臺中高等行政法院判決
104年度訴字第13號104年11月12日辯論終結原 告 琨鼎環境科技股份有限公司代 表 人 黃仁和訴訟代理人 林亮宇律師被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 洪正中訴訟代理人 林鉦能
羅莉莉上列當事人間毒性化學物質管理法事件，原告不服臺中市政府中華民國103年11月28日府授法訴字第1030244143號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告於民國103年7月25日向被告申請展延及變更案，應作成核准之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告之代表人於起訴後，由郭永彬變更為甲○○，並經變更後之代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國（下同）98年9月24日取得毒性化學物質核可文件（核可文件號碼：055-19-D0002；毒性化學物質：鉻酸鉀：含鉻酸鉀（055-18）99.5％W/W；運作行為：使用），該核可文件有效期間至103年9月23日。嗣原告於103年7月25日向被告申請展延核可文件，因被告認為原告使用鉻酸鉀後尚有遺留，應屬「貯存」行為，然原告之申請文件漏未申請鉻酸鉀之「貯存」行為，被告乃於103年7月31日以中市環衛字第1030077489號函請原告補正。原告於103年8月20日補正填寫「貯存」之後，申請展延及變更核可文件申請書並提供土地登記謄本等相關資料。因上開毒性化學物質運作場所之土地使用分區為「住宅區」，經被告審認依都市計畫法臺中市施行自治條例（下稱臺中市自治條例）第18條第9款規定，住宅區不得為毒性化學物質之販賣及貯存，遂以103年9月17日中市環衛字第1030095462號函（下稱原處分）駁回原告上述展延及變更申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告依據毒性化學物質管理法申請，原處分完全未引用毒性
化學物質管理法，已違反行政程序法第96條第1項第2款「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據。」之規定，為不備理由之情形。被告刻意模糊原處分之事實、理由及法令依據，且未表明原處分之救濟方法、期間及受理機關，原處分不符行政處分之形式要件，使原告無所適從，對原告之權益造成嚴重侵害。
㈡原告自86年9月23日起，即為行政院環境保護署（下稱環保
署）依照環境檢驗測定機構管理辦法第2條第2款規定，審查合格之「環境檢驗測定機構」，並領有「環境檢驗測定機構許可證」迄今，最近一次「環境檢驗測定機構許可證」之有效期限自101年9月23日至106年9月22日止。由於檢測機構執行環境檢驗測定業務過程中，需要使用毒性化學物質，作為分析試劑，因此檢測機構必須依據毒性化學物質管理法規定辦理。臺中市政府依據毒性化學物質管理法於98年9月24日核發原告「毒性化學物質核可文件」（核可文件號碼：055-19-D0002），有效期間至103年9月23日，核可運作事項「㈠毒性化學物質鉻酸鉀：含鉻酸鉀（055-18）99.5% W/ W。㈡運作行為：使用。㈢使用用途：研究、試驗、教育。」因前揭核可文件即將屆期，原告於103年7月25日向被告申請展延及變更運作核可，被告要求原告補正，其中要求補正「毒性化學物質核可文件申請書運作場所運作行為未勾選貯存，毒性化學物質商品名未填寫英文」，原告隨即依其指示，並於103年8月20日檢附相關文件，惟竟遭被告以原處分駁回。
㈢被告認為原告之申請，不符103年2月6日修正公布之臺中市
自治條例第18條第9款規定，故否准原告之申請，本件之爭點即在於原告之行為態樣是否該當於臺中市自治條例第18條第9款規定「住宅區為保護居住環境而劃定，除本自治條例另有規定者外，不得為下列建築物及土地之使用：九、毒性化學物質、爆竹煙火之販賣及貯存者。」之規定，即條文中的「貯存」竟究竟應該如何解釋？退步言，若認為原告之行為該當臺中市自治條例第18條第9款規定之規定，則原處分是否侵害原告之信賴利益、財產權，及有違平等原則？㈣臺中市自治條例之解釋：法規之解釋，除文義解釋外，尚須
配合體系解釋、目的解釋及歷史解釋而為一整體觀察（參照釋字第682號解釋林錫堯大法官協同意見書），本案有必要就系爭規定析論如次：
1.文義解釋：⑴臺中市自治條例第18條第9款規定所稱之「貯存」，自文
義上觀察，按毒性化學物質管理法第3條第3款規定「運作：指對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」第13條第2項規定「使用、貯存第一類至第三類毒性化學物質者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請登記，並依登記文件內容運作。」第18條第1項規定「第一類至第三類毒性化學物質之製造、使用、貯存、運送，運作人應依規定設置專業技術管理人員，從事毒性化學物質之污染防制、危害預防及應變。」該法已明確區分「使用」及「貯存」係二種不同之運作態樣，將「貯存」行為獨立規範，可知立法者於立法時係以此為單獨態樣制定法文。
⑵參照「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第2條
第1款規定：「貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。」可知「貯存」所欲規範者應係指消極靜置行為尚不包含積極之使用；原告申請之用途在於研究、教育、試驗，並非僅單純貯存而不使用。可見被告對法令之解釋已悖離立法意旨而逸脫法條文義。另「貯存」與「使用」雖為不同之行為，然於「使用」時必先為適量之存放行為後方有可能加以取出使用，故因使用目的而為之存放為「使用」之前置行為，二者附隨而發生自難將之與單純「貯存」行為等同視之。若依被告對於上揭毒性化學物質管理法第3條第3款、第18條第1項規定之解釋，「貯存」將無獨立規範之必要，亦將在適用上產生扞格並且不符合常理。
2.體系解釋：⑴如認臺中市自治條例第18條第9款之毒性化學物質之「使
用」一定帶有「貯存」之行為，則為何該規定獨列「販賣」與「貯存」？而非「使用」與「貯存」或是「販賣」與「使用」？換言之，只要規定禁止「貯存」即可，因為所有的行為都帶有「貯存」之性質，「販賣」將無獨立存在的必要性。
⑵依「毒性化學物質許可登記核可管理辦法」第2條規定「
毒性化學物質許可證、登記文件及核可文件，應由毒性化學物質運作人向下列場所所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核發：製造許可證、核可文件：製造場所。輸入及販賣許可證、核可文件：營業所。使用登記文件、核可文件：使用場所。貯存登記文件、核可文件：貯存場所。」對於登記文件、核可文件亦明確區分為使用及貯存二種運作態樣。另環保署網站「毒性化學物質分類管理架構一覽表」，亦清楚說明核可文件（運作量低於大量運作基準之製造、輸入、販賣、使用、貯存、廢棄運作行為），運作行為區分為使用、貯存等行為態樣。如果「使用」一定有「貯存」之行為，為何依毒性化學物質管理法授權訂定之子法，要區分為四類？如「貯存」可以涵蓋所有的行為態樣，則只要管制「貯存」行為即可，因為只要得以從事「貯存」行為，其餘行為也可涵蓋其中。
⑶另按臺中市自治條例第18條第3款第11目規定「住宅區為
保護居住環境而劃定，除本自治條例另有規定者外，不得為下列建築物及土地之使用：三、經營下列事業：液化石油氣之分裝、儲存、販賣及礦油之儲存、販賣者。但僅供辦公室、聯絡處所使用，不作為經營實際商品之交易、儲存或展示貨品者，不在此限。」所稱之「儲存」在解釋上還需依據消防法第15條第2項規定授權訂定之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第71條規定略以：「液化石油氣販賣場所（如瓦斯行）應設置儲存場所儲放液化石油氣容器（瓦斯桶）」、第73條規定「液化石油氣販賣場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過128公斤。液化石油氣備用量，供營業使用者，不得超過80公斤；供家庭使用者，不得超過40公斤。」換言之，上揭規定所稱之「儲存」，並非一有使用之行為，即伴隨著「儲存」行為。
⑷同一部自治條例在解釋上，採取之解釋方法與標準應該是
一致的，但因被告之解釋會造成適用時極大的歧異。然同一部自治條例容許存在差異如此巨大之解釋？還是被告應坦然面對確實解釋有所不當之事實。
3.目的解釋：⑴臺中市自治條例第18條第9款規定同時並列「毒性化學物
質」及「爆竹煙火」之「販賣」及「貯存」，則「毒性化學物質」及「爆竹煙火」之「販賣」及「貯存」解釋是否相同？還是應該有所不同？抑或是個案解釋？若位於住宅區之住宅、廟宇，於宗教慶典時常需燃放鞭炮（性質上為「使用」），此時，於「使用」前先放置於家中、廟宇中之行為，如解釋為「貯存」，是否即均應全面禁止？如「爆竹煙火」沒有這樣解釋，為何「毒性化學物質」之「使用」一定帶有「貯存」之行為？這樣的解釋是否為系爭規定之原意？⑵若被告認為「毒性化學物質」及「爆竹煙火」應為相同之
解釋，原告請求調查臺中市政府於103年2月6日制定公布之臺中市自治條例後，是否有取締住宅區「貯存」「爆竹煙火」之情形。
4.歷史解釋：⑴法律之立法說明，雖未能有實質拘束力，但立法之意旨及
其目的，往往可由其中細譯而得知，尤其在文義模糊或可能有多種可能時，更有參考立法說明之必要。
⑵依據臺中市政府都市發展局以104年4月20日中市都計字第
1040060054號函明確表示，臺中市自治條例第18條第9款對於「貯存」並未有定義。而查毒性化學物質許可登記核可管理辦法96年訂定時，於總說明第三點「為簡政便民，運作人得同時申請製造、輸入、販賣、使用或貯存許可時，得於數運作行為之運作場所同一者」，可知，運作行為可以同時申請，當然也可以個別申請。換言之，「使用」一定有「貯存」之行為即與中央之法規命令違背。
⑶依上揭都市發展局104年4月20日函，說明二指出系爭規定
是依環保署意見，參考毒性化學物質管理法規定，增訂「貯存」（本案卷第181頁），但究竟是依照毒性化學物質管理法哪一條規定？卻付之闕如。被告亦未能詳細說明，即作成對原告不利之處分，實有違法之處。
5.綜上，如機械性的適用本條項文義，將產生背於系爭規定立法目的之情形，也就是「隱藏性漏洞」。本案不應僅以「申請程序」之規定反過頭解釋系爭規定，而是配合體系解釋、目的解釋及歷史解釋而為一整體觀察。系爭規定中「貯存」之定義，應該是指單純、大量的儲存毒性化學物質，而不及於伴隨「使用」之小量、暫存之行為態樣。
㈤原處分已侵害原告之信賴利益、財產權，並違反平等原則：
1.原告原申請時，係依據臺中市政府原核發原告「毒性化學物質核可文件」所載「運作行為：使用」申請展延，經被告指示補正後，才填具「使用」及「貯存」。被告完全無視原告之運作行為僅為「使用」，任意要求原告補正，原告信任其指示而補正申請，被告卻不顧原核准函所指事項，任意駁回原告申請，已侵害原告生存權、居住權、財產權及工作權等憲法上基本權。被告係於原告補正後，再引用臺中市自治條例第18條第9款規定駁回，其作法及所持之理由難以信服，嚴重違反行政程序法第8條誠實信用原則，顯有適用法律錯誤之情形。
2.司法院釋字第525號解釋對於信賴保護原則亦認為，法規公布實施後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。
3.如前述法律規定，可知運作行為區分為使用、貯存等行為態樣，原告原申請「使用」部分，被告基於何種原因要求原告應勾選「貯存」？且多年來原告依法申請「毒性化學物質核可文件」，為何同一地點卻遭認定不得設立申請「毒性化學物質核可文件」，嚴重侵害原告之居住權、生存權、工作權及財產權。自被告列管環境檢驗測定機構名單中可知，除原告外尚有其他廠商非位於工業區，甚至環境檢驗科亦位於住宅區，若依被告見解，是否亦應就渠等「貯存」行為要求其提出申請並受相關法令之規範方為公平，亦達以身作則之精神，否則無異以雙重標準為行政行為。原告請求被告應調閱其他不符使用分區之相同類型案件，清查是否曾以與原處分相同之理由否准之情形及數量，及其所適用之法律規定。
4.如法律欲規定住宅區不得為「毒性化學物質、爆竹煙火之販賣及貯存」，除應保障原使用人得繼續為原有之使用，其他人不得適用此規定，亦應於母法為明確規定，於母法未規定情形下，不可隨意增加限制。
㈥原處分恣意解釋臺中市自治條例：
1.依毒性化學物質許可登記核可管理辦法第13條第1款規定：「申請貯存第一類至第三類毒性化學物質，除中央主管機關依本法第11條公告另有規定者外，應符合下列規定：一、貯存達大量運作基準者，其貯存場所不得位於都市計畫住宅區或商業區。」依第1款規定反面解釋若貯存未達大量運作基準者，其貯存場所得位於都市計畫住宅區或商業區。
2.依據環保署103年8月25日環署毒字第1030069437號修正發布之「列管毒性化學物質及其運作管理事項」第11點規定「多氯聯苯、光氣、異氰酸甲酯、氯、1,3-丁二烯、氯乙烯、氰化氫、氯乙烷、溴乙烯、氟及磷化氫等毒性化學物質，不得貯存於住宅區或商業區。」其中並未包括「鉻酸鉀」。上揭管理事項附表一規定，「鉻酸鉀」之大量運作基準為500公斤。原告存有之鉻酸鉀截至103年8月8日，僅有247.55公克，遠遠低於大量運作基準，故自得於都市計畫住宅區或商業區內為之。
3.原告申請核可之目的係在執行環境檢驗測定業務過程中所需使用該毒性化學物，並非貯存於倉儲業之倉庫，亦非貯存於其他毒性化學物質運作人之貯存場所等，實與毒性化學物質許可登記核可管理辦法第13條規定不符，自不應將原告之申請目的定性為貯存，俾利「使用」與「貯存」行為明確劃分。
4.依中央主管機關所訂立之上開規範皆不若臺中市政府所制定之臺中市自治條例嚴格，且中央之立法應屬對人民權利最大之限制，若地方之法令較中央嚴格時，毋疑係對原告營業自由造成過度限制明顯牴觸憲法第15條對人民財產權之保障。
5.原告就本案究應如何適用臺中市自治條例，函詢臺中市政府都市發展局，該局以104年4月2日中市都計字第1040043237號函復原告，說明六稱「本案若係原目的事業主管機關核准之使用項目，依上開規定得為繼續原來之使用」，因該局為臺中市自治條例之主管機關，則被告應受前開函釋之拘束。㈦臺中市自治條例為無效之自治條例：
1.按地方制度法第30條第1款規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」本件臺中市自治條例第18條第9款規定明顯與中央制定之毒性化學物質管理法及毒性化學物質許可登記核可管理辦法衝突，造成對原告營業自由之嚴重限制致形成牴觸，應解為無效，不應適用於原告。
2.參照「都市計畫法臺北市施行自治條例」並無如臺中市自治條例第18條第9款之類似規定，足見，升格直轄市歷史及經驗均較臺中市悠久之臺北市尚無此不合理之規定。再參「都市計畫法高雄市施行細則」及高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表，亦無如臺中市自治條例第18條第9款之嚴峻規範，舉重以明輕，工業重鎮之高雄市亦未有如此規定，臺中市究係以何理由加以制定如此規範，被告之行為將導致因地域之不同而為取得核可與否之差別待遇。又經原告遍查相關資訊均查無臺中市自治條例第18條第9款之制定理由，被告自應就此剝奪地方自治團體人民之營業自由事項出具並說明立法理由，以實其說，否則對原告而言顯非公平，亦有違反平等原則及侵害原告平等權之嫌，並恐將影響臺中市日後之工商發展。
㈧被告所持理由矛盾：
1.臺中市自治條例係依據都市計畫法制訂公布，亦不得超越都市計畫法規定，都市計畫法第41條規定：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。」揆諸都市計畫法自28年制定以來之立法精神，均在於保障土地上原有建築物之繼續使用，該法第41條係規定建築物之使用，並無限制是否僅原所有權人或原使用人始得適用之規定，符合憲法第10條及第15條保障人民居住權、生存權、工作權及財產權之本旨。
2.依都市計畫法第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則（下稱臺灣省施行細則）於89年12月29日由內政部訂定發布，該施行細則第31條規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除經自行停止使用二年或經目的事業主管機關令其停止使用者外，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，並依下列規定處理之：一、原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。二、建築物有危險之虞，確有修建之必要，得在維持原有使用範圍內核准修建。但以縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所尚無限期要求變更使用或遷移計畫者為限。
三、因災害毀損之建築物，不得以原用途申請重建。」參照其立法說明「明定都市計畫發布實施後，不合使用分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外，其處理之相關規定，以使都市計畫發布實施後不合使用分區使用規定之土地及建築物有明確且合乎公共安全之處理方式。」可知，為保障人民之生存權、居住權、財產權及工作權等憲法上基本權不受到主管機關實施都市計畫之侵害，於都市計畫發布實施後，原有之土地及建築物，不因都市計畫發布實施而受影響，除得繼續為原有之使用外，法規僅限制不得改為妨礙目的較重之使用，且對於適用之並未有任何限制。
3.臺灣省施行細則第31條於99年2月1日修正，序文修正為「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之建築物，除經縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，並依下列規定處理之：……。」參照其修正說明「有關不合分區使用規定之建築物之使用期限，依都市計畫法第41條規定，係由縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所認定之，爰配合修正序文文字」，解釋適用上與89年訂定發布之臺灣省施行細則並無任何不同。
4.參照「都市計畫法新北市施行細則」第14條第1項第9款規定：「都市計畫住宅區不得為毒性化學物質、爆竹煙火之販賣」亦與都市計畫法臺中市施行自治條例規定不同。可證既然增訂「貯存」行為，即應對於為何增訂「貯存」予以解釋、說明，但原處分未對此說明，且被告103年7月31日與9月17日函前後矛盾，更令人難以甘服。
㈨聲請調查證據：
1.訴願決定援引環保署103年10月14日環署毒字第1030079674號函作成對原告不利之認定，然該函為何，請被告提出。
2.請命中央主管機關環保署派員，說明毒性化學物質管理法及毒性化學物質許可登記核可管理辦法中「貯存」之定義及態樣，避免被告恣意解釋造成原告無所適從。
3.請命被告提出臺中市自治條例之立法過程與理由，並證明立法程序無瑕疵，避免日後於訴訟程序中對原告造成突襲及武器不平等，產生對原告訴訟權之侵害。
4.被告列管環境檢驗測定機構名單中可知，除原告外尚有其他廠商非位於工業區，甚至被告所屬環境檢驗科亦位於住宅區，請命渠等提出其「貯存」行為之申請及相關核可文件，證明被告對其他廠商和自身一視同仁。
㈩綜上所述，於臺中市境內被告如認為該住宅區不得為毒性化
學物質、爆竹煙火之貯存，亦因循都市計畫法第41條規定，斟酌情形限期令變更使用或遷移，其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償之規定辦理。而非片面增加法律所無之限制，限縮法律適用之範圍，恣意解釋法律，其結果不但嚴重侵害無辜百姓之居住權、生存權、工作權及財產權，也嚴重損及政府威信。如被告一意孤行，已造成原告現實上之損失，恐怕將另引起國家賠償問題，導致公帑損失等情，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告對原告於103年7月25日向被告申請展延及變更案，應作成核准之行政處分。
四、被告則以：㈠本件審查係依毒性化學物質管理法第13條第5項規定：「前4
項許可證、登記與核可之申請、審查程序、核（換、補）發、變更、展延、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第14條第1項規定：「前條……及第4項所定核可文件之有效期間為5年，期滿仍須繼續運作者，應於期滿前3個月至6個月之期間內申請展延，每次展延，不得超過5年。」前揭法令並未讓取得核可文件者得為永久有效之繼續使用，被告就展延及變更之申請本質應為新案，而非舊案之延續，適用新頒布之標準，只是簡化程序。又依環保署103年8月11日環署毒字第1030064260號函說明二表示，毒性化學物質管理法第14條規定目的在於給予主管機關充分審理時間，如業者未依上開期間內提出申請，其所生損失不可歸責於主管機關。原告於98年9月24日取得毒性化學物質核可文件（核可文件號碼055-l9-D0002﹔毒性化學物質：鉻酸鉀（055-18）含鉻酸鉀（055-18）99.5%W/W﹔運作行為：使用），該核可文件有效期間至103年9月23日。其於103年7月25日申請展延核可文件，顯已違反毒性化學物質管理法第14條第1項（未於期滿前3個月至6個月之期間內申請展延）規定；另查原告所提毒性化學物質核可文件申請書內運作場所名稱、地址及運作場所內部配置圖，顯與環保署環境檢驗測定機構許可證名稱、地址不符，被告以103年7月31日中市環衛字第1030077489號函請原告補正。原告於103年8月20日補正展延及變更核可文件申請書並提供土地登記謄本等相關資料，被告於103年9月3日中市環衛字第1030088729號函請示臺中市政府都市發展局，經該局於103年9月9日中市都計字第1030147814號函認為原告不符合臺中市自治條例第18條第9款規定。被告據此以原處分駁回原告展延及變更申請案。㈡原告主張原處分不備理由乙節，按行政程序法第98條第3項
規定，自處分書送達1年內聲明不服者，均視為在法定期間內所為，原告於103年9月18日收受原處分，同年9月19日提起訴願，尚無逾期之虞。另環保署制定行政處分格式有違反環保法令裁處書，惟申請案件駁回尚無制定行政處分格式。㈢原告主張原處分適用法律錯誤，並違反誠實信用原則乙節：
1.原告於98年9月16日申請毒性化學物質運作量低於最低管制限量之運作核可申請表內運作行為有使用及貯存，且原申請內容已有「貯存行為」，非被告要求方增加；另被告於98年9月24日核發毒性化學物質核可文件，漏列貯存行為，該核可文件有效期間至103年9月23日。
2.依環境檢驗測定機構管理辦法第10條規定，申請檢測機構許可證者，應檢具下列文件：1.申請表。2.機關（構）組織證明文件。3.負責人證明文件影本。4.檢驗室地理位置簡圖。
5.檢驗設施配置圖及平面圖。6.檢測人員任職、學經歷及必要之訓練證明文件影本。7.敘明申請之項目及使用方法名稱等文件。8.具有申請項目15組以上實際檢測數據及相關品管圖表或具有申請項目檢測經驗能力之證明文件與相關品管資料。但中央主管機關另有規定者，不在此限。9.檢驗室管理手冊。10.其他經中央主管機關指定之文件。綜上檢測機構許可證審查文件內容未涉土地分區，且原告起訴書亦陳明使用毒性化學物質須另依規定辦理，故原告係檢測機構，需運作毒化物依毒性化學物質管理法申請許可係法所明定。
3.環保署公告列管毒性化學物質有305種，依毒性化學物質之管制濃度及大量運作基準，採分類、分量管理之精神，管理毒性化學物質之運作。換言之，運作人如需運作環保署公告列管毒性化學物質，即需取得毒性化學物質運作權，始能運作毒性化學物質，又運作權之取得係依毒性化學物質管理辦法第13條相關規定申請。原告於98年9月16日申請毒性化學物質運作量低於最低管制限量之運作核可申請表內運作行為有使用及「貯存」，惟被告於98年9月24日核發毒性化學物質核可文件，漏列「貯存」行為。原告103年7月25日申請展延毒性化學物質鉻酸鉀核可文件時，被告以電腦查詢環保署毒性化學物質許可管理系統管理端顯示，原告毒性化學物質鉻酸鉀運作紀錄申報表內結餘量為247.55公克，爰請原告於申請毒性化學物質核可文件內容增加「貯存」運作行為，顯與事實相符。被告並無適用法律錯誤、違反誠實信用原則。㈣原告主張原處分侵害其信賴利益及財產權、平等權乙節：
1.針對毒性化學物質管理法第3條第1項第2款所稱運作行為，有關「貯存」定義，環保署103年10月14日環署毒字第1030079674號函說明三：「貴局宜依該核可管理辦法規定請其補申請變更增列貯存運作行為。」；另同法第13條第2項係指運作（使用、貯存）大量毒性化學物質應向直轄市、縣(市)主管機關申請登記，並依登記文件內容運作；同法第18條第1項係指運作（製造、使用、貯存、運送）大量毒性化學物質，運作人應依規設置毒性化學物質專業技術管理人員，並非如原告所提明確區分使用及貯存二種不同之運作態樣。
2.毒性化學物質許可登記核可管理辦法第2條係規範毒性化學物質許可證、登記文件及核可文件，應由毒性化學物質運作人向運作場所所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核發，並非區分為使用及貯存二種運作態樣。而環保署網站「毒性化學物質分類管理架構一覽表」係說明毒性化學物質之管制方式，依毒性化學物質濃度及大量運作基準，採分類、分量管理之精神，並非運作行為區分為使用、貯存等行為態樣。
3.查列管臺中市環境檢驗測定機構運作毒性化學物質，其運作行為皆有使用及貯存，屬常態性行為，故被告要求原告申請展延及變更毒性化學物質鉻酸鉀核可文件內容運作行為勾選貯存行為並無不當。臺中市自治條例於103年2月6日公布，被告依環保署103年9月4日環署毒字第1030071302號函及臺中市政府都市發展局103年9月9日中市都計字第1030147814號函辦理並無不法。另貯存行為亦為環保署103年10月14日環署毒字第1030079674號函釋現場有剩餘重鉻酸鉀係為「貯存」運作行為在案。
4.依毒性化學物質管理法第17條規定：第一類至第三類毒性化學物質之容器、包裝、運作場所及設施，運作人應依規定標示毒性及污染防制有關事項，並備具該毒性化學物質之安全資料表。容器、包裝、運作場所、設施之標示與安全資料表之製作、分類、圖示、內容、格式、設置及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。是該法並無針對貯存行為獨立規範，所謂「運作場所」係指製造輸入販賣運送使用貯存毒化物之場所，為防制毒化物污染環境或危害人體健康，毒化物運作人應依上述規定標示，以防止外人誤入（食），造成危害事件發生。
㈤原告主張原處分恣意解釋自治條例乙節：毒性化學物質許可
登記核可管理辦法第13條第1至3款係規定申請貯存第一類至第三類毒性化學物質登記文件。依地方制度法第2條第2款，有關自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。本案係依103年2月26日制定之臺中市自治條例第18條第9款規定辦理。且此自治條例與憲法、法律或毒性化學物質管理法並無牴觸，亦無無效之問題。
㈥被告列管臺中市環境檢驗測定機構，為維護信賴保護原則，
針對毒性化學物質許可登記核可文件有效期限內之證件，運作人得繼續使用至證件期滿日止；另被告環境檢驗科係屬機關用地，非屬住宅區。又原處分引用臺中市自治條例第18條第9款規定，未引用同條例第42條關於「得繼續為原有之使用」規定，並無法律適用錯誤或恣意解釋法律、理由不備或矛盾之疑慮，且任何人皆不得預期法令會永遠不變更地繼續適用，此有司法院釋字第525號解釋可資參照；縱使援引臺灣省施行細則，依該施行細則第15條第1項第1款、第9款規定，住宅區除不得為毒性化學物質之販賣外，亦適用商業區不得為分裝、儲存之規定，故原告之申請亦違反前述施行細則規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原告於住宅區運作毒性化學物質從事使用（實驗）及貯存，不符合臺中市自治條例第18條第9款之規定，否准原告申請展延及變更核可文件，是否適法？
六、經查：㈠臺中市自治條例第18條規定：「住宅區為保護居住環境而劃
定，除本自治條例另有規定者外，不得為下列建築物及土地之使用：……九、毒性化學物質、爆竹煙火之販賣及貯存者。……。」第42條規定：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合使用分區規定者，除經本府命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用。但不得增建、改建、增加設備或變更為其他不符規定之使用。」本件原告於103年7月25日申請展延毒性化學物質鉻酸鉀核可文件時，尚有鉻酸鉀運作結餘247.55公克一節；另鉻酸鉀依據環保署102年1月24日環署毒字第0000000000Ａ號修正「列管毒性化學物質及其運作管理事項」之公告事項第一點有關毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準附表，係屬毒性化學物質管理法第3條規定之第二類毒性化學物質，均為兩造所不爭執，自堪採信。從而本件之關鍵即為：上述運作使用之鉻酸鉀結餘247.55公克，置放於運作場所，是否係屬「貯存」？㈡按毒性化學物質管理法第13條規定：「……（第2項）使用
、貯存第一類至第三類毒性化學物質者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請登記，並依登記文件內容運作。……（第4項）第1項及第2項所定第一類至第三類毒性化學物質之運作，其運作總量低於依第11條第2項公告之大量運作基準者，得報經直轄市、縣（市）主管機關核可並取得核可文件，不受第1項、第2項、第10條、第18條及第19條規定之限制。
（第5項）前四項許可證、登記與核可之申請、審查程序、核（換、補）發、變更、展延、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」中央主管機關環保署依據上述法律授權而訂定之毒性化學物質許可登記核可管理辦法第13條第1項規定：「申請貯存第一類至第三類毒性化學物質，除中央主管機關依本法第11條公告另有規定者外，應符合下列規定：一、貯存達大量運作基準者，其貯存場所不得位於都市計畫住宅區或商業區。……」系爭鉻酸鉀係屬毒性化學物質管理法第3條規定之第二類毒性化學物質，已如前述。故依上述法條之文義解釋，有關毒性化學物質之管制規定，貯存毒性化學物質如達「大量運作基準」者，貯存場所即不得位於「都市計畫住宅區或商業區內」；反之，倘若貯存數量未達「大量運作基準」者，即不受上述貯存場所之限制，仍得設置於住宅區及商業區。行政院環境保護署102年01月24日環署毒字第0000000000A號修正「列管毒性化學物質及其運作管理事項」公告事項：「一、公告毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準如附表一。……」附表一對於本件鉻酸鉀之大量運作基準定為500公斤，故本件原告運作結餘之鉻酸鉀247.55公克，顯然未達上述大量運作之基準，應無疑義。
㈢此項爭點之法律詮釋，經本院先於104年7月13日函詢毒性化
學物質管理法之中央主管機關環保署（本院卷第327頁、第301頁），關於「相關檢驗業者貯存毒性化學物質之數量未達大量運作基準者，則其貯存場所是否仍受上述『不得位於都市計畫住宅區或商業區』之限制？」及「直轄市政府之都市計畫自治法規，未就毒性化學物質是否符合大量運作基準予以區別，一律禁止毒性化學物質貯存場所設於住宅區或商業區，拒絕核發許可貯存之文件，其自治法規有無牴觸毒性化學物質管理法第13條第4項及毒性化學物質許可登記核可管理辦法第13條第1項第1款之規定？」等法律疑義。嗣經環保署104年8月17日環署毒字第1040063586號函覆，僅單純列舉毒性化學物質管理法之相關法令規定，重申「運作人貯存毒性化學物質須符合上述規定」，但未具體答覆「未達大量運作基準」之毒性化學物質，得否貯存於都市計畫之住宅區及商業區？至於地方自治法規無論是否已達「大量運作基準」，全面禁止毒性化學物質貯存於住宅區及商業區一節，環保署則認並無牴觸毒性化學物質管理法之規定（本院卷第343-344頁）。經本院再於104年8月21日函詢環保署就未達「大量運作基準」之毒性化學物質，貯存場所是否仍受「不得位於都市計畫住宅區或商業區」之限制（本院卷第346頁）？環保署於104年10月8日函覆說明，第一類至第三類毒性化學物質中之11種毒性化學物質（多氯聯苯、光氣、異氰酸甲酯、氯、1,3丁二烯、氯乙烯、氰化氫、氯乙烷、溴乙烯、氟及磷化氫），無論是否達到「大量運作基準」，均不得貯存於住宅區及商業區，其餘達「大量運作基準」，其貯存場所不得位於都市計畫住宅區或商業區等語（本院卷第348頁）。經查本件鉻酸鉀並非屬於上述11種毒性化學物質，故依上述函覆意旨，足堪認定系爭鉻酸鉀倘若未達「大量運作基準」，依據毒性化學物質管理法之規定，自得貯存於都市計畫之住宅區及商業區。環保署既為毒性化學物質之主管機關，然就本院函詢事項，相關函文內容始終迴避具體答覆，僅係抽象臚列法條規定，無法得悉主管機關於具體個案對其主管法令之專業見解，徒增訴訟程序之耗費，實與主管機關之職掌權責相悖。
㈣承上所述，本件爭議之緣起即係原告運作結餘之鉻酸鉀247.
55公克，留存於營業場所一節，是否該當於毒性化學物質管理法第13條所稱之「貯存」行為？被告因有適用疑義，而於103年9月24日函詢環保署（參見行政處分卷第93頁），依其公文主旨記載：「毒性化學物質管理法第3條第1項第2款所稱運作行為，有關『貯存』定義，敬請釋示惠覆…」等語，說明中除檢附本件原告訴願書外，並且具體說明本件環境檢測機構，購買毒性化學物質供檢（試）驗使用，並將使用剩餘之毒性化學物質置於運作場所，是否係屬「貯存」？請求環保署函釋見解。嗣經環保署於103年10月14日函覆（本院卷第152頁），說明欄第一、二、三、四項說明公文字號及臚列相關法令條文，僅於說明欄第五項答覆本件原告由被告核發重鉻酸鉀「使用」運作行為，現場剩餘重鉻酸鉀係為「貯存」運作行為，貴局宜依該核可管理辦法規定，請其補申請變更「貯存」運作行為等語。顯見環保署上述函文純係確認原告使用剩餘之鉻酸鉀為「貯存」行為，應予補正申請許可。環保署上述公函，全文意旨均未敘及倘若「未達大量運作標準」之鉻酸鉀，得否「貯存」於住宅區或商業區。然而被告未加細繹公文意旨，逕以環保署上述函文為據，認定本件原告使用剩餘之鉻酸鉀係屬「貯存」，再依臺中市自治條例第18條第9款規定，住宅區不得為毒性化學物質之販賣及「貯存」，而否准原告於民國103年7月25日向被告申請展延及變更案。
㈤按地方自治團體在自治事項範圍內享有自治立法權，不僅受
憲法第101條、第109條、第112條與地方制度法第25條之保障，亦為學說與司法實務普遍承認。地方自治團體於自治事項範圍內，擁有立法權，並無疑義。毒性化學物質管理法第2條規定，本法之主管機關在中央為環保署，直轄市為直轄市政府，縣（市）為縣（市）政府。再依據毒性化學物質管理法第4條第2款及第4款規定中央主管機關環保署之職掌範圍包括：「……二、全國性毒性化學物質管理相關法規之制（訂）定、審核及釋示。…四、直轄市或縣（市）毒性化學物質管理之監督、輔導及核定。……」同法第5條第2款規定直轄市、縣（市）之職掌範圍則為「……二、毒性化學物質管理法規之執行與轄內毒性化學物質管理自治法規之制（訂）定、釋示及執行。……」依據上述法令，關於毒性化學物質之管理，地方自治團體即得訂立自治法規。毒性化學物質之管理，中央與地方均有立法權限，此項重疊規範部分，地方自治法規立法形成之具體範圍如何？攸關本件法律判斷之評價。
㈥依地方制度法第30條第1項規定：「自治條例與憲法、法律
或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」本件關鍵即為：臺中市自治條例第18條第9款規定，住宅區不得為毒性化學物質之販賣及「貯存」，是否牴觸毒性化學物質管理法第13條第4項及毒性化學物質許可登記核可管理辦法第13條第1項第1款之規定？就此中央與地方立法權限重疊部分，學理見解認為應視中央法規之立法意旨，倘其立法意旨係在保障規範對象之權利，避免其遭地方自治團體之過度干預，則中央法規即為立法形成之上限，地方機關僅得在此範圍內為立法形成；倘其立法意旨係在抑制規範對象之行為，確保公益得獲最低限度之維繫，則中央法規即為立法形成之下限，地方自治團體即得另為更嚴格之規定（詹鎮榮，論地方法規之位階效力─地方制度法第三十條「中央法破地方法」之辯正，成大法學，12，2006年，頁39-40）。按毒性化學物質管理法，就毒性化學物質管理部分，應認係屬維繫公共利益之最低標準，地方自治法規應得另訂更嚴格之標準；但毒性化學物質管理法第13條有關許可業者經營毒性化學業務部分，例如製造、輸入、販賣、使用、貯存等，則係保障業者合法之權利，亦不應任由地方自治法規侵害毒性化學物質管理法允許業者經營之權利，違反憲法保障工作權及財產權之意旨，故業者依據毒性化學物質管理法合法經營之權利，亦受中央法規之保障，地方自治法規僅得於毒性化學物質管理法許可業者經營之範圍內，而為立法形成。地方自治法規不得逾越立法上限，「剝奪」業者依據毒性化學物質管理法所得合法經營之權利。
㈦毒性化學物質管理法第5條第2款規定，直轄市、縣（市）之
職掌範圍包括「毒性化學物質管理法規之執行與轄內毒性化學物質管理自治法規之制（訂）定、釋示及執行。」揆諸上述規定，地方自治團體既然有權另訂自治法規，自應承擔地方自治法規之釋疑義務。若地方自治法規發生適用疑義時，逕將解釋權限委諸中央主管機關（即本件之環保署），顯與地方自治團體因地制宜，另訂自治法規之意旨不符。從而本件臺中市自治條例第18條第9款規定，住宅區不得為毒性化學物質之「貯存」一語，應由地方自治團體臺中市對於「貯存」作出解釋，始屬權責相符。本件被告逕將對於臺中市自治條例之解釋權責委諸中央主管機關環保署，復未就其函覆內容細繹全文意旨（環保署函文並未敘及「未達大量運作標準」之鉻酸鉀，得否「貯存」於住宅區及商業區），逕予比附援引，並非妥適。被告抗辯「環保署的解釋是1公克都不能留」「地方自治法規就是規定不得貯存，只能存放於合法的貯存場所」等語（本院104年5月19日言詞辯論筆錄），但卻無視於毒性化學物質管理法第13條第4項規定：「第1項及第2項所定第一類至第三類毒性化學物質之運作，其運作總量低於依第11條第2項公告之大量運作基準者，得報經直轄市、縣（市）主管機關核可並取得核可文件，不受第1項、第2項、第10條、第18條及第19條規定之限制。」及其授權制定之毒性化學物質許可登記核可管理辦法第13條第1項規定：「申請貯存第一類至第三類毒性化學物質，除中央主管機關依本法第11條公告另有規定者外，應符合下列規定：一、貯存達大量運作基準者，其貯存場所不得位於都市計畫住宅區或商業區。……」之完整體系解釋，僅就超過「大量運作基準」者始受貯存場所之限制。足認被告辯稱毒性化學物質使用後之微量殘餘亦不得「貯存」云云，係對環保署函文內容之錯誤解讀，並未參酌毒性化學物質管理法之體系規範目的，自不足採。
㈧被告援引環保署103年10月14日函釋（本院卷第152頁）意旨
認其現場如有剩餘之重鉻酸鉀，即屬「貯存」，作為否准原告於103年7月25日向被告申請展延及變更案之依據。然查上述函釋內容乃被告詢問環保署有關毒性化學物質管理事項之「貯存」定義，本件則係臺中市自治條例中有關住宅區毒性化學物質存量之爭議，兩者所涉法規層次及規範目的均不相同。前者乃中央主管之法律，具有全國一致性之本質，後者則為地方自治之法規，具有因地制宜之特性。被告逕以環保署之函釋以彼類此，難認允當。蓋環保署為毒性化學物質管理之主管機關，其上開函釋係就毒性化學物質管理法所為函釋，解釋標的乃毒性化學物質管理法第3條第1項第2款及毒性化學物質許可登記核可管理辦法第16條第2項條文所稱「貯存」之意義。然查毒性化學物質管理法對於毒性化學物質之運作另有「大量運作基準」之管制門檻，故關於「貯存」之解釋應與「大量運作基準」之管制門檻合併觀察，始能獲得正確理解。換言之，環保署函釋所稱如有剩餘之重鉻酸鉀，即屬「貯存」一節，不得僅憑其文字記載而斷章取義，而應限於逾越「大量運作基準」之管制門檻者，始與毒性化學物質管理法之規範目的相符。
㈨本件臺中市自治條例之性質係屬都市計畫法之地方自治條例
，依據臺中市政府組織權限劃分自治條例之規定，臺中市自治條例之主管機關為台中市都市發展局（下稱都發局），並非被告機關，此為兩造所不爭執。依都發局104年4月2日函文意旨（本院卷第172頁）敘明臺中市自治條例中增列「貯存」一詞係按內政101年11月23日審查會議紀錄辦理。而內政部101年11月23日審查會議紀錄載明，臺中市自治條例係依環保署之意見，參考毒性化學物質管理法之規定，增列「貯存」行為，並認本案若經原目的事業主管機關核准使用之項目，依臺中市自治條例第42條之規定，仍得繼續原來之使用。另都發局104年4月20日函文（本院卷第181頁、197頁）意旨，亦稱臺中市自治條例並未對於「貯存」另行定義，並且再次重申係參照內政部101年11月23日審查會議辦理。按內政部101年11月23日審查會議紀錄中，既然依據環保署之意見，參考毒性化學物質管理法之規定而增列「貯存」行為，則其解釋「貯存」行為時，自應併同參考毒性化學物質管理法中有關「大量運作基準」之管制門檻合併觀察，始能獲得正確理解。都發局係為臺中市自治條例之主管機關，自應依其權責，基於都市計畫法就臺中市自治條例第18條第9款所稱之「貯存」妥適解釋。然而本件都發局放棄法定職掌，逕由被告解釋「貯存」之意義，復未參酌毒性化學物質管理法「大量運作基準」之管制門檻，誤解任何微量殘留之鉻酸鉀均屬「貯存」，顯非適法。都發局身為臺中市自治條例之主管機關，其就「貯存」一詞既未作出法定有權解釋，則其意涵即應參照毒性化學物質管理法之規定，始符法理。尤其毒性化學物質管理法第3條第3款規定「運作：指對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」第13條第2項規定「使用、貯存第一類至第三類毒性化學物質者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請登記，並依登記文件內容運作。」第18條第1項規定「第一類至第三類毒性化學物質之製造、使用、貯存、運送，運作人應依規定設置專業技術管理人員，從事毒性化學物質之污染防制、危害預防及應變。」顯見毒性化學物質管理法均已明確區別「使用」及「貯存」係屬兩種不同之運作態樣，並將「貯存」行為獨立規範。但依被告之解釋，則任何使用之行為，均將伴隨「貯存」，混淆毒性化學物質管理法就「使用」及「貯存」分別規範之意旨，難認允當。
㈩另按臺中市自治條例第18條第3款第11目規定「住宅區為保
護居住環境而劃定，除本自治條例另有規定者外，不得為下列建築物及土地之使用：三、經營下列事業：液化石油氣之分裝、儲存、販賣及礦油之儲存、販賣者。但僅供辦公室、聯絡處所使用，不作為經營實際商品之交易、儲存或展示貨品者，不在此限。」上述條文所稱之「儲存」，必然係以量積相當數量者始屬當之（例如消防法第15條第2項授權制定之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第73條規定「液化石油氣販賣場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過128公斤。液化石油氣備用量，供營業使用者，不得超過80公斤；供家庭使用者，不得超過40公斤。」），否則倘若任何使用殘餘即屬「儲存」，則家用天然氣之使用，豈非均屬「儲存」行為而受臺中市自治條例之禁止？再查，臺中市自治條例第18條第9款規定同時並列「毒性化
學物質」及「爆竹煙火」，均不得於住宅區內「販賣」及「貯存」。被告對原告運作剩餘之鉻酸鉀247.55公克，如認係屬「貯存」，則臺中市住宅區內之現有住宅、廟宇於宗教慶典中均有燃放鞭炮之行為，渠等於「使用」前放置於住家、廟宇之行為，是否亦屬「貯存」？如採相同之解釋標準，則臺中市並未依據系爭自治條例採取相同標準執行取締，其故安在？倘就毒性化學物質與爆竹煙火之「貯存」採取不同解釋，非但不符相關規範母法之立法意旨（必須超過「大量運作基準」始受貯存場所之限制），亦與平等原則有違。
再查，本件原告係屬合法設立之環境檢驗機構，其經營之業
務即為各項毒性化學物質之檢測，故其使用毒性化學物質作為檢驗試劑，要屬業務上之正當行為，其營業權及工作權亦受憲法之保障。倘依被告之解釋，則任何運作剩餘之鉻酸鉀均屬非法「貯存」，不啻係對原告工作權及營業權之不當侵害。尤其原告主張被告機關自身配屬之實驗室內亦有鉻酸鉀之「貯存」，何以未受臺中市自治條例之規範？被告就此並未否認實驗室內確有鉻酸鉀之「貯存」，僅稱機關坐落土地係屬「機關用地」等語。然查「機關用地」僅為土地使用之分類，被告機關既然位於都市計畫分區使用之住宅區內，倘依被告對於毒性化學物質「貯存」之解釋，任何微量殘留均屬「貯存」而不得於住宅區及商業區，被告機關自應同受拘束，倘因環境保護之公務檢測需要，使用後有微量殘留者，亦屬「貯存」而違反臺中市自治條例。被告所辯機關用地一節，要難據為被告對民營業者與政府機關差別待遇之合理佐證，反而淪為「只准州官放火，不許百姓點燈」之譏評。
再依環保署104年10月8日函覆意旨所稱，依據毒性化學物質
管理法第28條第1款之規定，授權另定「學術機構運作毒性化學物質管理辦法」第5條第2項之規定：「前項毒性化學物質得貯存於學術機構之運作單位內。」豁免學術機構關於貯存場所之限制。而依據「學術機構運作毒性化學物質管理辦法」第2條第1項之規定，所稱「學術機構」係指「本辦法所稱學術機構，指各級公私立學校、教育部主管之社會教育機構及學術研究機構。但軍警學校，不在此限。」上開規定係屬毒性化學物質管理法授權之法規命令，然而被告並未否認上述中央法規之合法性，並且容許臺中市轄內之各級公私立學校及學術機構得將使用剩餘之毒性化學物質留存於運作單位，而未要求依照臺中市自治條例之規定，不得貯存於住宅區或商業區。否則，倘若貫徹被告對於臺中市自治條例之解讀，何以臺中市各級公私立學校得依毒性化學物質管理之「法規命令」豁免貯存場所之限制，而原告卻不得援引毒性化學物質管理法之「法規命令」豁免？凡此益證被告對於「貯存」所為解釋，脫逸毒性化學物質管理法整體規範意旨，其解釋內容不符法理，尚非可採。
末查，本件被告於言詞辯護中，經本院詢問：「本件原告申
請，被告要求補正，是被告要求才勾選貯存才被駁回？若沒有勾選貯存是否會准許？」被告自承：「因為申請的時候，原告公司尚有200多公克，所以要勾選貯存。若沒有貯存，被告就會核准。」（104年6月25日言詞辯論筆錄）等語，足見本件爭議並非被告機關「主動稽查」業者違法「貯存」毒性化學物質，而係原告申請展延許可之文書作業，經被告曉諭增加勾選「貯存」後，即遭被告否准原告展延之申請。被告採取此項消極執法態度，既未落實被告堅持「微量殘留」即屬「非法貯存」之立場，亦無主動稽查取締不法之作為，則所謂臺中市自治條例嚴格管理毒性化學物質之管理云云，純粹淪為紙上作業之公文往返，尤屬荒謬。
承前所述，本件中央與地方立法權限重疊，被告固得就毒性
化學物質管理部分，訂定自治條例另為更嚴格之管理；但就中央法規許可業者經營毒性化學物質之業務部分，亦應併同保障，不得率爾禁止。換言之，地方自治條例固得嚴格「限制」毒性化學物質之貯存場所（例如依據自治條例而降低毒性化學物質「大量運作基準」之管制門檻；或者地方主管機關依其專業，函釋自治條例之疑義，而增加貯存場所之限制等），但地方自治條例並不得全然「禁止」相關業者依據毒性化學物質管理法所得享有之權利。最高行政法院94年度11月份庭長法官聯席會議就「電子遊戲場業管理條例」關於電子遊戲場與國民中、小學、高中、職校及醫院設置間隔距離之限制，承認地方自治團體得為更高之限制。然並不得以「限制」為名，而達「禁止」之實。本件被告認定縱令殘留1公克亦屬貯存一節，違法限縮法律解釋應有之空間，望文生義，顯不足採。如前所述，被告自承原告係應被告要求補行勾選「貯存」致遭否准，倘未勾選「貯存」即會准許等語。本件有關「貯存」之解釋既應依據毒性化學物質管理法之規定，與「大量運作基準」之管制門檻合併觀察，本件原告貯存數量未達「大量運作基準」，符合毒性化學物質管理法第13條第4項及授權制訂之毒性化學物質許可登記核可管理辦法第13條第1項規定，被告即應核准原告之展延申請。
七、綜上所述，原處分未參酌毒性化學物質之整體規範意旨，就毒性化學物質「貯存」之行為，漏未併同考慮毒性化學物質管理法設有「大量運作基準」之管制門檻，逕認使用後之微量殘留即屬「貯存」，有違法律適用體系解釋之原則，並且形成民營企業與政府機關之差別待遇，自屬違法。訴願決定逕予維持，亦非妥適，爰予撤銷。原告請求被告應作成核准原告展延之申請，依被告所述情形，被告並無另行裁量不為准許之餘地，原告請求，於法有據，自應准許。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
書記官 林 昱 妏