臺中高等行政法院判決
104年度訴字第171號104年10月1日辯論終結原 告 楊振樑訴訟代理人 楊佳勳 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師上列當事人間拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國104年3月24日臺內訴字第1042200188號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴之當事人、聲明及訴訟標的，於起訴後，有一個或數個之追加，為訴之追加，追加之新訴與原起訴即形成訴之合併。又原告起訴主張之法律事實，如係應提起課予義務訴訟，惟其聲明僅為「撤銷原處分及訴願決定」，經法院闡明結果，原告為課予義務訴訟之完足聲明，因未於原訴外另增加新訴，即非屬訴之追加（最高行政法院102年度判字第808號判決意旨參照）。本件原告向被告申請依建物重建價格發給原告拆遷補償費及按建築物補償費百分之七十發給原告自動拆遷獎勵金，經被告否准在案，是原告請求救濟應提起課予義務訴訟。然原告起訴時，聲明僅請求「訴願決定及原處分撤銷」，顯有聲明不完足情事，經本院闡明後，原告補充陳述，主張依行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟，並更正聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉命被告作成依建物重建價格發給原告拆遷補償費及按建築物補償費百分之七十發給原告自動拆遷獎勵金之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。」應係在補充原聲明之不足，尚非有新訴之提起，揆諸前開說明，尚不生訴之追加問題，先此敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）102年6月21日向被告申請發給臺中市第14期美和庄市地重劃第1工區補償清冊編號第228號、第4工區補償清冊編號第311號及第6工區補償清冊編號第289號等3處之建築改良物（下稱系爭建物）重建價格損失補償金及發給自動拆除獎勵金，經被告所屬建設局以102年10月14日中市建土字第1020102058號函否准（該函另經原告提起訴願，經訴願管轄機關以被告所屬建設局欠缺事務管轄權限，決定將該處分撤銷）。原告不服，於102年10月23日提起異議，被告所屬建設局乃提交臺中市地價及標準地價評議委員會決議，經該委員會討論認為地價評議委員會僅就提案單位決定之價格評議，而非決定是否要給予補償，遂於102年12月31日以102年第7次會議決議：「本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議」。嗣於103年1月28日以其向被告提起異議，被告未依行政程序法第51條及訴願法第2條規定之2個月期限作成准駁處分，有應作為不作為情形，提起訴願。案經內政部103年5月19日臺內訴字第1030145401號訴願決定：「被告應於2個月內作成處分。」被告遂以103年6月30日府授地劃一字第1030119323號函復原告略以：「主旨：為臺端所有坐落本市第14期市地重劃區內第6工區建築改良物損失補償費及拆遷救濟金事件提出異議乙案，……說明：……二、查本案補償清冊公告期間為100年8月25日至100年9月26日，自應適用行為時之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』，另依據99年12月25日府授法規字第0990000089號令公告之『臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例』符合第2條規定之建物，應依第3條本府辦理公共工程須拆遷建築改良物應予損失補償，其損失補償以建物重建價格計算。惟臺端之未登記建物未符合前開條例第2條之規定，亦無法比照第3條之規定給予補償。……」（下稱原處分）。原告猶不服，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序部分：⒈按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令
所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。對於行政法院以訴為非變更追加，或許訴之變更追加之裁判，不得聲明不服。但撤銷訴訟，主張其未經訴願程序者，得隨同終局判決聲明不服。」行政訴訟法第5條與第111條分別定有明文。⒉經查，被告建設局委由龍邑工程顧問股份有限公司（下稱
龍邑公司）進行臺中市政府第14期市地重劃工程建築改良物調查：
⑴第1工區（補償清冊編號第228號）：
其中鋼鐵架造、化糞池10人份、鋼架烤漆板頂棚（三）單分水等項目，列為「查報違章」否准核發拆遷補償費、自動拆遷獎勵金。另有三夾板、電動鐵捲門、木門窗、鋁門窗、一般衛生器材未列入。原告主張鋼鐵架造、化糞池10人份、鋼架烤漆板頂棚（三）單分水、三夾板、電動鐵捲門、木門窗、鋁門窗、一般衛生器材等項目，均應列入補償費與自動拆遷獎勵金之計算依據之一。
⑵第4工區（補償清冊編號第311號）：
其中鋼鐵架造、化糞池10人份、鋼架烤漆板頂棚（三）單分水、鐵架造水塔等項目，列為「查報違章」否准核發拆遷補償費、自動拆遷獎勵金。另有三夾板、電動鐵捲門、木門窗、鋁門窗、一般衛生器材等項目未列入。原告主張鋼鐵架造、化糞池10人份、鋼架烤漆板頂棚（三）單分水、鐵架造水塔、三夾板、電動鐵捲門、木門窗、鋁門窗、一般衛生器材等項目，均應列入補償費與自動拆遷獎勵金之計算依據之一。
⑶第6工區（補償清冊編號第289號）：
其中鋼鐵架造、化糞池10人份、鋼架烤漆板頂棚（三）單分水、鐵架造水塔等項目，列為「查報違章」否准核發拆遷補償費、自動拆遷獎勵金。另有三夾板、電動鐵捲門、木門窗、鋁門窗、一般衛生器材等項目未列入。原告主張鋼鐵架造、化糞池10人份、鋼架烤漆板頂棚（三）單分水、鐵架造水塔、三夾板、電動鐵捲門、木門窗、鋁門窗、一般衛生器材等項目，均應列入補償費與自動拆遷獎勵金之計算依據之一。
⑷又依照104年3月5日臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物
補償自治條例第4條與第9條規定，損失補償費以建物重建價格核算；按建築物補償費百分之七十發給自動拆遷獎勵金。是以，原告主張被告應依上開標準核發補償費與自動拆遷獎勵金。爰依法追加訴之聲明。
（二）按最高行政法院87年度臺上字2748號判決要旨：「按平均地權條例第62條之1第2項規定，因重劃而須拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。是以因辦理市地重劃而須拆除遷移查估補償之土地改良物，依照上開規定，其補償範圍，補償項目及補償標準，應由直轄市或縣（市）政府自行查定，並未排除非法之建築改良物。」被告不核發拆遷處理費之理由乃：⒈原告為違建物，不符98年版自治條例及101年7月24日前各年版之自治條例，僅規定合法建物之損失補償，原告建物為違建物，非其範疇，不能適用。⒉原告不符各年版之作業要點：被告之建設局核訂之作業要點，自91年6月28日起有92年、96年11月12日、99年、100年等五種版本。茲91年版作業要點第2點但書、92年版作業要點第3點但書規定，凡查報有案之違章建築，不予補助。原告建物於96年5月起被查報有案。96年11月12日作業要點第3點但書規定，87年10月1日以後之違章建築不予發給，原告建物於該基準日之後方完成等情為由，駁回原告之申請。
（三）本案原告行政救濟經過：查第1次行政救濟時，原告於100年8月29日書面提出異議，主管機關地政局未重新查處，即維持原估。原告第2次行政救濟，102年6月21日再具狀申請發給拆遷費，被告建設局重新查處，於102年10月14日以中市建土字第1020102058號函，為不予補償處分。原告提起異議，被告建設局提交臺中市地價評議委員會，經臺中市地價評議委員會於102年12月31日決議：「本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議」。嗣原告訴願，訴願機關內政部於103年2月27日以臺內訴字第1030096640號函先命被告就被告建設局102年10月14日函不予補償之處分，移請處理。
經臺中市政府訴願審議委員會103年5月21日決定撤銷。內政部另於103年5月19日以臺內訴字第1030145401號函附決定書（案號0000000000），以臺中市地價評議委員會係應作為而不作為，命於兩個月內為處分。至第3次行政救濟時，被告地政局應依臺中市政府之訴願決定重新辦理查估、公告，卻悉依被告建設局原先查估結果及當時所用之舊法令，於103年6月30日以原處分作成不予補償之處分。原告不服原處分，於103年7月7日具狀申請依法審議，認為內政部之訴願決定，係就臺中市地價評議委員會之決議撤銷原處分，其拘束之對象為臺中市地價評議委員會，應由臺中市地價評議委員會重新審議，而非由被告地政局以被告名義再為行政處分。被告地政局非如臺中市地價評議委員會之組織形式、亦非臺中市地價評議委員會之具成員形式，其所作成之行政處分，無論組織及成員均與法不符，原告爰請被告再送臺中市地價評議委員會審議。惟被告地政局仍以被告名義於103年7月11日以府授地劃一字第1030131811號函拒絕提交臺中市地價評議委員會重新評定。原告就該函於103年8月8日提出訴願。詎料內政部以該函為觀念通知要非行政處分，於103年10月30日以臺內訴字第1030237371號函附0000000000號決定書，為不受理之決定。原告乃就103年6月30日之行政處分，於103年12月26日再提訴願，嗣經內政部於104年3月24日訴願駁回後，原告提起本件行政訴訟。
（四）被告違法之理由⒈程序部分：
⑴已受請求之事項未為處分：
原告102年6月21日請求事項為臺中市市地重劃第14期第1工區、第4工區及第6工區3處地上物之拆遷處理費，惟本件原處分及訴願機關僅就其中第6工區（即補償清冊第289號）為處分及決定，具有重大明顯之瑕疵。查被告建設局於102年10月14日以中市建土字第1020102058號函為不補償處分，其處分事項，亦為該3處工區。原告訴願後，訴願機關內政部先命被告就被告建設局該函先為處理，經103年5月21日訴願決定撤銷，亦涵括3處工區。被告建設局依決定以103年6月11日府授建土字第1030108850號函，移請被告地政局處分，當然涵括該3處工區。但被告地政局為本件系爭之行政處分，僅就第6工區為處分，未就請求事項，依法處分，具有明顯之瑕疵。原告訴願之請求，載明上開3處工區之拆遷處理費，內政部未就原告不服之範圍審議，亦未就被告未為處分之事項，依訴願法第81條之規定撤銷其部分之處分，或以情節重大發回另為處分，欠缺審議事實之基本能力。上開違失，為行政程序法第111條第7款之重大明顯之瑕疵，其處分無效。
⑵建設局非專屬管轄機關、欠缺事務管轄權：
依臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，平均地權條例及其子法應由被告地政局劃歸其行使。本件第14期市地重劃第1工區拆遷處理費自99年9月開始至102年5月、第4工區自100年5月開始至101年12月、第6工區自100年8月開始至101年12月查估公告，係由被告建設局主持。依被告法制局103年5月28日之答詢報告，被告未依該條例第3條第5款之規定，將其權限之一部分委託建設局執行，被告地政局且未依行政程序法第15條第3項之規定，將委託事項及法規依據報呈被告公告，更未刊登於市政府公報及副知市議會。故自99年9月起開始查估至103年5月19日內政部訴願決定，被告建設局所為之地上改良物查估及否准原告申領拆遷處理費之行政行為，乃屬非主管機關、欠缺事務管轄權、非依法令所為之行政處分，依行政程序法第111條第6款，自始無效。
⑶被告暨內政部違背行政救濟程序：
依市地重劃實施辦法第38條第4項規定：「建築改良物所有權對於補償金額有異議，得於公告期間以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後；如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」又依最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議（摘要）：「依平均地權條例所授權訂頒之市地重劃實施辦法第38條第4項之規定，係通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，為土地關係人對於補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。」故被告不提交地價評議委員會之處分，違法。
⑷按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分
相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。前項規定於依前條第2項作成之書面，準用之。」「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰一、未限制人民之權益者。二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。三、大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之行政處分依其狀況無須說明理由者。四、一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等程序。六、依法律規定無須記明理由者。」行政程序法第96條、97條亦分別定有明文。經查，原告係針對第1工區補償清冊編號第228號、第4工區補償清冊編號第311號、第6工區補償清冊編號289號申請發給補償金與自動拆遷獎勵金。惟原處分卻僅就第6工區部分說明否准之理由，並未就第1工區與第4工區說明任何准駁之理由，又原告所有建物之拆遷補償費與自動拆遷獎勵金影響甚大，實應詳為記載處分之理由。故而，原處分顯有未附理由之不當，實應予撤銷。
⑸內政部自相矛盾：
查內政部102年11月21日臺內訴字第1020258184號訴願決定書，該案之訴願人陳朝清等人（第14期第6工區）就臺中市政府102年1月3日府授地劃一字第1020000723號、0000000000號函於102年2月4日提起訴願。內政部主動積極乃於102年4月26日以臺內訴字第1020171996號函，移請臺中市政府應依市地重劃實施辦法第38條第4項規定辦理查處程序，以補足提起訴願前未踐行之程序。惟本案被告102年5月7日以府地劃一字第1020075633號函覆內政部，拒絕依函示提交臺中市地價評議委員會重新評定，並在該函註記不服行政處分之救濟方法如教示規定等，顯示地政局自知拒交臺中市地價評議委員會，非觀念通知。嗣內政部就被告102年5月7日函作成原處分撤銷並命被告另為適法之處分之決定。被告上開102年5月7日函之意旨，係拒絕內政部促其送交臺中市地價評議委員會重新評定，與函覆原告103年7月11日府授地劃一字第1030131811號函意旨完全相同，不知內政部為何認為原告之訴願標的為觀念通知？陳朝清之案件卻即為行政處分？更何況，陳朝清該案係因內政部幫助，且嗣後提起訴願時，尚未發生之行政處分，實有相同之行政行為，為差別待遇之不公，縱容行政機關違背程序正義之違誤。
⒉實體部分⑴被告適用法規違法之理由：
①以行政規則剝奪人民違背法律保留原則：
被告篡奪議會立法權，自訂行政規則剝奪人民財產權依地方制度法第28條第2款、臺中市法規及行政規則自治條例8條第2款，涉及人民權利義務之創設、剝奪或限制均須以自治條例定之。依行政程序法第159條規定，行政規則係規範機關內部秩序及運作，非直接對外發生法規範效力。依臺中市法規及行政規則自治條例第29條規定，得以行政規則訂定者，僅是機關內部之組織、事務分配，業務處理、人事管理等一般性規定。其第30條第1項第1款，市政府得以要點名稱訂定行政規則，僅於規定一定之原則、要項無需專任人員及預算之任務編組者。而本件涉及人民數千萬、數百萬財產權，豈能以建設局（非主管機關）內部簽核之行政規則限制？又查報有案，不予補償，牴觸法律不符平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定，違背內政部76年9月26日臺內地字第537793號函釋。再者，96年11月之後訂定87年10月1日基準日，牴觸法律就平均地權條例第62條之1第2項但書：「但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償」，法條意旨明定市地重劃地上物拆遷補償期限之設定，須視重劃個案分別訂定，不可一概而論。市地重劃應以該重劃區公告禁建為基準日，本件重劃之辦理時程亦登載102年7月至103年12月期間禁建。被告於96年11月12日臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點自訂87年10月1日為補償、不補償之認定基準日，與法不合，與專屬法條之規定不合。
②自治條例牴觸法律優位原則：
平均地權條例第62條之1第2項規定：「……因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償。」市地重劃實施辦法第38條第2項：「……依上開條例之法條為相同之規定。」惟101年7月26日以前之自治條例，僅規定合法建物才給予補償，與法不符。
③欠缺機關事務管轄權要件違背依法行政原則：
被告未依法委託、公告、登載公報、副知議會，任由非市地重劃專屬管轄機關之建設局辦理市地重劃地上物拆遷補償之查估業務，違反行政程序法第111條第6款之規定，處分無效。
④適用法律違背「實體從舊，程序從新」原則：
被告拒絕適用101年版自治條例第10條第2項但書規定，違背依中央法規標準法第18條及臺中市行政規則準則第22條規定，行政程序處理程序結束前，法規有變更，適用新法規，但舊法規有利於當事人適用舊法規；及大法官釋字第560號、612號釋憲文意旨。
⑵被告實務操作之違法不公：
①查估之認定標準不一致，執行人員恣意濫行核發補助金，自相矛盾：
原告建物屬查報有案之違章建築，且均為87年10月1日之後建造完成之建築，依各年版臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點規定，均不應補助。如同第13期第3工區何錫榮（原估）、陳昭福、陳世郎，均未有分毫補助，始合法制。卻以部分建造物為未經查報有案，核發90多萬元補助金，實已自相矛盾。茲摘錄原告之建物補償清冊編號、位址、面積及核發金額如下：A、第14期第1工區補償清冊編號228號，位於臺中市○○區○○段856-1、856-2，鋼鐵架造部分面積4714.53平方公尺，核發263,358元。B、第4工區補償清冊編號311號，臺中市○○區○○段228-2，面積1266.09平方公尺，核發35,897元。
C、第6工區補償清冊編號289號，臺中市○○區○○段137
6、1369號，面積5889.21平方公尺，核發603,374元。②判別建物完成期日，率由執行人員心證建物建造完成年期
，各縣市均以空照圖為判別標準，而被告卻以執行人員心證為標準。依88年4月29日之空照圖，顯然為87年10月1日之後興建完成之違章建築，因未經違章查報有案，未提出證明文件，視為自治條例第3條所定義之合法建築，依建物損失補償費百分之六十發給自動拆除獎勵金。（即百分之六十）如提出用電證明單，則認定為第3條所定之合法建築，發給建物損失補償金及百分之六十之自動拆除獎勵金。（即百分之一百六十）然臺灣在日據時代，早於大陸為用電地區，不能提出用電證明，只有日據之前，或光復之後仍不使用電力之原始生活者之建物；但如昌大木業公司，須使用電力始能生產，豈有不能提出用電證明做為證明文件之理？⑶嚴重差別待遇，違背公平原則：
查隱匿違章查報91年6月28日至96年11月12日期間，臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點規定查報有案之違章，不發給補助費；未違章查報，則發給補助費。執行之基層人員招搖過街，自96年5月起大量查報違章建築，凡被查報違章者，無不奔走請託，主管之各級官員眼睛啟闔之間，如何上下其手？令人不必想像！經臺中市議會楊永昌議員向地政局、都市發展局、建設局調取違章查報資料4次，均僅20多張，改向副本收受之區公所，竟有300多張違章查報通知單，隱匿300多張。查第14期第1工區編號第110號富大木業，其為同榮段990號，鋼鐵架造1091.15平方公尺，自動拆除獎勵金34,980,000多元，再加上建物損失補償12,340,000多元，以土地面積約45
5.87坪，建物損失補償及自拆獎金高達47,320,000多元，令人咋舌。又基準日之後，尚屬農田之違章建築，違法補助者：第13期第3工區編號40、75、103等三件，依88年4月29日之空照圖，均為農田，仍給予12,740,000多、2,070,000多、6,120,000多元之自動拆除獎勵金。以未經違章查報，為未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件之合法建築，符合臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點第2點第2項規定。第13期第3工區編號148號何國銘案，依88年4月29日空照圖，尚屬空地，核給5,600,000元自動拆除獎勵金。被告都市發展局隱匿違章查報通知單，謊稱未經違章查報有案，經臺中市議會楊永昌議員查找出何國銘之建物為96年7月4日府都管字第0960147907號查報有案之違章建築，辯稱係87年10月1日之前完成之違章建築，經提出88年4月29日空照圖後，堅稱其係依當時之空間圖資判別，抵死不認錯。
⑷綜上所述，破毀法律明確性：
被告擅以未經查報有案，視為未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件之合法建築。103年1月24日自治條例修正，第10條增列第3項，未經查報有案之違章建築比照前項辦理，即不管有無查報，違章建築就是違章建築，其補償標準，仍繫於所訂之基準日。該項修法，更足以證明，先前所謂未經查報有案，可視為合法建築，顯屬荒誕不經，令人瞠目結舌。以上諸端，破毀法律明確性陷於模糊，敗壞法律安定性陷於動盪，能不能補償，竟然建立於執法人員之怠惰或輕忽，甚或不法之上，顯然褻玩法律，致法律之明確性蕩然無存。自訂行政規則，訂定違章查報為前提，結構性、制度化地創設執行人員上下其手之空間，違背民主原則，毀壞法治基礎。
⒊內政部前、後件之訴願決定自相矛盾：
本件應援用內政部102年11月21日臺內訴字第1020258184號函附之0000000000號案訴願決定書，蓋該決定書意旨，係命被告應依其於101年7月24日以府授法規字第1010124687號令公布之臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例之規定辦理。查原告之地上物為該決定書所拘束之第14期市地重劃區，被告於103年1月10日由黃晴曉參議召開法規研商會議，決議同屬性之地上物查估補償事件，一併主動依法比照辦理，況百餘件相同案件均已複估並獲得補償，原告應得予以適用。
⒋就違章建築應予補償之意見：
按行政怠惰，侵害人民行使土地之財產權益按都市計畫法規定，各級都市計畫主管機關須訂定25年期之都市發展計畫，其主要計畫以5年為一期，最長不得過25年，並於發布實施後，3年或5年內至少應通盤檢討一次。被告怠惰18年，逾期限未通盤檢討被告75年2月第2次都市計畫通盤檢討，定為後期發展區。93年6月為第3次都市計畫通盤檢討，始准進行開發。時隔18年之久，違反都市計畫法第26條之規定。查人民對於政府違法之作為或違法之不作為，有自救權，上開之違章建築，係政府機關違憲、違法限制人民對於土地財產權之支配、使用、收益所致。政府行政應主動、積極適用法律，人民對於政府違法之作為或不作為，有天賦之抵抗權；人民之違章，出自於政府之違憲、違法或政府之陷害而無責。
⒌查被告83年間，准許上開重劃區興建農舍，茲信賴保護為
法治國之基本原則，被告當時之代表人林柏榕曾於83年1月24日以83府工都字第8553號函，准興建農舍，基於信賴保護、政府行政延續性，不容被告翻悔。違建之補助，係避免抗爭，以利重劃之進行，依莊仲甫市地重劃學者之論著，認為重劃區內之非合法土地改良物，若對其財產之損失不給予任何補償，勢將難以拆遷，影響工程施工及土地接管之執行；且拆除工程縱由政府執行，仍須編列拆除費用，如給予適當之費用，鼓勵自行拆除，可避免抗爭；因此，內政部函示，補償費之發放未排除非法之建築改良物，各級政府均訂有違建物給予補助費之規定。
（五）綜上所述，被告自訂行政規則限制、剝奪原告重大財產權，違背法律保留原則、牴觸法律優位原則，該作業要點不生效力；拒絕依照法律適用原則，以從新、從有利於當事人，實屬壞法害民；又未依法委任非市地重劃主管機關即建設局辦理查估業務，違悖依法行政原則；其發放補償費與獎勵金之實務行為，又極其違背公平原則，嚴重差別待遇等情，並聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉命被告作成依建物重建價格發給原告拆遷補償費以及按建
築物補償費百分之七十發給原告自動拆遷獎勵金之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按「違章建築乃未經申請主管機關審查許可、發給執照而擅自建造之建築物，係屬干擾社會秩序或公共安全之財產權，依法本不應允許其存在，即非屬值得保護之利益，若經主管機關予以強制拆除，均不予補償（建築法第96條之1第1項規定參照），從而對於重劃區內應行拆遷之違章建築，自亦不應予以補償。惟國內違章建築之存在，部分係出於政府長期未嚴格執法所致，人民對此違法狀態容或產生一定之信賴，如於重劃拆遷時不予適當之補償，就信賴保護之觀點而言，似乎有欠公允，是以，各縣市政府於制定地上物拆遷補償之相關法令時，多以一定時間點為基準，對於舊有違章建築予以適當之救濟或補償，此乃基於照顧人民之考量，針對平均地權條例第62條之1第2項規定所不及之部分，額外予以救濟或補償，亦即若合於各縣市政府制定地上物拆遷補償法令所規定一定時期以前之舊有違章建築，固得依各該法令規定予以救濟或補償。」此有臺灣高等法院97年度重上420號判決可茲參照。準此，被告即訂有「臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」、「臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點」，其中臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第2條規定：「本自治條例所稱建築改良物係指下列建物：
一、依建築法興建完成或完成第1次登記者。二、45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。
四、63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或建物使用執照、建物登記證明者。前項建築物應提出有關證明進行核對。」臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點第2點、第3點亦規定：「因辦理公共工程須拆遷依法興建或建築管理前興建完成之合法建築物，配合工程施工前自動拆遷者，除依法領取補償費外，得按建築補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。因辦理公共工程須拆遷之建築物未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。」「87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之六十發給拆遷處理費。但87年10月1日以後之違章建築不予發給。」即以87年10月1日時間點為基準，對於「舊有違章建築」予以適當之救濟或補償。而依據卷內臺中市政府96年7月24日府都管字第0960163219號違章拆除通知單當中所載違建人為「楊詠知」，此為當時被告都市發展局依違章建築物坐落之土地所有權人所核處之通知。至於原告所提出第14期市地重劃工程建築改良物影本中就系爭違章建物所有權人欄中載明「甲○○」，為查估公司先通知違章建築物坐落之土地所有權人，並釐清違章建築物所有權人為「甲○○」非「楊詠知」，再由建築物所有權人至現場指界簽章，確定建築物所有權人後，再行公告查估補償清冊壹個月，公告期間並無其他第三人表示異議後，由原告領取補償費，而原告「甲○○」領取補償費時則另提出土地所有權人同意書，先予敘明。
（二）次按「……原告所有之違章建築，因妨礙八德路二段174巷之道路拓寬工程，依行為時建築法之規定，被告之工務局本得依職權基於拓寬巷道工程之必要，予以強制拆除，並由原告負擔拆除費用，建築法第25條、第86條第1款、第96條之1第1項等規定定有明文。是被告為順利達成巷道拓寬工程，給予每戶1,000,000元及賦予優先承購新建國宅之資格，並非法定之補償。原告本即有於無補償之情況下接受工務機關強制拆除，以配合道路拓寬工程實施之法定義務，並無請求行政機關賦予優先承購新建國宅資格之合法權利，初不因行政機關一時為順利完成拓寬工程乃允予承購國宅資格而異。基於不法不得主張權利之原則，縱如本件原告所主張被告註銷其等候承購國宅之資格之決定與被告之原先承諾不合，亦無權利受有損害可言。何況，被告註銷其資格之決定與首揭規定並無不合，已見前述。準此，原告既無權利受有損害，竟提起本件撤銷之訴，亦應認欠缺訴訟要件。」最高行政法院89年度判字第530號判決可茲參照，對此原告固舉內政部76年9月26日臺（76）內地字第537793號函、最高法院87年度臺上字第2748號判決主張平均地權條例第62條之1規定補償範圍「並未排除非法建築改良物」，惟由上開最高法院87年度臺上字第2748號判決意旨似無上開見解，更何況該案最終經最高法院92年臺上字第1822號判決確定後，該判決意旨則認為：
「……依平均地權條例第62條之1第2項係規定，依該規定拆遷之建築物，應給予補償費，其補償數額，由直轄市或縣市政府查定之，故其補償數額多寡之核定及其核定方法，乃直轄市或縣市政府之權責。被上訴人就上訴人應行拆遷之建築物本其市政府之權責而依『救濟查估處理原則』規定決定其數額，洵屬有據。是上訴人甲○○、乙○○應領取補償金數額分別為62,938元、66,890元，足以認定。
再依『補償辦法』規定發給建築物拆遷補償者，限於『都市計畫公布前之建築物』或『依建築法領有使用執照之建築物』，此為該辦法第2條所明定。上訴人所有應拆遷之建築物，係於66年間興建完工，並非依建築法領有使用執照之建築物，而該地區之都市計畫於60年9月20日公布等情，業如前述，上訴人之建築物非屬『補償辦法』補償之對象甚明，被上訴人竟誤依『補償辦法』之規定，發放與上訴人甲○○、乙○○依序1,314,738元、2,162,882元補償費。則上訴人甲○○、乙○○自應將溢領之補償費1,251,800元、2,095,992元返還被上訴人。從而，被上訴人依不當得利之法律關係，請求上訴人甲○○、乙○○分別返還上開各溢領之補償金並加付法定遲延利息，應予准許云云，為其心證之所由得。因而維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴，經核於法洵無違誤。上訴論旨，猶就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決為不當，求予廢棄，非有理由。……」其見解亦認為違章建築依法本不得請求補償，原告本即有於無補償之情況下接受工務機關強制拆除，以配合市地重劃辦理之義務，而合法建築物及違章建築物雖均為私人財產，惟其並非均屬我國憲法保障之財產權，蓋違章建築因屬違法而無值得保護之利益，基於不法不得主張權利之原則，從而不生特別犧牲或信賴保護之問題，故國內多數學者均認為不應將違章建築補償納入法定損失補償體系中，此不因公共工程或市地重劃而有所不同，從而並無請求行政機關請求相關費用之權利，原告提起撤銷之訴，自應依據上開最高行政法院判決要旨，認欠缺訴訟要件而無理由。
（三）再按「……被告前揭83年6月30日83高市府地劃字第20830號公告土地改良物補償清冊，一經合法公告，業已生公告週知之效力……。準此，在被告為前揭公告後，受補償權利人無論是否收受通知，倘有不服，仍應於前揭公告所定期間即83年7月1日起至83年7月30日止提出異議，始為適法。逾此期限，該公告處分即告確定，即無再就該補償金額予以爭執之餘地。本件原告既未於公告期間內就補償清冊項目及補償金額向被告提出書面異議，且其應受領之系爭地上物拆遷補償費亦業經被告依法辦理提存完畢，揆諸首揭市地重劃實施辦法第38條第4項規定，原告自不得又以補償費過低為由，再行爭執。」此有高雄高等行政法院91年度訴字第353號判決足資參照。查原告就臺中市政府第14期市地重劃第1工區（補償清冊編號第228號）、第4工區（補償清冊編號第311號）業經公告期滿並已拆除領取自動拆除獎勵金在案，原告就此部分於公告期間內並未異議，102年6月21日始向被告爭執，揆諸前揭判決意旨，顯無理由。
（四）至於原告就第14期市地重劃第6工區（補償清冊編號第289號部分，即臺中市○○區○○段1376-0、1369-0地號上建物），蓋依據被告96年7月24日府都管字第0960163219號違章拆除通知單所示，系爭違章建築屬新建違章建築，足證系爭建築非為87年10月1日以前之「舊有違章建築」，依據前揭作業要點，被告以原處分否准原告之申請，自無違誤，至於原告另稱與原告相同工區之建物，經違章查報有200多棟，卻仍予補償，有違法云云，惟按「行政法上之平等原則，係指合法之平等，並不包含違法之平等，故行政先例必須係合法者，始生行政自我拘束之要求，平等原則並非賦予人民具有請求行政機關重複錯誤行為之權利。本件原告並未具備依臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點第2點第2項及第3點前段規定，向被告請求發放系爭建物拆遷處理費之法定要件，已如上述，則無論原告所指其他相同或類似案例之具體及實際情形為何，均難為本件原告得請求被告發放系爭建物拆遷處理費之論據，被告不予核發原告所有系爭建物拆遷處理費，亦無違反行政程序法第6條、第7條及第8條所規定之行政法上之平等、比例及誠實信賴保護原則可言。」此有臺中高等行政法院103年度訴字第220號判決可參，故不論原告上開陳述是否屬實，揆諸前揭見解，原告所主張亦無理由。
（五）再查，依卷內臺中市政府99年9月27日府授地劃一字第0990265615號公告、臺中市政府100年5月16日府授地劃一字第1000084791號公告均以臺中市政府之名義為之，何來原告所陳缺乏事物管轄之有？又依據卷內「臺中市法制局市地重劃地上物拆遷補償訴願決定案件專案報告」其亦認為：「……對於補償金額異議案件查處及作成准駁處分仍應由本府地政局以臺中市政府名義作成方屬正確。」是原處分以原告之違章建築不符合行為時應適用之法令，即99年12月25日府授法規字第0990000089號令公告實施之臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第2條之規定，無法依同條例第3條規定予以補償，原處分尚無缺乏事物管轄之問題。
（六）至原告主張被告以行政規則剝奪人民財產權，違背法律保留原則等語，關於重劃區應拆遷之土地改良物，應予補償，補償之金額由直轄市或縣（市）政府查定之，為平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項所明定，上開條文僅明文由直轄市或縣（市）政府查定之，並無再授權由直轄市或縣（市）政府訂立地方法規，因此關於重劃區內應拆遷之土地改良物補償，被告並未另行制定重劃查估補償之單行法規；再者，關於拆遷補償，被告係分別制定「臺中市辦理公共工程拆遷建築物及改良物補償條例」、「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」等相關法令，而關於重劃區拆遷補償之查定，自得參照上開自治條例、查估基準為查定，於法並無違誤。此有內政部0000000000號決定書，其認為「……重劃區內應行拆遷之土地改良物，相關補償或救濟金之發給，並未制定單行之查估補償法規，自得依循上開自治條例作為查估之依據。」可證。
（七）末查，原處分說明欄二所陳：「……二、查本案補償清冊前於100年6月15日至100年7月15日辦理公告，行為時適用法令係於99年12月25日府授法規字第0990000089號令公告實施之『臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例』，臺端所有之建築物非符合前揭自治條例第2條之規定，爰無法依同條例第3條規定予以補償。」原告主張被告應適用101年7月24日府授法規字第1010124687號令公佈「臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」規定辦理云云，惟查，本件補償清冊於100年6月15日至100年7月15日公告，自無從適用101年7月24日新公布規定之理，此點不可不辨，被告依據當時自治法規及補償作業要點為處分，自無違法或不當，又依據內政部88年12月22日臺（88）內地字第8886565號函解釋略以：「……是有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬需地機關之行政裁量權。……」是依上開所述，原告依上開要點對於須拆遷之違章建築是否發給自動拆除獎勵金，亦有裁量權限，被告拒絕原告請求，核無違誤。
（八）綜上所陳，原告之訴顯無理由，被告以原處分否准原告申請，於法並無違誤，應予維持等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，平均地權條例第56條第4項規定：「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第62條之1規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」另市地重劃實施辦法第1條規定：「本辦法依平均地權條例（下稱本條例）第56條第4項訂定之。」第38條規定：「依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。土地改良物所有權人或墓主不於規定期限內自行拆除或遷葬者，其補償金額依左列規定處理：一、代為拆除費用應在土地改良物拆除補償金額內扣回。二、代為遷葬費用在墳墓遷葬補償金額內扣回。三、經依前二款規定扣回後，如有餘額，依法提存；其無法扣回者，依行政執行法規定向義務人徵收之。土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。……」又行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例第1條規定：「臺中市政府為辦理公共工程建築改良物拆遷損失補償事宜，特制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條例所稱建築改良物係指下列建物：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。二、45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。
三、62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。前項建築物應提出有關證明文件核對。
」第3條第1項規定：「本府辦理公共工程須拆遷建築改良物應予損失補償，其損失補償費以建物重建價格核算。」及行為時臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點第2點規定：「因辦理公共工程須拆遷依法興建或建築管理前興建完成之合法建築物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法領取損失補償費外，得按建築物損失補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。因辦理公共工程須拆遷之建築物未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物損失補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。」第3點規定：「87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之六十發給拆遷處理費。但87年10月1日以後之違章建築不予發給。」
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、被告83年1月24日83府工都字第8553號函、96年7月24日府都管字第0960163219號違章拆除通知單、99年9月27日府地劃字第0990268062號函、99年9月27日府授地劃一字0000000000號公告、100年5月16日府地劃一字第10000847912號函、100年5月16日府授地劃一字第1000084791號公告、102年5月7日府地劃一字第1020075633號函、103年1月17日府授地價一字第1030006866號函、103年5月21日第0000000號訴願決定書；被告建設局102年10月14日中市建土字第1020102058號函、103年3月13日中市建土字第1030028015號函、103年4月29日府授建土字第1030078437號函、103年6月11日府授建土字第1030108850號函；被告法制局103年5月28日答詢報告；內政部76年9月26日臺（76）內地字第537793號函、102年11月21日臺內訴字第1020258184號函、103年2月27日臺內訴字第1030096640號函、103年5月19日臺內訴字第1030145401號函；被告第14期市地重劃第1工區工地上建築物自動拆除獎勵金清冊節本、第14期市地重劃第4工區工地上建築物自動拆除獎勵金清冊節本、第14期市地重劃第6工區工地上建築物自動拆除獎勵金清冊節本、第14期市地重劃第1工區工程建築改良物調查、第14期市地重劃第4工區工程建築改良物調查、第14期市地重劃第6工區工程建築改良物調查、第14期建築物補償清冊公告及發放時間表、第14期第1工區編號第110號富大木業公司補償清冊、第13期第3工區編號40、75、103等3件補償清冊、第13期第3工區編號148號何國銘補償清冊、原告系爭建物96年5月查報有案違章通知單、100年8月29日書面異議、102年6月21日申請發給建築改良物損失補償及拆遷救濟金狀、原告系爭土地建物查詢資料；何國銘96年7月4日府都管字第0960147907號查報通知單、103年1月10日市府黃晴曉參議召開法規研商會議紀錄等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」「對於依第2條第1項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。」行政訴訟法第5條第1項、第2項及訴願法第2條第1項、第82條第1項分別定有明文。又行政訴訟法第5條第1項、第2項所稱「經依訴願程序後」，係指提起訴願仍未獲救濟之意，倘已獲救濟，其無再提課予義務訴訟之必要（行政訴訟法逐條釋義，翁岳生主編，2003年5月初版二刷，第98頁）。準此，行政機關對於人民依法申請之案件，怠為處分，申請人（訴願人）倘已提起課予義務訴願，請求行政機關應為行政處分或特定內容行政處分，訴願管轄機關並未作成全部有利於訴願人之決定，縱有漏未審理情形，既屬未滿足訴願人之請求，基於人民程序之保障及程序經濟觀點，應認其符合起訴程式（參照法官辦理行政訴訟事件參考手冊，第280頁）。查原告所有建築物位在被告辦理臺中市第14期美和庄市地重劃內，應行拆遷，被告已依平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第38條及行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例、臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點等規定查定補償數額並分別公告在案（公告期間為99年9月27日至99年10月27日、100年5月20日至100年6月20日、100年8月25日至100年9月26日），有被告99年9月27日府地劃字第0990265616號、100年5月16日府地劃一字第1000084791號公告及原處分函等件在卷可稽，是被告所為之補償處分已對外發生效力。原告於102年6月21日向被告申請發給臺中市第14期美和庄市地重劃第1工區補償清冊編號第228號、第4工區補償清冊編號第311號及第6工區補償清冊編號第289號等3處之建築改良物重建價格損失補償金及發給自動拆除獎勵金（參見訴願卷第38頁），因其另有不同於原補償處分之法令根據，應認係別一依法申請之案件，被告以原處分函復拒絕所請，原告對之提起訴願，亦應認係對於另一拒絕其依法申請之處分提起訴願（最高行政法院95年度判字第00455號判決意旨參照），其經依訴願程序後，依據行政訴訟法第5條第1項及第2項規定分別提起本件「怠為處分之課予義務訴訟」（針對第1工區、第4工區部分）與「拒為處分之課予義務訴訟」（針對第6工區部分），聲明撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成依建物重建價格發給原告損失補償費以及按建築物補償費百分之七十發給原告自動拆遷獎勵金之行政處分，揆諸前開說明，其起訴程式尚無不合，合先敘明。
八、另原告前揭向被告申請發給臺中市第14期美和庄市地重劃第1工區補償清冊編號第228號、第4工區補償清冊編號第311號及第6工區補償清冊編號第289號等3處之建築改良物重建價格損失補償金及發給自動拆除獎勵金，前經被告所屬建設局以102年10月14日中市建土字第1020102058號函否准，原告不服提起訴願，案經訴願管轄機關以被告所屬建設局欠缺事務管轄權限，乃決定將該處分撤銷（參見本院卷第第152頁）。另被告所屬建設局將本案提交臺中市地價及標準地價評議委員會審議，經該委員會討論認為地價評議委員會僅就提案單位決定之價格評議，而非決定是否要給予補償，遂於102年12月31日以102年第7次會議決議：「本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議」（參見本院卷第第41頁）。嗣原告以其向被告提起異議，被告未依行政程序法第51條及訴願法第2條規定之2個月期限作成准駁處分，有應作為不作為情形，提起訴願，經內政部103年5月19日臺內訴字第1030145401號訴願決定：「被告應於2個月內作成處分。」（參見本院卷第第155頁），被告隨即以原處分駁回其異議，原告即循序提起訴願及本件行政訴訟。原告於本院審理時明確表示：「證物25第1工區編號228，已核發的是自拆獎勵金263,358元，包括鐵架造水塔3座、水泥地面、水井，該部分沒有發放補償金，只有自拆獎勵金，其他則認定為違章不予補償，也不予獎勵。證物26第4工區編號311，僅有水泥地面核發自拆獎勵金，金額是35,976元，該部分也沒有發放補償金，只有自拆獎勵金，其他則認定為違章不予補償，也不予獎勵。證物27第6工區編號289，僅有水泥地面核發自拆獎勵金，金額是603,374元，該部分也沒有發放補償金，只有自拆獎勵金，其他則認定為違章不予補償，也不予獎勵。本案請求部分為證物25-27所記載被查報為違章建築不予補償的部分。……（問：原告庭呈準備書（二）狀第2、3頁分別提到第一、四、六工區各有三夾板、電動鐵捲門、木門窗、鋁門窗、一般衛生器材等項目未列入計算，該部分是系爭違建物一部分嗎？該部分也要在本案中一併請求？）是。該部分暫予保留，目前不請求，本案請求部分為證物25-27所記載被查報為違章建築不予補償及不予獎勵的部分。」等語（參見本院卷第195頁及第199頁），並提出臺中市政府第14期市地重劃第1工區、第4工區、第6工區工程建築改良物調查表為證（參見本院卷第206頁至第211頁）。而有關上開各工區被告業已核發原告發給自動拆除獎勵金之部分，另有被告工程地上建築物自動拆除獎勵金清冊附卷可憑（參見本院卷第56頁、第60頁、第244頁）。顯見，原告起訴請求被告應核發部分乃該重劃區內經被告認定為違章建築之損失補償金及自動拆除獎勵金。歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件被告核定原告申請發給之改良物重建價格損失補償金及自動拆除獎勵金，究應適用何時之法規？被告以原告之系爭建物係屬新建違章建築，不符行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例第2條及行為時臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點第3點規定為由予以否准，是否適法？原處分是否有無效、違反公平原則、平等原則及程序正義等情形？茲分述如下：
（一）按法律以保障合法為原則，違章建築乃未經申請主管機關審查許可、發給執照而擅自建造之建築物，係屬干擾社會秩序或公共安全之財產權，依法本不應允許其存在，自非屬值得保護之利益，若經主管機關予以強制拆除，自不生補償之問題。上開平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，因重劃而拆除之土地改良物應予補償，條文所稱「土地改良物」，既未特別指明包含違章建築在內，自係指合法建築物而言。因此，對於重劃區內應行拆遷之違章建築，應不得請求損失補償（相同意旨有最高行政法院103年度判字第706號判決可資參照）。至於在都市計畫重新發布前及建築物管理辦法發布前完成之建築物予以補償，則係考慮其既成之事實，乃對於善意、未經法定程序興建之建物所有人予以適當之救濟，以減少其損失，目的在降低土地重劃任務之阻力，而謀求最大之公共利益，其情形尚與違章建築有別，並無違反平等原則之問題（最高行政法院100年度判字第195號判決意旨參照）。另依地方制度法第19條、第25條及前揭平均地權條例第62條之1第2項規定，可知因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，其補償數額之查定，為縣（市）自治事項，直轄市或縣（市）政府得制定自治條例訂定補償標準，做為查定補償之依據（最高行政法院103年度判字第667號判決意旨參照）。被告為處理公共工程建築改良物拆遷補償，制定有臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（98年12月22日臺中市政府府法規字第0980333146號令修正公布為臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例，99年12月25日臺中市政府府授法規字第0990000089號公告繼續適用兩年，101年7月24日臺中市政府府授法規字第10101246873號公告廢止；另於101年7月24日臺中市政府府授法規字第1010124687號令制定公布臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例，並於103年1月24日、104年1月24日修正部分條文，參見本院卷第53頁、第128頁至第134頁、第183頁、第214頁）。其中，前揭行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例第2條規定：「本自治條例所稱建築改良物係指下列建物：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。二、45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。前項建築物應提出有關證明文件核對。」即本於上開意旨所訂定，並未牴觸憲法及中央法規，自可援引適用。原告於重劃區內應行拆遷之土地改良物，其相關補償之發給，自應依循上開自治條例辦理。
（二）另行政機關為順利執行公共工程而取得用地，經自行斟酌財力狀況及實際情形，以行政命令規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、補助、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如無違平等原則，尚非不許。內政部77年2月11日臺（77）內字第572840號函示：「……至有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止」，即此之意。是行政命令規定給予非法律所定補償費者，如符合其要件，人民亦有請求給付之權利；不合其規定之要件者，自不得據以請求，實無疑義（最高行政法院94年度判字第1904號判決意旨參照）。被告為處理公共工程建築改良物拆遷補償，頒訂臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點（於99年4月23日臺中市政府府建土字第0990105362號函修正名稱為臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點，嗣於臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例廢止後101年7月26日停止適用，參見本院卷第135頁至第143頁）。其中，前揭行為時臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點第2點規定：「因辦理公共工程須拆遷依法興建或建築管理前興建完成之合法建築物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法領取損失補償費外，得按建築物損失補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。因辦理公共工程須拆遷之建築物未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物損失補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。」第3點規定：「87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之六十發給拆遷處理費。但87年10月1日以後之違章建築不予發給。」即本於上開意旨所頒訂，亦可援引適用。原告訴稱該作業要點違背法律保留原則及牴觸法律優位原則云云，容有誤解，委非可採。另前揭作業要點第2點第2項規定之「自動拆遷獎勵金」及第3點前段規定之「拆遷處理費」，其用語不同，但均屬獎勵之性質，為給付行政之一種，並非補償，此觀其條文皆記載「配合工程施工日前自動拆遷」等文義即可知。而依上開作業要點第1點規定：「臺中市政府為辦理公共工程拆遷建築物、動力機具、設備自動拆遷獎勵金及違章建築拆遷處理費……特訂定本要點……。」之用語及意旨，顯將拆遷獎勵金及拆遷處理費有所區隔。其中，作業要點第2點第2項係指符合前揭行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例第2條規定要件之建築改良物，但未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件者而言，故發放自動拆遷獎勵金；至於作業要點第3點，則指舊有違章建築拆遷處理費之發放，兩者有明顯不同。況且，被告對於同一拆遷標的及事項之補助或獎勵金額，並無2次發放之理，是該作業要點第2點第2項規定之「自動拆遷獎勵金」及第3點前段規定之「拆遷處理費」所適用之對象應有所不同。準此可知，對於違章建築，配合工程施工日期自動拆遷者，固得按建築物損失補償金額百分之六十發給拆遷處理費，然僅限於87年10月1日以前之舊有違章建築，方得適用，至於87年10月1日以後興建之違章建築，則不在適用範圍之內。
（三）經查，原告所有系爭建物係屬於87年10月1日以後興建之違章建築，自96年5月間起陸續經臺中市北屯區公所查報為「新建違章建築」，並經被告通知定期拆除，此有被告96年5月24日府都管字第09601148381、00000000000號、0000000000號、96年6月14日府都管字第09601323431號、96年7月24日府都管字第0960163219號違章建築拆除通知單、96年8月9日府都違字第0960178604號違章建築拆除時間通知單、既有違章建築違規程度評分表、臺中市政府都市發展局違章建築結案通知單、照片等件附卷可稽（參見本院卷第61頁至第63頁、第144頁至第148頁、訴願卷第82頁至第87頁），並為原告所不爭執（參見本院卷第199頁至第200頁），自可信為真實。因此，原告所有之系爭建物並不符合上開行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例及臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點所規定得請領損失補償、自動拆除獎勵金或違章建築拆遷處理費等規定。從而，原處分否准原告本件申請，即非無據。
（四）另依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償，其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之，並於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主。是行政機關對於因重劃而拆除土地改良物所造成之損失應適用何時法規以決定其是否補償、如何補償及補償金額多寡等，均應以應行拆遷之土地改良物或墳墓補償公告時為準（最高行政法院104年度判字第279號判決意旨參照），且該補償公告為行政處分，一經公告即對外發生效力。行政機關所核發之自動拆遷獎勵金及違章建築之拆遷處理費，其處理情形亦同。經查，本件原告爭訟之系爭建物係於99年5月21日至99年7月1日間進行調查（參見本院卷第206頁至第211頁），並分別於（按第1、4、6工區排列）99年9月27日至99年10月27日、100年5月20日至100年6月20日、100年8月25日至100年9月26日公告其補償清冊，為前開所確認之事實。是本件被告依照前揭行為時之臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例及臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點規定辦理系爭建物損失補償費及自動拆遷獎勵金之發放程序，尚無不合。又本件原處分函及相關補償清冊公告等，均係以被告名義為之，應無原告所稱被告欠缺事務管轄權之問題。是原告主張本件應依事後於103年1月24日、104年1月24日修正之臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例核定上開損失補償費及自動拆遷獎勵金，即屬無據。至於原告主張被告未依臺中市政府組織權限劃分自治條例第3條第5款之規定，將其權限之一部分委託建設局執行，被告地政局且未依行政程序法第15條第3項之規定，將委託事項及法規依據報呈被告公告，更未刊登於市政府公報及副知市議會，是本件自99年9月起開始查估至103年5月19日內政部訴願決定，被告建設局所為之地上改良物查估及否准原告申領拆遷處理費之行政行為，乃屬非主管機關、欠缺事務管轄權、非依法令所為之行政處分，依行政程序法第111條第6款，自始無效云云，顯係有所誤解，委非可採。
（五）雖原告主張「被告地政局為本件系爭之行政處分，僅就第6工區為處分，未就請求事項，依法處分，具有明顯之瑕疵。原告訴願之請求，載明上開3處工區之拆遷處理費，內政部未就原告不服之範圍審議，亦未就被告未為處分之事項，依訴願法第81條之規定撤銷其部分之處分，或以情節重大發回另為處分，欠缺審議事實之基本能力。上開違失，為行政程序法第111條第7款之重大明顯之瑕疵，其處分無效。」「原告係針對第1工區補償清冊編號第228號、第4工區補償清冊編號第311號、第6工區補償清冊編號289號申請發給補償金與自動拆遷獎勵金。惟原處分卻僅就第6工區部分說明否准之理由，並未就第1工區與第4工區說明任何准駁之理由，又原告所有建物之拆遷補償費與自動拆遷獎勵金影響甚大，實應詳為記載處分之理由。故而，原處分顯有未附理由之不當，實應予撤銷。」等云。然查，本件原告向被告申請發給系爭建物之損失補償金及發給自動拆除獎勵金，不服原處分，經依訴願程序後，依據行政訴訟法第5條第1項、第2項提起本件課予義務訴訟，符合起訴程式，已如前述。其中，向被告申請發給臺中市第14期美和庄市地重劃第1工區補償清冊編號第228號、第4工區補償清冊編號第311號之建築改良物重建價格損失補償金及發給自動拆除獎勵金部分，雖被告怠為處分，且訴願決定亦漏未審理決定，即非行政處分無效之問題。況且，該部分申請經本院審理後，既認為原告之申請係屬無據，已如前述，即與訴願決定之結論並無二致。是本件原處分及訴願決定仍應予以維持，原告之上開主張，即非可採。
（六）至於原告主張「內政部102年11月21日臺內訴字第1020258184號訴願決定書，該案之訴願人陳朝清等人（第14期第6工區）就臺中市政府102年1月3日府授地劃一字第1020000723號、0000000000號函於102年2月4日提起訴願。內政部主動積極乃於102年4月26日以臺內訴字第1020171996號函，移請臺中市政府應依市地重劃實施辦法第38條第4項規定辦理查處程序，以補足提起訴願前未踐行之程序。惟本案被告102年5月7日以府地劃一字第1020075633號函覆內政部，拒絕依函示提交臺中市地價及標準地價評議委員會重新評定，並在該函註記不服行政處分之救濟方法如教示規定等，顯示地政局自知拒交臺中市地價及標準地價評議委員會，非觀念通知。嗣內政部就被告102年5月7日函作成原處分撤銷並命被告另為適法之處分之決定。被告上開102年5月7日函之意旨，係拒絕內政部促其送交臺中市地價及標準地價評議委員會重新評定，與函覆原告103年7月11日府授地劃一字第1030131811號函意旨完全相同，不知內政部為何認為原告之訴願標的為觀念通知？陳朝清之案件卻即為行政處分？更何況，陳朝清該案係因內政部幫助，且嗣後提起訴願時，尚未發生之行政處分，實有相同之行政行為，為差別待遇之不公，縱容行政機關違背程序正義之違誤。」等各節，乃屬其他個案之問題，因其查估補償之公告時點及案情與本案不同，且屬個案，自難比附援引。另本件原告於102年6月21日就系爭建築向被告申請之損失補償金及自動拆除獎勵金，並非依據市地重劃實施辦法第38條規定，於公告期間內以書面向被告提出異議，而係別一依法申請之案件，已如前述，被告僅載明否准申請之意旨，並敘明臺中市地價及標準地價評議委員會決議「本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議」等語，經核尚無不合。又原告所稱與其相同工區之建物，或其他工區、重劃區經違章查報多棟，卻仍予補償，有違法云云，並提出第三人富大木業公司等人在被告第13期、第14期市地重劃各工區工程地上建築物自動拆除獎勵金清冊（複估）、（複估3）等件為證。經查，上開查估補償案情與本案並非一致，且按，「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號判例要旨可資參照。本件原告並未具備依臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點第2點第2項及第3點前段規定，向被告請求發放系爭建物拆遷處理費之法定要件，已如上述，則無論原告所指其他案例之具體及實際情形為何，均難為本件原告得請求被告發放系爭建物拆遷處理費之論據，被告不予核發原告所有系爭建物拆遷處理費，亦無違反行政程序法第6條、第7條及第8條所規定之行政法上之平等、比例及誠實信賴保護原則可言。
九、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另原告所有之系爭建物，既屬87年10月1日以後興建之違章建築，不符合上開行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例及臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點所規定得請領損失補償、自動拆除獎勵金或違章建築拆遷處理費等規定，已如前述，則原告聲明應命被告作成依建物重建價格發給原告拆遷補償費以及按建築物補償費百分之七十發給原告自動拆遷獎勵金之行政處分，即屬無據，應併予駁回。
十、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 22 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 10 月 22 日
書記官 杜 秀 君