臺中高等行政法院判決
104年度訴字第128號104年6月11日辯論終結原 告 李本芳被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 戴松萍上列當事人間地籍清理事件，原告不服內政部中華民國104年2月11日台內訴字第1030331775號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件坐落苗栗縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），屬地籍清理條例第32條規定清查「登記名義人之姓名、名稱或住所不符或不全」之土地，被告依地籍清理條例規定以民國101年5月1日府地籍字第0000000000A號公告清查，經公告土地權利人或利害關係人應依規定申請更正登記。因逾申請登記期間無權利人向地政事務所申請登記，被告遂以102年12月18日府地籍字第0000000000A號（第1次）公告標售，開標是日無人投標。被告又以103年7月1日府地籍字第0000000000A號（第2次）公告標售系爭土地（第008-061標號），並訂於103年10月28日上午開標。開標是日，系爭土地有1標封，由原告李本芳及訴外人李本興、李本旺、李本秀等4人共同投標，因投標人未於投標單內第16欄位承諾事項欄內共同具結認章，經審核認定為不合格標並當場退還其押標金支票（下稱原處分）。原告不服開標結果於103年10月31日向被告陳情，被告以103年11月10日府地籍字第1030235522號函（下稱被告103年11月10日函）復原告。
原告不服該函，提起訴願，經決定以行政機關代土地所有權人標售土地之行為，核屬私法關係而為不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告參與被告辦理之投標案，悉依「苗栗縣政府代為標售地
8批（第2次）地籍清理未能釐清權屬土地及建物投標須知」（下稱投標須知）備妥相關文件。被告為公務機關，對投標文件不當解釋及執行公務裁決，影響人民權益。
㈡本件投標單第⑴欄「投標人」為李本芳，「共同投標人名冊
」中（李本秀、李本興、李本旺）為共同投標人，亦即投標人只有一人，所以標單之第(16)欄之「本人」理當為李本芳，承諾事項當由「投標人」具名承諾，不應再有其他人蓋章。且投標須知和地籍清理條例、地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱標售辦法）只有規定共同投標人應用印的是騎縫及名冊，其他均沒有要求用印。
㈢原告於投標單第(11)欄共同投標代表人，已填妥代表人為李
本芳，既然有共同投標代表人，則相關洽辦事項理應由代表人代表為之，應無需所有共同投標人共同為之，投標須知及投標單內並未要求「共同投標人」需用印。且投標單之「投標人」及「代表人」均為李本芳，原告認為第(16)欄之承諾事項由「投標人」蓋章足以認定其具合法性，且「投標人」應是唯一合於本標案規範用印之人，故不應有文件不合法之情事。被告於103年11月10日函文及訴願答辯書都說承諾事項原則由投標人具結，但訴訟答辯書則說是由投標人共同承諾具結，理由不一樣。又被告稱如有代理人由代理人代為具結，但承諾不應由代理人承諾，原告認為被告不依法律規定解釋法令規則。
㈣投標單之「共同投標人名冊」中已有「投標人」與「共同投
標人」之區隔，所以兩者有不同之定義，不可全部視為「投標人」。被告認原告仍未符合投標須知，並裁處為「不合格標」實有違誤。訴願決定不受理所引用之理由，和本件情況不同，本件是參與被告之投標案，被告審標過程判定不合格，並未進入決標程序，所以本件應為公法上爭議等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠依民法第103條：「代理人於代理權限內，以本人名義所為
之意思表示，直接對本人發生效力。」本投標案係由原告李本芳，及訴外人李本興、李本旺、李本秀等4人共同申請投標，查投標人並未於投標單「代理人」欄中第(6)、(7)、(8)、(9)、(10)欄位填寫並認章，故本投標案中之各共同投標人並無委任代理人。原告主張其係上開共同投標人之代理人為無理由。
㈡依投標須知第8點第1項規定：「2人以上共同投1標時，應在
投標單上註明應有部分，否則即視為應有部分均等；並指定1人為共同送達代收人，代表共同投標人收受繳款通知等連繫事宜，未指定者，以標單之第1人為共同送達代收人，投標人不得異議。」系爭投標單第(11)欄「共同投標代表人」欄位載明之共同投標代表人係指定共同送達代收人，代表共同投標人收受繳款通知等連繫事宜，為被告寄發繳款通知書、產權移轉證明等行政文書之共同送達代收人。原告主張「共同投標代表人」即表明可全權代理共同投標人之權利義務，並無理由。
㈢系爭投標單之第(16)欄位之「承諾事項」載：「⒈本人願出
上開金額承購上列標的物，一切手續悉願依照標售公告及投標須知辦理。⒉如有代理人，則同意委託代理人辦理前揭土地（建物）標購及繳款、領證、退款、領回保證金支票等一切事宜。」其原則應由投標人共同承諾具結，如有代理人者，得由代理人代理承諾具結。本投標案依上所述，既無委任代理人，該欄位之切結事項自應由全體投標人共同承諾具結。系爭投標案由李本芳等4人共同投標並未委任代理人，投標單之第(16)欄位之「承諾事項」並未由全體投標人共同承諾具結，被告認定為不合格標。原告認為其係為投標案之代表人，承諾事項亦由原告1人承諾具結即足以代表全體共同投標人為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件是否為公法上爭議？被告認為原告之投標為不合格標，是否適法？
五、經查：㈠按「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列
情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。
三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。前二項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」為地籍清理條例第11條所明定。本件被告得將系爭土地予以標售，並非源自私權上之法律關係，而係行使地籍清理條例第11條規定所賦予之代為標售權限，其與系爭土地之權利人間所生之法律效果，乃行政機關行使公權力之作用，自屬於公法上之爭議事件。則原告就被告標售系爭土地，因投標資格審核所生爭議，自應歸由行政法院審判。
㈡本件事實概要所述情事，業據被告101年5月1日公告、第1次
標售公告、第2次標售公告、原告投標單、投標審查表、開標紀錄、原告陳情書、被告103年11月10日函及訴願決定等影本附卷可稽（訴願卷第29-60頁），堪予認定。原告指摘被告否准原告參與投標係屬違法，惟查：
1.由系爭投標案之投標單第(12)欄「共同投標者各人應有部分」欄位載「詳如後附清冊」，而清冊中所載共同投標人已明確記載「李本芳四分之一、李本秀四分之一、李本興四分之
一、李本旺四分之一」，並由該4人蓋印屬實，可見系爭投標單係由原告李本芳，及訴外人李本興、李本旺、李本秀等4人「共同投標」。原告堅稱其為「投標人」，其餘李本興、李本旺、李本秀則為「共同投標人」，兩者概念不同云云。然彼等既均參與投標，即均為投標人，並因參與投標者為多數，故稱「共同投標人」。「共同投標人」之本質即為「投標人」無訛，原告逕以個人主觀解釋，強作區別，核與法律規定不符。
2.按民法第103條規定：「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。」即投標人得不親自出席投標會場參與投標，而委任代理人辦理系爭標案有關之標購、繳款、領證、退款、領回保證金支票等相關事宜，惟須提出代理書或授權書證明之。本件觀之原告之投標單「代理人」欄中第(6)至(10)欄位，均屬空白並未填寫、認章，而且原告亦未提出其他三位投標人之代理書或授權書，可見本投標案中之各共同投標人並無委任原告或其他代理人辦理投標繳款等相關事宜，則該投標單第(16)欄位「承諾事項：⒈本人願出上開金額承購上列標的物，一切手續悉願依照標售公告及投標須知辦理。⒉如有代理人，則同意委託代理人辦理前揭土地（建物）標購及繳款、領證、退款、領回保證金支票等一切事宜。」自應由上揭全體投標人共同蓋印，始屬合法。惟系爭投標單第(16)欄「承諾事項」，卻僅有原告1人之蓋章用印，被告以其未由全體投標人共同蓋章用印，而認定為不合格標，於法尚無不符。
3.原告雖稱投標單第⑴欄「投標人」為原告1人，第(11)欄「共同投標代表人只有原告1人，故第(16)欄承諾事項當由「投標人」具名承諾，不應再由其他人蓋章等云，惟依投標須知之第8點第1項規定：「2人以上共同投1標時，應在投標單上註明應有部分，否則即視為應有部分均等；並指定1人為共同送達代收人，代表共同投標人收受繳款通知等連繫事宜，未指定者，以標單之第1人為共同送達代收人，投標人不得異議。」系爭投標單第(11)欄「共同投標代表人」欄內之欄位載明共同投標代表人主要係指定共同送達代收人，即代表共同投標人收受繳款通知等連繫事宜，為被告寄發繳款通知書、產權移轉證明等行政文書之共同送達代收人。是原告主張「共同投標代表人」即表明可全權代理共同投標人之權利義務，並無理由。
4.至於原告稱投標須知、地籍清理條例及標售辦法只有規定共同投標人應於騎縫及名冊用印，其餘並未要求用印等語。惟查投標人應填具投標單，並載明標號、標的、投標金額及「承諾事項」，自然人應註明國民身分證統一編號、姓名、住址、出生年月日及電話號碼，業經投標須知第7點第3項明文規定。共同投標人係共同就系爭土地投標競價，仍為投標人，自應於投標單上填具上揭事項，故除有授權代理人外，於承諾事項欄均應共同蓋章用印，而非僅限於騎縫及名冊，原告所述，委無足採。另被告103年11月10日函及訴願答辯狀所稱「承諾事項原則由投標人具結」及訴訟答辯書所載「由投標人共同承諾具結」，皆在說明「承諾事項」原則由投標人具結，如投標人為數人時，自須共同具結，理由並無不同，原告稱其答辯理由矛盾不同云云，顯無足採。
㈢綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告原處分，並無違誤
，訴願決定雖為不受理，理由雖有不同，結論尚無不同，仍應予以維持，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，均毋庸再予論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
書記官 林 昱 妏