臺中高等行政法院判決
104年度訴字第148號104年7月1日辯論終結原 告 祭祀公業江永盛管理委員會代 表 人 江福基被 告 臺中市南區區公所代 表 人 鍾正光訴訟代理人 林育宸上列當事人間有關祭祀公業登記事務事件，原告不服臺中市政府中華民國104年3月18日府授法訴字第1040051571號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103年2月18日就「屋號江永盛持分協定書」及「祭祀公業江永盛沿革書」函請被告惠存查照，經被告以103年3月4日公所民字第1030003467號函復上開2文件並非祭祀公業應申報及備查事項，無庸申報備查。原告嗣於103年5月8日以上開持分協定書為原始規約，申請被告惠予備查，經被告以103年5月27日公所民字第1030009250號函請臺中市政府民政局核轉內政部釋復，經內政部以103年6月6日台內民字第1030178020號函復臺中市政府民政局略以請釐清上開2文件是否為同一權利主體、派下員是否相同等疑義，臺中市政府民政局爰以103年6月10日中市民宗字第1030021046號函轉被告，並經被告以103年6月16日公所民字第1030011473號函復原告略以有關「持分協定書」載明係「屋號江永盛」就其所有數筆土地所定之持分協定，其與「祭祀公業江永盛」權利主體並不相同、是時簽訂該協定書之人與「祭祀公業江永盛」之派下員亦未盡相符等語。原告再分別於103年9月11日、103年9月19日提出陳情書，向內政部請求釋義及向被告請求備查，經被告以103年10月9日公所民字第1030019240號函復略以原告所報該公業101年3月18日會議紀錄並無訂定「祭祀公業江永盛規約書」之條文內容、表決及決議同意，貴公業規約之訂定，自與祭祀公業條例第14條、第15條規定不符等語。原告復於103年12月18日向被告提出申請書請求備查，經被告以104年1月15日公所民字第1030026243號函復原告業以103年10月9日公所民字第1030019240號函復在案。原告不服，提起訴願遞經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應對原告申報之「祭祀公業江永盛規約書」准予備查。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠依祭祀公業條例第14條、第15條之規定，本件祭祀公業江永
盛規約書（下稱系爭規約）之訂定，係取得原告派下員大會3分之2以上出席、4分之3以上同意或3分之2以上書面同意（原告有派下員3分之2即178份同意書），由派下員確認無誤後，加以原告章程、持分書（鬮書）製成範本，由原告陳送法院公證，並公告宗祠後報請被告備查，符合上開規定。況上開條文並未明列程序應如何，只需符合法條亦可，且上開條文目的在於阻止私權爭議，管理所立契約，故只要不牴觸相關法令，被告應不干涉私權問題，僅依個案事實備查，詎被告拒絕承辦，依個人所思駁回申請，實有不當；訴願決定認定程序不符，更已違反法制所涉祭祀公業條例之本質，且其未查明事實，逕予不受理，亦有未合。
㈡又系爭屋號江永盛持分協定書係先祖於26年所訂規約，為財
產處分、持分協議書，被告認定權利主體並不相同，所簽之派下員未盡相符等情。惟「屋號江永盛」與原告為同一主體；且當初派下員因設立時原告章程訂定男系派下員為正式派下員，然因當時著作系統表疏失未予登載，而土地因徵收變更地號，然土地原始番號與現在地號均相同。
㈢再者，原告於101年3月18日通知書明定本次會議內容為該日
上午11時35分開會訂定系爭規約，表決徵求各派下員意見等，且依法定程序舉手表決，程序完全合法，會議程序照實記錄，與被告認定有所差異，縱需更正，須由派下員3分之2以上同意始可為之。又系爭規約為人民私法上權益，其效力應在於約束派下員，派下員對規約有所疑義，應依法規辦理，如有異議應依祭祀公業條例規定之異議程序辦理或經法院判決而定；被告亦應依事實監督備查，系爭規約為私權契約乙事，與被告備查與否無關。故本件被告相關函復並非行政處分，但因被告未有具體表明，實難為原告訂定系爭規約不符相關法規之認定，請求鈞院審理並釐清本件是非。
㈣另就被告補充答辯內容，原告主張如下：
原告早在99年11月21日派下員大會擬定系爭規約，供派下員閱覽，因人數不足致被告駁回備查申請。又系爭101年3月18日會議紀錄上已明確載明提出規約、沿革分發各派下員以公開徵求異議，並由主席徵求各派下員表決，經全體3分之2同意通過。而原告設有管理委員會，當然由派下員授權管理委員會製作；且原告設有章程，其中章程第16條明文規定開會程序經派下員半數出席同意，可否則取決於主席。至同意書之簽署，係經由派下員先前確定閱覽，同意後簽立，且系爭規約之同意書與報到名冊之簽到人員均有所不同。
四、被告答辯略以：㈠本件原告所報101年3月18日會議紀錄並無訂定系爭規約之條
文內容、表決及決議同意等記載，前經被告103年8月13日公所民字第1030015022號函、103年9月10日公所民字第1030016975號函、103年9月10日公所民字第1030017711號函復有案，系爭規約之訂定，自與祭祀公業條例第14條及第15條規定不符。又原告所報101年3月18日會議紀錄末段記載「記錄人：全體派下員3分之2以上同意，請主席表決」後，該紀錄卻未載有系爭規約經主席提付表決之過程及經派下員表決之結果。且原告所報101年3月18日會議紀錄前段記載「一、江茂全先生提議，本公業財產處分如何定之，克能分配持分如何定之。答：1.依先規約草書（持分協議書定之）。」等語，然原告101年3月18日會議紀錄僅由派下員提議，及答稱「依先規約草書（持分協議書定之）」之提議及問答過程，顯然原告101年3月18日派下員大會並無完成訂定系爭規約之全部條文內容，對照原告所附同日「101年3月18日祭祀公業江永盛沿革、規約同意書」，該規約同意書顯自無該等簽章同意書派下員所完全同意訂定之系爭規約條文內容。
㈡又原告所報101年3月18日會議紀錄末段記載「感謝各位對本
公業之護照，此次通過各位同意順利完成變更辦理規約、沿革本人待管理委員會通過，送交法院公證報請南區區公所備查」等語，對照原告所附系爭規約文件末尾並載明「祭祀公業江永盛管理委員會製，中華民國102年3月18日訂定」，顯然系爭規約條文內容並非於101年3月18日由原告派下員大會議決及訂定。
㈢再者，原告全體派下現員計259人，於101年3月18日會議派
下員報到名冊之出席人數係174人，雖符合前開規定全體派下現員3分之2出席人數；惟依原告所報公證書後附原告102年4月11日聲明書所載：「茲本公業依據祭祀條例第15條訂定規約書，業經中華民國101年3月18日派下員大會取得出席3分之2以上同意訂定規約並公告本宗祠，分發各派下員，經無人異議，特此聲明公證，得向所在地公所申請備查」等語，所載「取得出席3分之2以上同意訂定規約」與祭祀公業條例第14條規定之派下員出席及同意人數不符。
㈣另原告所附「101年3月18日祭祀公業江永盛沿革、規約同意
書」似與原告派下員於該會議開始前所出席簽到（簽章）之「祭祀公業江永盛101年3月18日派下員報到名冊」完全相同，亦無該等簽章派下員所完全同意訂定之系爭規約條文內容。綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。
五、本件兩造之爭點為：原告向被告申報之系爭規約，是否合於祭祀公業條例第14條及第15條規定之要件，而應予備查？
六、本院判斷：㈠按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定及行政程序法第
92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照最高行政法院院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。又「備查」為下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，地方制度法第2條第5款業已明文。是人民依法完成之法律行為，如依法應向監督機關為「備查」，該「備查」之目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，依上開所述，其性質應非屬行政處分；而是否准予備查之行政行為，亦因未對受監督事項之效力產生影響，自非屬行政處分。又「（第1項）祭祀公業法人派下員大會每年至少定期召開一次，議決下列事項：一、章程之訂定及變更。二、選任管理人、監察人。三、管理人、監察人之工作報告。四、管理人所擬訂之年度預算書、決算書、業務計畫書及業務執行書。五、財產處分及設定負擔。六、其他與派下員權利義務有關之事項。（第2項）祭祀公業法人應將派下員大會會議紀錄於會議後30日內，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關備查。」、「管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議者，除依本條例規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」各為祭祀公業條例第30條及第57條所規定。依此，祭祀公業法人依該規定召開派下員大會，並就該條所規定之事項作成決議時，固應有將會議紀錄報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關備查之義務，惟對備查之事項有異議者，應依祭祀公業條例規定之異議程序辦理或逕向法院起訴，足見主管機關對於祭祀公業法人派下員大會會議紀錄為「備查」與否之行為，對於祭祀公業法人派下員大會所決議事項是否有效，並不生影響，揆諸上開說明，主管機關對此備查與否均非屬行政處分（最高行政法院102年度判字第7號判決意旨參照）。
㈡承前所述，主管機關就有關祭祀公業事項「不予備查」之行
政行為，雖非行政處分，當事人不得對該「不予備查」提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。惟祭祀公業相關事項，祭祀公業條例既明定應送請主管機關「備查」而為事後監督，以落實該條例之立法目的，故若主管機關就該申請事項不予備查，核屬公法上之爭議，當事人（或利害關係人）對之不服，自得依據行政訴訟法第8條第1項規定，提起「一般給付訴訟」，請求判決命主管機關應為「准予備查」之事實行為（最高行政法院103年度裁字第1409號裁定及103年度裁字第1474號裁定意旨參照）。本件原告起訴時，其聲明原為請求撤銷被告104年1月30日公所民字第1040001923號函(原告認該函為行政處分)及訴願決定，經本院依最高行政法院上開裁定意旨，對原告闡明後，原告乃變更其訴之聲明為「被告應對原告申報之系爭規約准予備查。」該訴之變更，與行政訴訟法第111條第3項第2款規定之「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」要件相符，應予准許，合先敘明。
㈢又按「（第1項）祭祀公業無原始規約者，應自派下全員證
明書核發之日起1年內，訂定其規約。（第2項）祭祀公業原始規約內容不完備者，應自派下全員證明書核發之日起1年內，變更其規約。（第3項）規約之訂定及變更應有派下現員3分之2以上之出席，出席人數4分之3以上之同意或經派下現員3分之2以上之書面同意，並報公所備查。」、「祭祀公業規約應記載下列事項：一、名稱、目的及所在地。二、派下權之取得及喪失。三、管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。四、規約之訂定及變更程序。五、財產管理、處分及設定負擔之方式。六、解散後財產分配之方式。」分別為祭祀公業條例第14條及第15條所明定。另按主管機關對於祭祀公業檢送之相關事項文件，予以備查，係為維持一定社會秩序公益上之事後監督，並無涉及祭祀公業之自主性，僅就祭祀公業相關事項文件為形式上之審核，不作實質內容之認定，關於祭祀公業內部組織成員認定、管理人之選任是否合法、大會決議效力及規約條款之成員權利義務等事項，仍屬私權領域，當事人如對之有所爭議及糾葛，應循司法途徑解決。另祭祀公業向主管機關申報其規約請求備查，是否符合祭祀公業條例第14條及第15條之規定，主管機關應依該等規定之要件，對於祭祀公業規約之訂定有無經派下現員3分之2以上之出席，出席人數4分之3以上之同意或經派下現員3分之2以上之書面同意與否，亦僅就所申報之資料，作形式上之審核，而無須對於同意規約之人數，再作實質上之調查認定，自屬當然。
㈣原告主張系爭規約經其派下員3分之2即178份同意書，由派
下員確認無誤後，加以原告章程、持分書（鬮書）製成範本，由原告陳送法院公證，並公告宗祠後報請被告備查，符合祭祀公業條例第14條及第15條之規定，被告應准予備查等語。惟依祭祀公業條例第14條規定之意旨，祭祀公業規約之訂定，應有派下現員一定比例出席及於會議現場或以書面同意，因祭祀公業規約事關派下員資格取得及喪失、管理人之選任、監督與公業財產處分等事項，影響派下員權益重大，是派下現員對祭祀公業規約之會議現場或書面同意，係指對規約之各條款內容有充分了解後，再表示同意，方屬之。經查，依原告101年3月18日會議紀錄所載「本公業規約、沿革，已分發各派下員手中，現在由主席說明：表決徵求各位派下之意見，報請地院公證已訂規約、沿革。」、「一、江茂全先生提議，本公業財產處分如何定之，克能分配持分如何定之。答：1.依先規約草書（持分協議書定之）。2.克能當初所發之資金，是以祭祀費分配，不屬持分條例。」、「二、江春龍提議，本公業產業如何處置，本人之房屋徵收地價徵收款，分配於各位實無公平。答：本公業現有產業不多，都有居住者，處置應依祭祀條例相關辦理徵求各位派下同意，才可行之。」、「三、江茂實提議，本規約、沿革是否依照前章程形式。答：請閱規約、沿革，本規約之內容大致與章程相符因相關法令牴觸，所以條列修改辦理。」、「四、江志鎮提議，本公業之土地如何處置。答：此提不在本次會議議題，尚難答覆。」、「主席：各位對本公業沿革、規約訂之，尚有人提議請各位舉手表決同意或不同意請不用舉手。
」、「記錄人：全體派下員3分之2以上同意，請主席表決。
」、「主席：感謝各位對本公業之護照，此次通過各位同意順利完成變更辦理規約、沿革本人待管理委員會委員通過，送交法院公證報請南區區公所備查。」(本院卷8頁)。準此，系爭規約係於原告101年3月18日召開該公業派下大會前預先訂定，再於會議中分發各派下員，系爭規約各條款並未經派下員提議及討論後訂定；又未在會議中逐條宣讀，經派下員表決同意或修正；另依系爭規約(同卷47-48頁)，其中第8條及第9條係分別規定該公業產權處置及財產處分等事宜，自有關於該公業之土地產權處置，然會議中對於派下員江志鎮所提該公業之土地如何處置之議題，以該議題並非會議議題而不予答覆等情，足認原告101年3月18日所召開之該公業派下大會中，系爭規約之內容，形式上觀之，顯未經出席派下員充分討論及訂定。至原告所提之系爭規約同意書(同卷10-25頁)，原告稱係自101年3月18日起至同年4月間止，陸續由派下員同意等情(同卷190頁準備程序筆錄)，惟依該同意書為客觀上之審查，形式上僅有該公業派下員在此同意書上簽名或蓋章，並未有派下員均表示對於系爭規約共11條款內容同意之記載，亦難認屬祭祀公業條例第14條規定之經派下員書面同意之要件，另原告出具之法院民間公證人公證書
(同卷26-28頁)，所請求公證之法律行為或私權事項，係原告102年4月11日之聲明書(同卷28頁)，該聲明書雖記載系爭規約經該公業101年3月18日派下員大會取得出席3分之2以上同意訂定規約並公告宗祠，分發各派下員，經無人異議等語，惟公證書僅證明公證書有此內容，而非證明該內容所載之事項屬實，且消極之無人異議並非等同積極之書面表示同意，亦不得以上開公證書為系爭規約業經該公業派下現員3分之2以上之書面同意之依據。
七、綜上所述，原告所檢具系爭規約、同意書及相關文件，向被告申報准予備查系爭規約，經被告為形式上審查，並無法認定系爭規約業經該公業派下現員3分之2以上書面同意之情形，並不符合祭祀公業條例第14條及第15條之規定，而否准備查，自屬有據，是本件原告訴請被告應對其申報之系爭規約准予備查之事實行為，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 15 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 15 日
書記官 許 巧 慧