臺中高等行政法院判決
104年度訴字第113號104年7月29日辯論終結原 告 黃聰信被 告 臺中市政府社會局代 表 人 呂建德訴訟代理人 王俞人
張雅慧上列當事人間中低收入老人生活津貼事件，原告不服臺中市政府中華民國104年3月19日府授法訴字第1040002795號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229條第1項、第2項第3款規定：「（第1項
）適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。（第2項）以下各款行政訴訟事件，除本法叨有規定外，適用本章所定之簡易程序：．．．三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣40萬元以下者。」惟該款規定，僅係就「公法上財產關係」適用之，若非單純「公法上財產關係」之爭訟，則無本款適用。本件事涉原告民國103年11月及12月，及其未來年度經被告審核後，原告得否領取中低收入老人生活津貼（本院卷第74-75頁，兩造104年7月16日準備程序筆錄參照），係涉及日後中低收入老人生活津貼「資格」之認定，而非直接就103年11月及12月之「中低收入老人生活津貼金額」為爭執，不論其103年11月及12月中低收入老人生活津貼之金額是否逾新臺幣（下同）40萬元，應適用通常訴訟程序，以高等行政法院為第一審管轄法院，先此敘明。
二、事實概要：緣原告103年9月15日申請103年度中低收入老人生活津貼，經臺中市清水區公所審核，其家庭總收入按全家應計算人口平均分配，每人每月未超過最低生活費1.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍；全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額；所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間，符合中低收入老人生活津貼發給資格，自103年9月起每月發予7,200元。嗣因國軍退除役官兵輔導委員會臺中榮民服務處（下稱臺中榮民服務處）103年10月23日中市處字第1030009454號函（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之），核定原告自103年11月起領取院外就養金，安置榮譽國民之家外住就養，臺中市清水區公所遂以103年11月25日清區社字第1030028660號函，通知原告103年11月及12月不發放中低收入老人生活津貼。原告向被告提出申復，經被告審核維持原行政處分決定，並以103年12月9日中市社青字第1030120358號函（下稱原處分）通知原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：按老人福利法第12條第1項、第3項及第3條第1項規定可知，申領老人生活津貼之資格，係由中央主管機關（即內政部）定之。又內政部就老人生活津貼之發放標準，已於內政部98年2月9日召開之「研商有關領取國軍退除役官兵輔導委員會院外就養金之榮民申領中低收入老人生活津貼會議」（下稱榮民申領中低收入津貼會議）內容中，即在時為直轄市之臺北市及高雄市於符合低收入戶、中低收入戶資格之榮民，雖領有國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）發放之院外就養金，然仍得領取期間之差額。次按行政程序法第6條規定之平等原則，臺中市係於99年12月25日合併原臺中市及臺中縣，升格為直轄市，是臺中市於發放老人生活津貼之標準上，自應為相同之處理，雖前揭會議決議內容，未提及臺中市，乃係當時臺中市尚非直轄市，自無提及之可能，並不能遽認今日臺中市可排除申領生活津貼資格等語，並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應依原告103年9月間申請書之申請，作成自103年11月起每月7,200元之中低收入老人生活津貼之行政處分。
四、被告則以：按給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。又主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，自為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大效益，有最高行政法院102年度判字第229號判決參照。次按內政部94年1月12日台內社字第0940002418號函釋略以：「．．．依行政院國軍退除役官兵輔導委員會、行政院主計處及行政院經濟建設委員會之意見，已領取院外就養金之榮民可否再申領中低收入老人生活津貼一節，宜續依本部84年8月14日『中低收入老人生活津貼規劃督導小組』第1次會議及行政院經濟建設委員會85年10月11日『研商院交議有關領取院外就養金之榮民申領中低收入老人生活津貼案協商會議』結論，符合中低收入之榮民，其領取之就養金與中低收入老人生活津貼合計，不超過各地低收入戶第1款老人生活補助與生活津貼之合計，若有其他政府發放之津貼，其與就養金及中低收入老人生活津貼之總和不得超過基本工資，以符合公平正義。」其後，內政部按中低收入老人生活津貼發給辦法第12條規定，又再次於98年2月9日召開「榮民申領中低收入津貼會議」作成決議，並經行政院98年3月31日院臺內字第0980011793號函同意辦理。可知，行政院經濟建設委員會（下稱經建會）85年10月11日會議結論，認為符合中低收入之榮民，其「就養金與中低收入老人生活津貼之合計」與「各縣市政府低收入戶第1款老人生活補助與生活津貼之合計」，如有差距則補發兩者間之差額。而中央主管機關內政部考量領有就養金之榮民如同時符合申領中低收入老人生活津貼資格，除得領取就養金外，尚可領取中低收入老人生活津貼，相較一般民眾僅可領取後者津貼，有違公平正義原則，為避免超過照顧必要性，明顯過度照顧已領有就養金之榮民，於內政部94年1月12日函釋，雖維持經建會85年10月11日會議有關補發差額之決定，但同時增加「同時領有其他政府發放之津貼者，其與就養金及中低收入老人生活津貼之總和不得超過基本工資」之限制；嗣又於98年2月9日召開上開會議並作成決議，認為除臺北市及高雄市外，臺灣省各縣市同時符合列冊低收戶第1款資格之榮民始可補發差額2,279元。內政部顯係本其權責，於政府補助性支出之資源有限情況下，就中低收入老人生活津貼適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，且此決議僅適用於特定族群，並無涉及公共利益之重大事項。又臺中市升格直轄市前，原臺中縣及原臺中市亦屬臺灣省之各縣市，原告指稱臺中市應比照臺北市及高雄市補發差額，顯不足採等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，有原告申請表（本院卷第105-106頁）、103年度臺中市清水區申請調查表（同第107-108頁）、臺中榮民服務處103年10月23日函（訴願卷第16-17頁）、臺中市清水區公所103年11月25日函（本院卷第000-0000頁）、原處分（同卷第9頁）、原告訴願書（訴願卷第9-10頁）、訴願決定書（本院卷第10-15頁）、原告起訴狀（同卷第4-6頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原處分對原告中低收入戶申請之審核結果是否有誤？原告訴請判決被告應依其103年9月間申請書之申請，作成自103年11月起每月7,200元之中低收入老人生活津貼之行政處分，是否有據？茲分述如下：
（一）按中華民國憲法第155條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」憲法增修條文第10條第8項規定：「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」參酌經濟社會文化權利國際公約一般性意見」「第13屆會議（1995年）第6號一般性意見：老年人的經濟、社會及文化權利」中：「．．．二、在國際上得到贊同的老年人政策．．．5、1991年聯合國大會通過了《聯合國老年人原則》，這些原則由於其務實性，也成為目前背景下的一項重要文件。原則共分五節，它們與《公約》確認的各項權利密切相關。『獨立』一節包括獲取食物、水、住所、衣著和保健的機會。除這些基本權利外，還應享有從事可領取報酬工作的機會以及接受教育和培訓的機會。『參與』一節的含義係指，老年人應積極地參與制定和執行影響其福祉的政策，並將其知識和技能傳給子孫後輩，並且應能組織起運動和協會。以『照顧』為標題的一節宣布，老年人應享有家庭照顧、健康照顧並能夠在住所、安養院或醫療處所享有基本的人權和自由。關於『自我充實』這一節原則申明應使老年人通過享用社會的教育、文化、精神和休閒娛樂資源，尋求充分發揮他們權利的機會。最後，以『尊嚴』為標題的一節闡明，老年人應有尊嚴、有保障，不受剝削和身心虐待，應不論年齡、性別、種族和族裔背景、身心障礙、經濟情況或其他身分，均享受到公正對待，並且不論其經濟貢獻大小均應受到尊重。」「三、與《經濟社會文化權利國際公約》有關的老年人權利．．．13、因此，經濟社會文化權利委員會認為，《公約》各締約國有義務特別注意促進和保護老年人的經濟、社會及文化權利。．．．。」「五、《公約》的具體規定．．．第11條：
適當生活程度．．．32、在《聯合國老年人原則》關於老年人獨立的一節中的原則1規定：『老年人應能通過提供收入、家庭和社會補助以及自助享有足夠的食物、水、住房、衣著和保健』。．．．。33、《維也納高齡問題國際行動計畫》的第19段至第24段建議強調，老年人的住房不應當視為僅僅是一個容身之地的問題，並強調除了身體健康外，還應當考慮到住房的心理和社會重要意義。因此，國家政策應通過修繕、發展和改善住房，並且為便於老年人出入和使用進行住房改建，幫助老年人儘可能久地居住在自己家中（第19段建議）。第20段建議強調，必須制定出城市重建和發展規劃以及法律，具體注重高齡問題，協助保障老年人的社會融合，而第22段建議則提請注意必須考慮到老年人的行動能力，通過提供適當的交通工具，為老年人提供更好的生活環境並便利於他們的活動和與人交往。」準此可知，國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作；而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，亦為司法院釋字第550號解釋理由書意旨所肯認。故為使老年人享有維持人性尊嚴之基本生活照顧，國家應就老人獲取食物、水、居住、衣著等外在物質條件給予基本照顧，另對於身體健康及內在精神層面，亦應保障享有基本人權，給予充足照護，使老年人應有尊嚴、有保障，不受剝削及身心虐待。
（二）次按老人福利法第1條：「為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定本法。」其立法理由為：「依據先進國家之主張，社會福利已不再被視為是慈善行為，而是社會風險之共同分擔與身為公民之基本權利。我國社會福利政策綱領亦指出，國家興辦社會福利之目的，在於保障國民之基本生存、家庭之和諧穩定、社會之互助團結．．．等，期使國民生活安定、健康、尊嚴，為落實政策目標，爰將『宏揚敬老美德』修正為『維護老人尊嚴』，以釐清老人福利係老人身為公民應有權利之定位。」第2條規定：「本法所稱老人，指年滿65歲以上之人。」第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；．．．。」第12條第1項規定：「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。」同條第3項規定：「前2項津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」老人福利法係制定於69年，當時立法背景是由於國人生活環境改善，醫療衛生進步，國人平均壽命延長，老年人口增加，然社會結構的改變，導致家庭環境趨於以小家庭為主，以致對老人之奉養發生困難，需賴於國家社會之支助與照顧，是對老人的照顧係包含其身體、心理、社會參與的整體照顧，而非侷限於單一面向的照顧。惟基於國家資源有限性，對於老年人照顧非無限制的給予物質與精神幫助，仍須就維持生活基本尊嚴的方向著手，排除顯有餘裕或能透過其他方式照護之對象，以達到實質公平。綜上，制定老人福利法第12條第1項時（按本條於86年5月31日修正通過，86年6月18日公布時為第17條第1項），因我國自83年度起辦理中低收入老人生活津貼之措施，係為增進老年人之福利及加強其營養、健康維護，另一方面亦可保障老人之最低生活水準，然為防止生活津貼發放之對象重複，排除已接受政府機構收容安置者，如於機構公費安養及榮家院內或院外安養皆屬之，有立法院公報第86卷第31期院會紀錄第171頁可資參照，可見其立法業已考量「養所當養」及「避免過度照顧」之原則，以期國家有限之財政資源，能發揮最大之效益，故設有上開請領資格之限制。
（三）再按，憲法增修條文第10條第9項規定：「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」國軍退除役官兵輔導條例第1條規定：「國軍退除役官兵之輔導安置及其應享權益，依本條例之規定，其未規定者，適用其他法律。」第16條第1項規定：
「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」國軍退除役官兵就養安置辦法第2條第1項規定：「本辦法所定退除役官兵安置就養，區分如下：一、全部供給制安置就養：發給就養給付，並得依意願公費進住榮譽國民之家（以下簡稱榮家）；亡故時，並予適當之喪葬補助。二、部分供給制安置就養：自付服務費進住榮家。」由上可知，退除役官兵全部或部分供給制安置就養，是國家為照顧身心障礙或年老，無工作能力之退除役官兵，使官兵在退除役後無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣，於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責，就適用之對象與範圍、何者不予安置就養、何情況應予停止安置就養等，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。而退輔會依國軍退除役官兵輔導條例第16條、第33條之授權，為適應國軍退除役官兵員額之需求，配合安置能量並視實際情形，訂定就養安置辦法、安置就養作業規定，明定退除役官兵安置順序及就養標準，將全部供給制安置就養對象限定主要在於生活無著，無力養活自己又別無他人扶養者，如全家人口平均收入超過當年就養給付額度者，即無庸由國家予以就養之必要，而不予提供全部供給制安置就養。而就養給付係為社會福利給付，具有社會安全制度性質，就養給付之發給，以年老貧困生活無著者為對象，雖寓有「崇功報勳」精神，但以「養所當養」為原則，故並非每一榮民普遍應享權益，亦非勞動所得或其退除待遇，且經獲准就養之榮民，如生活已獲改善或子女有成足以扶養，依法必須停止就養。關於國軍退除役官兵就養方式可分全部供給制與部分供給制，而全部供給制可享有如下之福利：（1）就養給與（每月）14,150元、眷屬補助（每月）5歲以下350元、5歲以上未滿11歲500元、11歲以上600元；（2）依國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定第22點，另有發放3節加菜金（每節）120元及春節獎金（每年1次）13,500元；（3）依國軍退除役官兵輔導委員會全部供給制安置就養榮民外籍眷屬醫療費用補助要點，外籍眷屬享有門診醫療費、住院自行負擔醫療費用（超過10,000元部分）及個案認定補助；（4）依國軍退除役官兵輔導委員會全部供給制安置就養退除役官兵鑲牙補助作業規定，補助相關鑲牙費用。（5）依國軍退除役官兵輔導委員會各榮譽國民之家辦事細則及國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家營造溫馨祥和有尊嚴的頤養環境指導原則，於榮民之家就養之榮民就榮民之伙食、生活內涵、新進服務、心理輔導、促進社會參與、防範意外事件、加強預防保健、就醫服務照顧、養護照護及社區環境等均有說明。由上可知，榮民接受全部供給制安置就養者，不但享有食物、水、居住、衣著等外在物質條件給予基本照顧，且就其健康醫療及內在精神層面，亦享有充足照護，其所得到維持人性尊嚴之基本生活照顧，顯然超過一般老人機構安養之待遇，揆諸前揭老人福利法第12條第1項規定，依法即不得再申請發給中低收入老人生活津貼，否則，顯然違背老人福利法之立法精神，亦與國家有限之財政資源，能發揮最大效益之立法目的有悖。
（四）查原告自103年11月起已領取榮民全部供給制院外就養金，有被告104年7月20日中市社青字第1040075527號函暨所附原告查詢給與檔結果（本院卷第120-121頁）可稽，並為兩造所不爭執，依前開規定及說明，原告選擇領取榮民全部供給制院外就養金，而不以公費進住榮譽國民之家，惟其法律上之評價兩者無異，其自此時起既已享有優於一般老人機構安養之待遇，而享受公費外在物質條件、健康醫療及內在精神之充足照護，而得到維持人性尊嚴之基本生活照顧，依老人福利法第12條第1項規定，原告自不能再申請發給中低收入老人生活津貼，原處分予以否准，揆諸前揭規定及說明，核無不合。再者，憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院104年度判字第408號、103判字第216、93年度判字第1392號判決意旨參照）。本件原告自103年11月起，既已領取榮民全部供給制院外就養金，被告原處分若再准予繼續發給中低收入老人生活津貼，即屬違法之行政處分，是原告自無主張平等原則，而要求被告繼續發給該項老人生活津貼之餘地。至於內政部就老人生活津貼之發放標準，於內政部98年2月9日召開之「榮民申領中低收入津貼會議」內容結論，以屬直轄市之臺北市及高雄市於符合低收入戶、中低收入戶資格之榮民，雖領有退輔會發放之院外就養金，然仍得領取期間之差額，核與本件無關，況該等直轄市核發榮民上開中低收入老人生活津貼是否合法，係屬另一法律問題，不在本件審理範圍內，併此敘明。
六、從而，原告上開主張，俱非可採。原處分否准發放原告自103年11月起之中低收入老人生活津貼，依法並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷原處分及訴願決定，並訴請本院判決如其上開聲明所示，均無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 12 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 8 月 12 日
書記官 詹 靜 宜