二、知悉或持有他方之秘密，經他方明示應予保密，而因故意或重大過失洩漏之者。三、其他顯然違反誠實及信用方法者。」規定，而對經甄選決定之最優申請人負有損害賠償責任。
6、惟基於行政程序法對於甄選決定廢止之損失補償，與基於民法對於締約上過失之損害賠償，不僅分屬公、私法領域而有管轄法院之差異，其要件及補償、賠償之範圍亦不相同。原則上，合法處分廢止之補償，不以機關主觀責任為條件，但締約上過失之賠償，則以機關之「惡意」「故意或重大過失」或「顯然違反誠實及信用」為其責任條件。至於補償與賠償，前者限於信賴合法處分所生之損失，後者則以機關違反誠信原則行為所肇致之損害為範圍。於訴訟之具體個案上，當應視當事人所主張者，定其管轄，釐清其要件及範疇，不容混淆或相互援引。
7、原告就甄選決定遭廢止主張信賴利益補償，提起本件行政訴訟，行政法院自有管轄權，至於應否補償及其範圍，必須依前述廢止合法處分補償之相關法文及說明以判斷之，而非以所謂締約上過失為論據。
（四）本件應否補償及其範圍之準據：
1、交通運轉中心案為由政府提供部分土地及設施之「民間自行規劃申請參與公共建設」，系爭甄選決定乃被告對原告所為授益處分，嗣因「政策變更」而中止交通運轉中心案之續辦，其定性無異於以事實變更為由而廢止甄選決定，合於行政程序法第123條第4款因事實變更而廢止合法處分要件，原告如因此所受之財產上損失，非不得依同法第126條第1項規定請求補償，本件既經原告請求而為被告拒絕，原告依法自得提起行政訴訟。
2、查受益人因授益處分之廢止，所得請求補償之損失，限定於該損失係因信賴授益處分之存在所發生者。而民間自行規劃申請參與公共建設，且土地由政府提供者，促參程序係由：⑴民間申請參與公共建設→⑵初步審核→⑶再審核合格→⑷內容公開以徵求其他民間投資→⑸如有競爭者對之再審核→⑹如競爭者經再審核合格，進行甄選→⑺籌辦、議約→⑻簽約→⑼興建→⑽營運等複雜且緊密相連之行政程序所構成，其法律關係應視程序進行至何階段而有不同。是以，促參案之最優申請人，因甄選決定而所應進行之程序限於「籌辦、議約」，必待議約成就而簽約，始有後續興建、營運程序之可言。
3、在交通運轉中心案中，原告因信賴系爭甄選決定（96年10月29日）至該處分遭廢止（97年10月17日）之期間（下稱系爭期間），其因信賴甄選決定所生之損害，無非因「籌辦」（民間機構之設立或變更登記）及「簽約」（議約）所生者，而不及於「準備」興建、營運所生之支出，更不可能包括參與申請所支出者。其理由如下：
⑴因最優申請人自參與促參案之申請，及其後之興建及營運
所準備而支出者，在經濟分析上，其實適當被界定為最優申請人基於經濟上動機所為支出，在其投資規劃上，本為交易風險之一部分，於申請參與公共建設前即應予以評估，必待投資契約簽訂，始能藉由契約履行以回饋正當利潤而填補之，苟投資契約未能議成致支出無從回饋，即屬風險管理範疇，無從對主辦機關為補償請求或損害請求。
⑵且交通運轉中心案96年8月申請須知1.1.7明定：被告不給
付交通運轉中心案申請人參與申請作業支出之各項費用（見前審1卷第87頁）。
⑶又促參法第46條第3項規定，民間自行規劃申請參與公共
建設，雖經主辦機關審核通過，仍必須於簽訂投資契約後，始得興建、營運。
⑷由上可知：於投資契約簽訂前之興建，本非屬法所許之程
序，其支出當不能認係因信賴系爭甄選決定所生之損失。經核上開規範所示投資契約簽訂前投資者，因投資所支出之費用不得對主辦機關請求之準則，其實與經濟分析交易風險管理之論述，亦核相符。只是公行政領域中，基於信賴保護原則，政府機關對於合法行政處分之廢止，於一定條件下，必須就人民信賴所生損失予以合理補償，始有前述因信賴系爭甄選決定所生損失應予補償之論理，已屬經濟分析交易風險管理之例外。故在信賴利益損失補償之事件中，有必要將「信賴利益損失」自前述投資風險中嚴格區隔，應予以補償之損失與對信賴基礎之表現必須有「因果關係」存在，其餘即非補償範圍。
⑸依上述交通運轉中心案各階段法律關係觀察，原告因信賴
系爭甄選決定所為之表現行為，顯然限於「籌辦」（民間機構之設立或變更登記）及「簽約」（議約）所為者，其所生損失當亦以此為限，容無漫以該「期間」原告所有因交通運轉中心案所為之「投資行為」均為信賴行為，並以此計算損失之理。故本件應明確釐清何者為原告因信賴系爭甄選決定而為相關「籌辦」（民間機構之設立或變更登記）及「簽約」（議約）之支出，而不得泛以原告自系爭甄選決定至廢止期間，其因交通運轉中心案之投資所支出費用，均為其補償範圍，其理至明（最高行政法院104年度判字第102號判決第12-14頁意旨參照）。
⑹原告主張：促參法第46條第3項並未對「籌辦」之範圍設
有任何限制，則原告因信賴系爭甄選決定，而為「購物中心」交通運轉中心案之「附屬事業使用容許項目」及「未來趨勢及發展」，而規劃之「飯店營運規劃」、「旅館開發」及「酒店式公寓」等營運項目，因而支出之商業、建築及商業管理模式規劃等之市場調查、設計規劃費用，係為履行被告審核時同意且要求被告必須履行之事項，均係該條項所稱之「籌辦」費用，原告自得依法請求被告補償之云云（本院卷186頁背面至188頁之原告行政準備書五狀參照），顯有誤解，不足採取。
十、本件原告之訴有無理由之審查：
（一）原告於系爭期間有無因辦理「民間機構之設立或變更登記」而支出「籌辦費用」部分：
1、依交通運轉中心案申請須知第6章「議約簽約、民間機構設立及履約保證」中之6.1.2.4規定：「最優申請案件申請人經取得主辦機關發函通知核定投資執行計畫書後，得於30日內依法完成民間機構之設立登記及並應與主辦機關完成相關等簽訂事宜。」（見原審1卷第87頁）。又該章
6.2就民間機構之設立或變更登記，就其資本額、持股比例等均有規範（同卷第88頁）。
2、原告雖以行政準備書五狀主張：其為設立民間機構（即專案公司「鼎林公司」）共支出179,900元（97年2月19日支付登記費125,000元，97年1月10日支付審查費300元，97年2月26日支付營利事業登記規費1,000元，97年2月27日支付會計師事務所代辦設立登記費用（本院卷第185頁），但此為被告所否認（本院卷第122、240-241頁），且原告至本院言詞辯論終結時，就「鼎林公司」與本件交通轉運中心案間有何關係，未提出證據以實其說，又本院亦查無相關證據，揆諸前揭規定及說明，本件原告自無因信賴系爭甄選決定而為相關「籌辦」（民間機構之設立或變更登記）可言，依法即無從請求被告為此項目之補償，甚為明確。
（二）關於原告因交通運轉中心案支出「簽約」（議約）費用部分：
1、按行政訴訟法第202條規定：「當事人於言詞辯論時為訴訟標的之捨棄或認諾者，以該當事人具有處分權及不涉及公益者為限，行政法院得本於其捨棄或認諾為該當事人敗訴之判決。」是當事人為訴訟標的之捨棄或認諾者，以該當事人具有處分權及不涉及公益者為限，且應於言詞辯論時為之，若於準備程序，或於言詞辯論以外以書狀陳述者，尚不生認諾之效力，故當事人並不得任意為訟標的之捨棄或認諾（最高行政法院95年度判字第1597號、102年度判字第231號、第825號判決意旨參照）。
2、本件被告於本院前審100年5月11日提出行政訴訟陳報狀辯稱：經檢視後，上開金額總計為1,362,913元，即：⑴出席工程會審議委員會出差費（人事成本中之差旅費）合計4,486元部分。⑵轉運站景觀設計費（雜費成本中之設計費）合計380,952元。⑶交通顧問費、交通評估費、送審文件費（雜費成本中之勞務費）合計757,545元。⑷印製構想書、報告書、工程審議費、惠民段土地火險費（雜費成本中之雜費）合計226,550元（見前審2卷第661-667頁之行政訴訟陳報狀及其附表）。又被告於前審103年6月19日言詞辯論時陳稱：經過審查結果，本件原告所提出之所有憑證，勉強可以認定與本件有關之必要費用為1,362,913元（前審3卷第1572頁）。另原告於更審時則辯稱：經被告審查後，所認同之金額只有136萬餘元或1,362,913元（本院卷第55、66、77、154頁之筆錄及更審補充答辯狀）。
惟被告訴之聲明則為「原告之訴駁回」（本院卷第153頁之言詞辯論筆錄），且被告於本院言詞辯論時，業已陳明其上開陳述均屬本院勸諭兩方和解而提出之方案，其就此並無「認諾」之意思（本院卷第240頁背面），揆諸前揭規定及說明，自不生認諾之效力，是本院依法就該金額仍應依法加以實體審查。
3、被告上開和解方案中1,362,913元之逐一審查：⑴人事成本中之差旅費合計4,486元部分：
①原告所提出之98年5月6日「4/27陳炳坤臺北工程會交七
申訴會議」1,689元，即其員工陳炳坤於98年4月27日參加行政院公共工程委員會召開申訴案第4次預審會議所支付之差旅費）（見原告臺中會館在建工程明細帳第976頁，編號392，前審2卷第688頁，編號392，本院卷191-193頁）。
②98年5月19日「5/11陳炳坤臺北交七申訴會議」1,724元
，為其員工陳炳坤於98年5月11日參加行政院公共工程委員會召開申訴案第5次預審會議所支付之差旅費（同上在建工程明細帳第976頁，編號393，前審2卷第688頁，編號393，本院卷194-197頁）。
③98年6月17日「6/10陳炳坤臺北參加申訴審議會」1,064
元，即其員工陳炳坤於98年6月10日參加行政院公共工程委員會召開申訴案第6次預審會議所支付差旅費（同上在建工程明細帳第976頁，編號394，前審2卷第688頁，編號394，本院卷198-203頁）。
④經查，上開支付日期及原告員工陳炳坤參加前揭申訴案
預審會議，均在系爭期間之後，且其為原告參加上開申訴案預審會議所支出之差旅費，核非屬因交通運轉中心案所支出「簽約」（議約）費用，揆諸前揭規定及說明，原告所請求之上開人事成本中之差旅費合計4,486元，均不能准許。
⑵雜費成本中之設計費（轉運站景觀設計）380,952元部分：
①原告所提出之之憑證為：98年10月31日「轉運站景觀設
計--大方廣（發票）380,952元（同上在建工程明細帳第1007頁，編號15，前審2卷第693頁，編號15，本院卷204頁）。經核其支付日期為98年10月31日，並非原告系爭期間所發生之費用項目。
②次依原告97年1月4日97鄉建字第0970010401號函向被告
陳報系爭交通轉運中心案之投資契約第2條「聲明與承諾」中之2.3.7所載：「乙方（即本件原告）應自行負擔因履行本契約所發生規劃、設計、開發、經營等成本費用。」（見前審1卷第448、453頁）。
③是原告縱因交通運轉中心案而支出之「轉運站景觀設計
」費用，亦應由其自行負擔。況原告並未提出證據證明該「轉運站景觀設計」費用性質上屬於因本件「簽約」（議約）而支出之費用，揆諸前揭規定及說明，原告所請求之此項費用，亦不能准許。
⑶雜費成本中之勞務費（交通顧問費、交通評估費）合計757,545元部分：
①96年12月31日「會展及轉運中心整體交通評估50% --鼎
漢（發票）」69,500元（同上在建工程明細帳第1009頁，編號40，前審2卷第694頁，編號40，本院卷第205頁）。
②97年2月29日「交通轉運中心交通衝擊評估尾款鼎漢（
發票）」69,500元（同上在建工程明細帳第1009頁，編號46，前審卷2第695頁，編號46，本院卷第206頁）。
③97年3月14日支付Buchan Group International Pty Ltd
公司618,545元（本院卷207頁，又前審2卷第661、695頁被告行政訴訟陳報狀及分析表誤載此金額為「交七送審文件及資料工本費」）。
④經核原告支付日期為96年12月31日、97年2月29日及97
年3月14日，均為原告於系爭期間因預備交通運轉中心案之「簽約」（議約）所支出之費用，且與本件原告信賴利益之補償有相當因果關係，揆諸前揭規定及說明，原告所請求之此項費用合計757,545元，均應准許。
⑷原告雜費成本中之雜費（印製構想書、報告書、工程審議費、惠民段土地火險費）合計226,550元部分：
①96年11月19日「至行政院公共工程委員會申請申訴會規
費」50,000元（同上在建工程明細帳第1021頁，編號410，前審卷2第699頁，編號410，本院卷208頁）。
②96年12月31日「印製交七轉運站報告書25本」73,343元
（同上在建工程明細帳第1022頁，編號450，前審2卷第701頁，編號450，本院卷210頁）。
③96年12月31日「交通用地報告書修改印製」735元（同
上在建工程明細帳第1022頁，編號455，前審2卷第702頁，編號455，本院卷211頁）。
④97年7月30日「彩色印製都審用報告書15本@2,621」41,
281元（同上在建工程明細帳第1024頁，編號542，前審2卷第706頁，編號542，本院卷212頁）。⑤97年12月31日「上訴最高法院裁判費」6,000元（會展
中心與轉運站聯合開發案97年訴字第124號）（同上在建工程明細帳第1025頁，編號599，前審2卷第707頁，編號599）。
⑥97年12月31日「行政院公共工程委員會申訴審議費」50
,000元（與該會申訴促0000000號案時程相符）（同上在建工程明細帳第1025頁，編號600，前審2卷第707頁，編號600，本院卷208頁）。
⑦98年11月24日「行政院公共工程委員會申訴審議費」50
,000元（與該會申訴促0000000號案時程相符）（同上在建工程明細帳第1025頁，編號619，前審2卷第707頁，編號619，本院卷209頁）。
⑧97年3月20日「惠民段暫付款轉入--火險等」15,934元
（同上在建工程明細帳第1025頁，編號619，前審2卷第703頁，編號475，本院卷217-226頁）。
⑸經查，上開①96年11月19日之申訴規費50,000元、⑤97
年12月31日上訴最高法院裁判費6,000元、⑥97年12月31日申訴規費50,000元、⑦98年11月24日申訴規費50,000元及⑧97年3月20日火險等15,934元，其支付日期有些雖在系爭期間內，惟其性質係因申訴、民事訴訟而支出之裁判費，或財產保險之保險費，核均非屬因預備交通運轉中心案所支出「簽約」（議約）費用，揆諸前揭規定及說明，原告所請求之上開各項費用，均不能准許。
另上開②至④原告所支出之交通轉運中心報告書、交通用地報告書修改印製及彩色印製都審用報告書，核均屬因預備交通運轉中心案所支出「簽約」（議約），揆諸前揭規定及說明，原告所請求之上開各項費用合計115,359元，均應准許。
⑹以上應准許金額合計872,904元（計算式：757,545元＋115,359元＝872,904元），其餘部分不應准許。
（三）原告敗訴部分之理由：原告於本院前審就本件補償範圍自行加以整理後，其最先之請求信賴補償項目及金額（即成本及費用）可分成二部分：一為「規劃費用（含規劃、設計、勞務、人事、管理等費用）188,133,329元」，二係「為本案取得私人土地費用318,902,509元」（前審1卷第136頁）。嗣經其再整理後，就會展中心案及本件交通轉運中心案合計請求補償181,308,897元（見附表原告主張會展中心及交七轉運站總金額欄所示），經本院前審為如附表「剔除金額」欄剔除129,804,481元後，准予認列51,504,416元。惟經本院更審後，除本院上開准許之金額合計872,904元外，原告其餘請求部分50,811,412元部分(51,684,316元－872,904元)，不應准許之理由，除前述外，另因：
甲、下列成本費用項目之支出（以下金額部分詳載於下列證據內，茲省略之）均係原告在系爭甄選決定（96年10月29日）前，揆諸前揭規定及說明，依法不應准許其請求：
1、96年3月27日印表機維修費（前審2卷第667頁）。
2、94年8月31日至96年9月30日之雜項購置編號1至45（同卷第669頁）。
3、94年9月19日至96年7月14日編號1至7之書報雜誌費（同卷第670頁）。
4、94年4月30日至96年9月30日編號1至97之文具用品費（同卷第671頁）。
5、94年9月22日至96年10月24日編號1至44之郵電費（同卷第674頁）。
6、94年4月30日至96年9月30日編號1至45之薪資支出（同卷第676頁）。
7、94年4月30日至96年9月30日編號1至45之伙食費（同卷第678頁）。
8、94年5月31日至96年9月30日編號2至45之加班費（同卷第680頁）。
9、94年4月30日至96年9月30日之編號1至77人事勞保費、健保費（同卷第681頁）。
10、94年4月6日至96年10月22日編號1至319之差旅費（同卷第684頁）。
11、96年1月31日至96年10月28日編號1之（職工福利提撥）營收提列、編號2之（職工福利提撥）女同仁夏季休閒服（同卷第691頁）。
12、93年6月30日至96年4月13日編號1至7之規劃計劃書撰寫、顧問（1期）、設計服務費BL&B（AJE）、轉運中心規劃構想書（二）（同卷693頁）。
13、94年3月30日至94年10月20日編號1至9之勞務費、94年10月31日編號10之交通顧問費第1、2、3期款（漢鼎）（同卷第694頁）。
乙、下列成本費用項目支出均在系爭處分廢止（97年10月17日）後，揆諸前揭規定及說明，依法不應准許其請求：
1、97年11月4日至97年11月12日編號4至5之水電費（同卷第668頁）。
2、98年11月30編號56之雜項購置（硬碟）（同卷第669頁）。
3、97年10月30日至98年12月28日編號125至137之文具用品（文件影印費等）（同卷第673頁）。
4、97年10月27日至98年12月21日編號56至76之郵電費（同卷第675頁）。
5、97年10月31日至99年6月30日編號61至95之及車馬費（同卷第677頁）。
6、97年10月31日至98年12月編號61至87之伙食費（同卷第679頁）。
7、98年1月31日至98年2月28日編號66至67之加班費（同卷第680頁）。
8、97年10月31日98年12月31日編號106至136之健保費及勞保費（同卷第683頁）。
9、97年11月3日至99年6月30日編號381至391、395至411之差旅費（同卷第688頁）。
10、98年1月31日編號1之女同仁休閒服費用（同卷第689頁）。
11、97年10月31日至98年12月31日編號50至65之退休金（同卷第690頁）。
12、97年10月31日至98年12月31日編號3至6之職工福利提撥（營收提列及中秋節禮金（同卷第692頁）。
13、97年10月至99年6月30日編號67至90之勞務費（法律服務費（同卷第696-697頁）。
14、97年10月20日至99年6月30日編號576至598、601至608、620至634之雜費（假扣押事件閱卷費、提存費、裁判費及申訴審議費）（同卷第707頁）。
15、97年10月20日至98年2月5日編號483至497之招商費用（同卷第738頁）。
丙、下列各項支出雖在系爭期間內，但原告無法證明其係因交通運轉中心案之「籌辦」（民間機構之設立或變更登記）及「簽約」（議約）所生費用，故不應准許之：
1、96年12月31日至97年9月8日編號1至3之水電費（出租公寓169戶瓦斯設計費、11樓之2辦公室之電費、電費規劃費）（同卷第668頁）。
2、97年6月13日至97年8月31日編號46至55之雜項購置（電話、電腦、繪圖軟體、電腦軟體、隨身碟、筆記型電腦）（同卷第669頁）。
3、97年3月6日編號8之書報雜誌費（同卷第670頁）。
4、96年10月31日至97年9月30日編號98至124之文具用品費（影印費、名片、零用金、印製文件費、滾筒繪圖紙、草圖紙、信封、彩色影印費、文具用品）（同卷第671-673頁）。
5、96年11月23日至97年10月7日編號45至55之郵電費（電話費、郵資、電話卡、零用金報銷）（同卷第674頁）。
6、96年10月31日至98年9月30日編號46至60之薪資支出（同卷第676-677頁）。
7、96年10月31日至97年9月30日編號46至60之伙食費（同卷第678-679頁）。
8、96年10月31日至97年8月31日編號46至59之加班費（同卷第680頁）。
9、96年10月31日至97年9月30日編號46至105之勞保費、健保費、保險費（同卷第681-683頁）。
10、96年11月9日至97年9月25日編號320至380之差旅費（同卷第684-688頁）。
11、96年11月30日至97年9月30日編號1、3、5之職工福利提撥（營收提列及端午、中秋禮金）（同卷第691-692頁）。
12、96年10月31日至97年9月30日編號4至14之設計費（機電工程設計、品牌識別系統、消防弱電工程設計、水電工程設計、防火避難性能設計等）（同卷第693頁）。
13、96年10月31日至97年9月30日編號34至39、41至45、47至4
8、50至66之勞務費（律師顧問費、顧問諮詢費、服務費、委任費、交通評估費、飯店設計、免辦營利事業登記、營業登記申請費、代辦勞務費、商場顧問費等）（同卷第694-696頁）。
14、96年10月29日至97年10月16日編號396至409、411至449、451至454、456至575之雜費（刻印費、影印費、印製費、接機費、餐費、住宿費、電器產品、飲料費、機票、餐敘費、洽談費、螢幕線、車資、簡介費、會議場租、圖釘、申請土地登記謄本規費、快遞費、差旅費、拜訪費、接送費、耳機、墨水匣、紀念牌、紀念金幣、停車費、印表機維修費、設計簽約費、購物中心協會、常年會費、演唱會贊助費、檯燈、火險保費、電池、光筆、網域註冊費、顧問商討費、飲用水、奠基大典雜支、科目移轉沖、大樓管理費、修理費、辦公室管理費、水電材料費、窗簾費用、網域名稱費、水費、網域費、資料夾、防水避難性能設計評定費、鑽探工程及簽證費、模型製作、辦公室木工費用、文件用紙及裁切費、飲水機濾心、律師規費、會展中心訴訟裁判費、信封、洽談飲料費、刻印費、繪圖紙、刊登報紙費、抗告規費、辦公室押金等）（同卷第698-707頁）。
15、96年10月31日至97年10月16日編號73至482之招商費用（含名片、會勘基地飲料費、洽談餐費、餐敘費、洽談餐敘費、來訪餐費、餐費、午餐費、勞保費、勞保費提撥、健保費、勞保健保費多估、營收提列、拜訪廠商費、拜訪廠商捷運費、拜訪廠商油資、出差舳資補貼、旅遊平安險、會談飲料費、洽商飲料費、洽談合作領料費、外國出差費、商場資訊管理系統費、洽談設櫃飲料費、洽談設櫃餐費、寄送簡介郵資、外國來賓來台費用、名片費、刻印費、洽談車資、洽談進駐條件費、電話費、出差費、影印費、軟體、封套、膠環、電器用品、加班費、薪資、伙食費、勞退提撥、勞退提撥金少估、年終獎金、印製簡介費、出差油資、車資、賀卡、寄送賀卡郵資、電話費、協商簡報費、文具、工程簽約金、飲水機、辦公室租金、水電工程費、投影機布幕、電腦、光碟、棉套、白板、端午節禮金、中秋節禮金、新辦公室家具搬運費、搬遷至新辦公室雜費、辦公室管理費、茶壺、托盤、洽公車費、窗簾費用、辦公室隔間裝潢費用、辦公室亮光牆輸出製作費、辦公室電費、辦公室水費、網路鋪設工程費、空調設備費、液晶電視、液晶電視安裝線材費、放影機、大樓管理費等（同卷第709-738頁）。
16、97年1月14日至97年8月6日編號6至8之稅捐（SCDA合約印花稅、惠民段土地地上物97年房屋稅、溢繳退稅）（同卷第739頁）。
十一、綜上所述，本件原告依照前揭行政程序法第126條第1項規定，主張被告依同法第123條第4款規定廢止授予利益之合法行政處分，應對原告因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償，其所請求被告應給付因本件所投入之籌辦及簽約所生損失872,904元，及自起訴狀送達之翌日（即99年10月20日）起以年息5％計算之利息，為有理由，應予准許。逾此部分請求之補償及利息，則乏所據，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
書記官 詹 靜 宜