臺中高等行政法院判決
104年度訴字第138號104年6月25日辯論終結原 告 姚佳宏被 告 彰化縣伸港鄉公所代 表 人 曾煥彰訴訟代理人 黃文騰上列當事人間申請興建農舍農民資格核定事件，原告不服彰化縣政府中華民國104年4月2日府法訴字第1040062188號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號土地（地目為田、面積504.13平方公尺即0.050413公頃、使用分區為特定農業區、使用地類別為農牧用地，下稱系爭農地）及地上建物（門牌號碼：彰化縣○○鄉○○路○段○○○○號），於民國（下同）104年2月6日申請興建農舍建造執照，經被告審查後，認定不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款（原文誤載為同辦法第3條第3項）有關申請興建農舍之該筆用地面積不得小於0.25公頃規定，爰以104年2月6日伸鄉建字第1040001953號函否准所請（下稱原處分）。原告不服，向行政院農業委員會提起訴願，經該會以104年2月24日農訴字第1040705329號函移由彰化縣政府訴願會受理，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依照現行農業法規，原告所取得之土地面積因小於0.25公頃，不得申請興建農舍，若經檢舉，行政機關依法得全部恢復農地農用之原狀，原告全家因名下無其他房舍或田地，將被迫租屋或流離失所露宿街頭。且因無法規可輔導興建農舍，致使建築物建築執照無從核發，無建築執照依法即無從核發使用執照，無使用執照自來水公司將視為「臨時用水用戶」，每度水比一般用戶多繳百分之五十水費，如遭檢舉將罰新臺幣6萬元至30萬元罰款，更不可能申請工商登記做生意改善家計，嚴重侵害人民之生存權、工作權、財產權，有違憲法第15條之規定。再者，行政程序法第4條、第6條亦規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」系爭農地經彰化縣政府地方稅務局依據房屋稅條例第10條援引財政部67年3月4日臺財稅字第31475號函釋，並依稅捐稽徵法第21條規定要求補稅，而非課徵田賦，經核定符合土地稅法第9條及第17條規定適用「自用住宅」用地稅率課徵地價稅，而該棟未經申請之鐵皮建物，於原告之父姚纓松名下是可依據102年7月1日農業用地興建農舍辦法第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」原告興建農舍之單筆農業面積不受0.25公頃限制，103年4月29日府農務字第1030134871號已有相關解釋。換言之，姚纓松若非上述事實之具有急迫性及法律適用窒礙難行，該筆建物是可合法取得建照興建農舍，惟建物經合法過戶程序後卻變成非法之違建物，須受天壤之別之差別待遇，此行政行為即違背行政程序法第8條信賴保護原則。又行政程序法第9條載明：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」彰化縣政府訴願決定書僅注意當事人土地登記原因為買賣關係，未注意該事實係89年法律未訂定前即已存在，基於法律不可分割之原則，豈有同一事實卻出現一個權利合法，另一個卻成為無權之理呢？何況稅務局亦發出「顯著不相當價款」之贈與稅免稅證明書，該筆個案土地過戶係買賣，房屋稅籍係贈與，法律將房屋建照權與土地所有權相連結，訴願決定書理由四卻載明「係屬二事」否定原告訴願之主張，明顯切割法律而導致合法與非法之差別待遇。
（二）102年7月1日農業用地興建農舍辦法第2條已經修正，且依彰化縣政府103年4月29日府農務字第1030134871號函文之說明：「……依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為老農，且其資格符合前條第1項第4款及第5款規定（老農條款），申請人興建農舍之單筆農業用地面積，不受0.25公頃限制。」是先決條件必須先符合老農資格，系爭土地89年以前就已經被破壞殆盡了，姚纓松未經申請就把房子蓋在那裡，但依102年修正之辦法，姚纓松確符合老農資格，固仍擁有在農地十分之一範圍內興建農舍的權利。
（三）系爭農地與同段24號、26號係原告祖父過世後由其子三兄弟共同持有之三分地，爾後歷經彰新路拓寬徵收、分割各自持有部分，才變成今日之農地面積小於0.25公頃，但不論土地或房屋皆係在過戶前已存在之事實，非其子女等事後造成，而子女依法有扶養直系親屬之權利義務，政府漠視此權利義務之存在，僅單純避免農地建地化，雖基於保護良田之目的，卻忽略系爭農地於79年已遭姚纓松破壞殆盡，法律本賦予其不受0.25公頃之限制並可興建農舍之權利，卻限制子女取得建築物建築執照之居住權益，換言之，面積減少並非子女造成的，而此結果卻限制子女權利並懲罰子女財產權，並不合理。另限制開發之結果反而造成房價競爭，並限制商業運轉之資金籌措能力，致年輕人不願務農，難道就符合憲法第23條之比例原則？
（四）綜上所述，該筆土地歷經徵收，法院判決分割而逐漸縮小成小於0.25公頃，其所適用之法條隨時間及客觀外力因素使原告無法輔導興建農舍，行政機關僅片面適用修正後之法規，未考量到將侵害人民之財產權，故希望藉由司法之仲裁，依據司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定：「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。」同條第2項：「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」裁定停止訴訟程序，直接聲請釋憲解決89年後大量違建之違法問題等情，並聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告作成核發原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號土地上興建農舍建築執照之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）查原告農地登記時間為103年4月8日（基地面積504.13平方公尺），興建農舍之相關資格限制分別為農業發展條例第18條及農業用地興建農舍辦法第3條所明定，對於在該條例公佈生效日（89年1月28日）後取得農業用地，係屬該條例修正施行後取得農業用地而申請興建農舍，依該辦法第3條第3項規定：「申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。」
（二）申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃之規定，係以往政府從事農地重劃時規劃標準農地坵塊之主要考量，且從臺灣農家經濟調查報告及農業所得資料等計算耕耘機作業效率結果，0.25公頃為較理想之農業經營面積，故對新加入農業生產者，要求擁有必要之農業經營面積，始可申請興建農舍，俾減少農業環境之破壞，維持優良農業生產環境。
（三）原告系爭農地土地所有權狀登記日期為103年4月8日，依規定係為新農；且其土地面積為504.13平方公尺，不符申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃之規定，故原處分並無不當等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、彰化縣和美地政事務所土地所有權狀、系爭農地地籍圖謄本、原告戶籍謄本、中低收入戶證明書、建造執照申請書、無自用農舍證明書；彰化縣地方稅務局房屋稅籍證明書、102年11月28日彰稅房字第1020030277號函、103年2月20日彰稅地字第1030103181號函、103年4月22日彰稅地字第1030008321號函、103年4月22日彰稅地字第1030008450號函；行政院農業委員會103年4月25日農授水保字第1030990292號函、彰化縣政府103年4月29日府農務字第1030134871號函、被告104年1月8日伸鄉農字第1040000152號函、104年2月24日伸鄉建字第1040002542號函；財政部中區國稅局贈與稅免稅證明書等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款有關「申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃」規定是否違憲？本件有無農業發展條例第18條第3項及102年7月1日修正後之農業用地興建農舍辦法第3條規定之適用？原處分有無違反信賴保護原則？被告否准原告之申請是否適法？茲分述如下：
（一）按憲法第146條規定：「國家應運用科學技術，以興修水利，增進地力，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促成農業之工業化。」是改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，俱為憲法所欲達成之國家政策。另「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」「……國家對於財產權及營業自由之限制，應符合憲法第7條平等原則及第23條比例原則。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否正當，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定……」分別經司法院釋字第443、719號解釋理由書闡釋綦詳。又為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定農業發展條例，為該條例第1條所明定。依該條例第3條第10款規定：「本條例用辭定義如下：……一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍……及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫……等用地。」第18條第1項、第3項、第5項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」內政部且會同行政院農業委員會依上開農業發展條例第18條第5項明確授權，於90年4月26日訂定農業用地興建農舍辦法，核屬法規命令。另於該辦法第2條第1項第3款規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。……」（內容同102年7月1日修正前之第3條第1項第3款規定），第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」乃屬執行農業發展條例第18條之技術性、細節性規定，經核並未逾越農業發展條例之授權範圍，或增加其所無之限制，且為主管機關辦理農業用地興建農舍等事務所必要，是行政機關於辦理相關案件時，自得據之適用。原告主張依照現行農業法規，原告所取得之土地面積因小於0.25公頃，不得申請興建農舍，嚴重侵害人民之生存權、工作權、財產權，有違憲法第15條之規定云云，尚非可採。
（二）本件原告係於103年4月8日因買賣而取得系爭農地所有權，權利範圍2分之1，有土地登記第一類謄本在卷可稽（參見本院卷第39頁），顯見原告係於農業發展條例89年1月4日修正施行之後始取得系爭農地之所有權，原告於104年2月6日向被告申請興建農舍建造執照，即應適用102年7月1日修正後之農業用地興建農舍辦法。經查，系爭農地面積為504.13平方公尺（即0.050413公頃），有上開土地登記第一類謄本附卷可參，自不符合前揭農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款有關「申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃」之規定，是原告向被告申請在系爭農地興建農舍之建造執照，經被告審查後，認定其申請並不符合上開「農業用地面積不得小於0.25公頃」規定，而以原處分否准其申請，經核尚無不合。
（三）雖原告主張：「……102年7月1日農業用地興建農舍辦法第2條已經修正，且依彰化縣政府103年4月29日府農務字第1030134871號函文之說明：『……依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為老農，且其資格符合前條第1項第4款及第5款規定（老農條款），申請人興建農舍之單筆農業用地面積，不受0.25公頃限制。』是先決條件必須先符合老農資格，……姚纓松確符合老農資格，固仍擁有在農地十分之一範圍內興建農舍的權利。」「彰化縣政府訴願決定書僅注意當事人土地登記原因為買賣關係，未注意該事實係89年法律未訂定前即已存在，基於法律不可分割之原則，豈有同一事實卻出現一個權利合法，另一個卻成為無權之理呢？」等云。然查，農業發展條例第18條第3項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」及102年7月1日修正後之農業用地興建農舍辦法第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」固將89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，排除在「申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃」限制之外，然此放寬規定，顯係將其範圍限縮在89年1月4日修正施行前即已取得農業用地者而言。若取得農業用地時間係在農業發展條例89年1月4日修正施行之後，不論其取得原因係買賣或贈與，均無農業發展條例第18條第3項規定之適用。本件原告既係於103年4月8日取得系爭農地所有權，已如前述，即無上開農業發展條例第18條第3項及102年7月1日修正後之農業用地興建農舍辦法第3條規定之適用，不因原告所稱系爭農地登記原因為買賣關係，但經稅務機關認定係以「顯著不相當價款」買賣，應視為贈與，並核發贈與稅免稅證明書一節所影響。從而，原告上開主張意旨，即有所誤解，委非可採。
（四）原告復主張：「……姚纓松若非上述事實之具有急迫性及法律適用窒礙難行，該筆建物是可合法取得建照興建農舍，惟建物經合法過戶程序後卻變成非法之違建物，須受天壤之別之差別待遇，此行政行為即違背行政程序法第8條信賴保護原則。」「……系爭農地與同段24號、26號係原告祖父過世後由其子三兄弟共同持有之三分地，爾後歷經彰新路拓寬徵收、分割各自持有部分，才變成今日之農地面積小於0.25公頃，但不論土地或房屋皆係在過戶前已存在之事實，非其子女等事後造成，而子女依法有扶養直系親屬之權利義務，政府漠視此權利義務之存在，僅單純避免農地建地化，雖基於保護良田之目的，卻忽略系爭農地於79年已遭姚纓松破壞殆盡，法律本賦予其不受0.25公頃之限制並可興建農舍之權利，卻限制子女取得建築物建築執照之居住權益，換言之，面積減少並非子女造成的，而此結果卻限制子女權利並懲罰子女財產權，並不合理。」等云。經查，本件係因原告於農業發展條例89年1月4日修正施行之後始取得系爭農地之所有權，且該農地面積未達
0.25公頃，致無法依上開規定申請建造執照在系爭農地上興建農舍，被告作成原處分並無違反信賴保護原則。而原告之父姚纓松能否申請建造執照，亦屬其父在持有系爭農地期間是否行使其權利之問題，兩者尚難相提並論，原告之父姚纓松既將系爭農地移轉給原告，而放棄申請建照執照之權利，原告當不得承繼主張原處分已違反信賴保護原則，更難謂前揭農業用地興建農舍辦法有關最小面積之限制係屬懲罰子女財產權之不合理法令，而有差別待遇情形。況司法院釋字第525號解釋略以：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法第119條、第120條及第126條參照)，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」已說明行政法規之廢止或變更，未必違反信賴保護原則。前揭農業發展條例第18條於89年1月4日修正時，已將施行前、後取得農業用地之農民，需興建自用農舍之條件限制予以區分，對於前者予以放寬規定排除在「申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃」等條件限制之外，自已兼顧規範對象信賴利益之保護。因此，原告主張原處分已違反行政程序法第4條有利及不利應一併注意原則、第6條平等原則及第8條信賴保護原則云云，容有誤會，洵非可採。
（五）至於原告主張：「……希望藉由司法之仲裁，依據司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定：『人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。』同條第2項：『最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。』裁定停止訴訟程序，直接聲請釋憲解決89年後大量違建之違法問題……」等云。惟查，「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」固為行政訴訟法第178條之1所明定。惟以本院就所受理事件，對所適用之法律確信有牴觸憲法之疑義時，始需聲請大法官解釋，至於行政命令（含法律授權制定之命令）是否違背法律或憲法規定，法官有審查權，毋庸聲請大法官解釋。是原告請求就農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款規定向司法院大法官聲請解釋云云，經核尚無必要。
七、綜上所述，原告所訴均無可採，本件原處分否准原告之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另被告所為之原處分，既無違誤，已如前述，則原告訴請被告應作成核發原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號土地上興建農舍建築執照之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 9 日
書記官 杜 秀 君