臺中高等行政法院判決
104年度訴字第240號104年11月12日辯論終結原 告 祭祀公業國王祀代 表 人 陳瑞林訴訟代理人 李震華 律師被 告 苗栗縣頭份市公所代 表 人 徐定禎訴訟代理人 徐玉珍
張志光許博眾上列當事人間祭祀公業事件，原告不服苗栗縣政府中華民國104年5月21日104年苗府訴字第12號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第113條第1項前段至第3項規定：「（第1項前段）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。」「（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」「（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。」查本件原告起訴因原載列苗栗縣政府為共同被告，嗣於104年9月23日本院行準備程序時撤回對苗栗縣政府部分之起訴（參見本院卷第81頁），核無礙於公益之維護，依前開規定，已發生撤回效力，本院自應以被告為對象予以審判，合先敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）101年6月25日檢附祭祀公業沿革、切結書、派下全員系統表、派下現員名冊、不動產清冊、戶籍謄本及地籍謄本等資料向被告申報「祭祀公業國王祀」，並請求核發派下全員證明書。案經被告書面形式審查後，以101年7月6日頭鎮民字第0000000000B號函請苗栗縣政府、頭份鎮流東里辦公處及於被告網頁暨布告欄張貼公告30日，並副知原告依規刊登新聞紙3日以徵求異議。原告遂自101年7月11日起至101年7月13日止，將前開申報資料連續於民眾日報刊登3日，嗣公告期滿無人提出異議，被告乃於101年8月13日以頭鎮民字第1010019425號函核發派下全員證明書。其後，訴外人饒瑞棟、陳富貴於101年10月9日向被告提出原告派下員與事實不符之異議，被告以101年10月17日頭鎮民字第1010024556號函請原告對此異議提出說明，俾利釐清派下員關係。原告乃以101年11月5日國王祭字第2012002號函復：「……本祭祀公業既經貴所查明並公告完成核發派下全員證明書在案，如有派下員漏列，自應依祭祀公業條例辦理。」被告遂據以函復前揭訴外人，請其逕向臺灣苗栗地方法院提起確認派下權及確認不動產所有權之訴。嗣被告為查明原告是否具有祭祀公業之性質與事實，於102年5月17日以頭鎮民字第1020008853號函請原告提出說明，原告於102年5月30日以國王祭字第2013001號函復：「……近百年以來皆為陳氏家族管理、收益及承擔祭祀之責任，饒氏另有其祭祀公業，並不含祭祀公業國王祀等產業。」迄於103年7月24日，原告另以國王祭字第2014005號函請被告依祭祀公業條例第17條，補列饒氏為派下員，表明其於101年6月25日所立切結書內容係誤傳與事實不符，並修正沿革為祭祀公業國王祀係設立人陳阿尋、饒永讓、饒漢麟等之來臺祖先，共同設置以尊稱「祭祀公業國王祀」為享祀人登載。案經被告審認因原告就祭祀公業之沿革及其設立人前後說明內容不一致，已全面推翻原派下組織系統，且原告103年9月4日國王祭字第2014005號函敘明，其設立宗旨不在於祭祀祖先，而是基於敬天畏神之信仰；另原告所有土地於原土地登記謄本所載之管理人與「神明會國王祀」、「國王祀神明會」及寺廟「國王宮」土地登記謄本所載之管理人皆相同，可認已不具備祭祀公業之性質與事實，其所提供之申報資料前後不一且自相矛盾，並對重要事項顯為不正確且不完全之陳述，爰於104年1月15日以頭鎮民字第1040001318號函撤銷被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函所核發之「祭祀公業國王祀派下全員證明書」，並駁回原告依祭祀公業條例第17條補漏列派下員之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟關於駁回原告依祭祀公業條例第17條補漏列派下員之申請部分經訴願管轄機關駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告就祭祀公業條例第17條所定派下員補漏列規定及其上級機關內政部補充解釋法令之適用，顯然有誤：
⒈訴願決定第10頁以：「原告103年7月24日以國王祭字第20
14003號函申請補漏列派下員，該函說明三載明：『查本公業於101年6月25日切結書內容所云，係為誤傳與事實不符，經查祭祀公業係以陳阿尋、饒永寶、饒漢麟互相結合之力量而設立特殊目的的祭祀公業，……經查，為共同保守祖業起見，饒漢麟等設立人子嗣，歷代均有實際參與管理及共同承擔祭祀事宜，故饒姓家族應具有派下員身分無異。』是原告上開主張因已涉及該公業享祀人及申報設立人之變更，且足以影響派下員權益；又其與原101年6月25日申報時所檢附之派下全員系統表及派下現員名冊等資料究係何者為真，尚非無疑，故原處分機關撤銷被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函所核發之「祭祀公業國王祀」派下全員證明書即非無據，原告主張本案並非變更設立人及派下，而是在原派下大會通過後增加新派下，應屬對法律之誤解，核無足採。至原告另主張本案得依據祭祀公業條例第17條補漏列派下員之申請乙節，經查，內政部102年6月27日內授中民字第1025036046號函釋意旨，如祭祀公業於派下全員證明書核發後，申辦設立人變更，受理機關應先查明核對其原申報資料，如屬申報錯誤，具全面推翻原派下組織系統，足以影響派下員權益者，核與祭祀公業條例第17條規定意旨不符。是本件原告所為主張既已涉及該公業享祀人及申辦設立人之變更，且足以影響派下員權益已如前述，自不得依祭祀公業條例第17條規定而為補漏列之申請，故訴願主張亦難採憑。」云云。
⒉惟查，訴願決定書第8頁中段至第9頁中段，已接受原告訴
願時所主張的內政部補充解釋法令，且明白引用之，即本件訴之聲明所載之內政部就祭祀公業條例第17條派下員補漏列之補充性解釋令，該等補充解釋明示須具「設定人變更」且「全面推翻原派下組織系統，足以影響原派下權益者」二要件，方非屬第17條規範適用範圍，惟上開解釋函令仍允許得比照祭祀公業條例第11條規定以公告徵詢異議方式辦理。據此兩造共識之法令引用，訴願決定，就原告本件申報補充設立人及增補派下員之請求，亦即原告並非「變更」（以甲取代乙，才是變更）原設立人，原設立人仍存在，而是增加設立人，此其一；且原派下並未被「全面」推翻，而是於原派下增加另一系派下，此其二；更甚者，此增加派下係經原告派下員大會三分之二以上同意以補漏列方式增加進來，因此原派下權益並無受損問題。據此事實證據，原決定竟誤解增加設立人及派下員係「變更設立人且全面推翻原派下系統，致影響原派下權益」云云，其法令適用顯然錯誤，自無以維持。
（二）補陳原告之合法存在，因訴願決定書撤銷被告撤銷派下全員證明書之原處分，而已回復確立。蓋由訴願決定書之函文主旨及決定書之前言，均明示訴願標的有二，一是不服撤銷全員證明書，一是補漏列請求，從而訴願決定主文方分成前後兩段，前段顯係就撤銷全員證明書之原處分為撤銷，後段「其餘訴願駁回」，則係就補漏列申請之給付請求為駁回。就此，苗栗縣政府訴訟代理人亦已自承經訴願決定撤銷後，被告104年1月15日撤銷全員證明書之原處分效力已不存在，益足佐證等情，並聲明：
⒈原處分及訴願決定關於駁回原告申請派下員補漏列之部分撤銷。
⒉應命被告依祭祀公業條例第17條派下員補漏列規定准予原告補列饒氏為派下員之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本案原告起訴並無理由：⒈原訴願決定第10頁以原告：「103年7月24日以國王祭字第
2014003號函申請補漏列派下員，該函說明三載明：『查本公業於101年6月25日切結書內容所云，係為誤傳與事實不符，經查祭祀公業係以陳阿尋、饒永寶、饒漢麟互相結合之力量而設立特殊目的的祭祀公業，……經查，為共同保守祖業起見，饒漢麟等設立人子嗣，歷代均有實際參與管理及共同承擔祭祀事宜，故饒姓家族應具有派下員身分無異。』是原告上開主張因已涉及該公業享祀人及申報設立人之變更，且足以影響派下員權益；又其與原101年6月25日申報時所檢附之派下全員系統表及派下現員名冊等資料究係何者為真，尚非無疑，故被告撤銷被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函所核發之『祭祀公業國王祀』派下全員證明書即非無據，原告主張本案並非變更設立人及派下，而是在原派下大會通過後增加新派下，應屬對法律之誤解，核無足採。至原告另主張本案得依據祭祀公業條例第17條補漏列派下員之申請乙節，經查，內政部102年6月27日內授中民字第1025036046號函釋意旨，如祭祀公業於派下全員證明書核發後，申辦設立人變更，受理機關應先查明核對其原申報資料，如屬申報錯誤，具全面推翻原派下組織系統，足以影響派下員權益者，核與祭祀公業條例第17規定意旨不符。是本件原告所主張既已涉及該公業享祀人及申辦設立人之變更，且足以影響派下員權益已如前述，自不得依祭祀公業條例第17條規定而為補漏列之申請，故訴願之主張亦難採憑。」云云。
⒉惟查，訴願決定書第8頁中段至第9頁中段，已接受原告訴
願時所主張之內政部補充解釋法令，且明白引用之，即本件訴之聲明所載之內政部就條例第17條派下員補漏列之補充性解釋令，該等補充解釋明示須具「設定人變更」（實際應為設立人變更）且「全面推翻原派下組織系統，足以影響原派下權益者」二要件，方非屬第17條規範適用範圍，惟上開解釋函令仍允許得比照條例第11條規定以公告徵詢異議方式辦理。據此兩造共識之法令引用，被告訴願決定，就原告本件申報補充設立人及增補派下員之請求，亦即原告並非「變更」（以甲取代乙，才是變更）原設立人，原設立人仍存在，而是增加設立人，此其一；且原派下並未被「全面」推翻，而是於原派下增加另一系派下，此其二；更甚者，此增加派下係經原告派下員大會三分之二以上同意以補漏列方式增加進來，因此原派下權益並無受損問題。據此事實證據，原決定竟誤解增加設立人及派下員係「變更設立人且全面推翻原派下系統，致影響原派下權益」云云，其法令適用顯然錯誤，自無以維持。
⒊原告另於行政補正狀理由述明，查本件雖僅就派下員補漏
列申請被訴願駁回之部份起訴救濟，但查，補漏列申請係以祭祀公業存在為前提，故本件起訴將使訴願決定關於撤銷原處分部分，基於訴訟標的不可分法則，一併移由鈞院審理，不生確定效力。
（二）有關行政補正狀訴請「原處分均撤銷」乙節，原告主張並無理由：
⒈爰將時序交待如次：
⑴原告於101年6月25日檢附沿革、切結書、派下全員系統表
、派下現員名冊、不動產清冊、戶籍謄本及地籍謄本等資料向被告申報「祭祀公業國王祀」在案，而依內政部民政司有關「皇民化運動」、被告69年及91年出版之頭份鎮志敘述，被告對此公業申報時已存有其似神明會之疑義，惟因原告業於沿革及切結書中具結饒氏祖先（含饒永寶、饒昌麟、饒毓麟等人）僅係受僱之管理人並無共同承擔祭祀之事實，且原告享祀人「國王祀」係設立人陳阿尋之來臺祖先並自設立後並無外姓人參與祭祀，明確切結饒姓家族並未具有派下員身分。被告基於誠信原則，予以書面形式審查後，於101年7月6日以頭鎮民字第0000000000B號函請苗栗縣政府、頭份鎮流東里辦公處、被告行政室於被告網頁及被告民政課於布告欄自101年7月10日至101年8月10日止張貼公告文及附件30日，並副知原告刊登新聞紙連續3天徵求異議；原告於民眾日報（101年7月11日至101年7月13日）刊登新聞紙連續3天，而被告公告期間亦無人提出異議。爰此，被告依規於101年8月13日以頭鎮民字第1010019425號函核發原告派下全員證明書在案（被告102年10月3日頭鎮民字第1020025619號函補發），併予敘明。
⑵苗栗縣政府於101年9月17日以府宗字第101087438號函向
被告提出原告土地所有權疑義事項略以：「一、本案係101年9月7日1999縣長信箱案件編號000000000000，有關『神明會國王祀○○○鎮○○段○○○○○○號共5筆土地，其管理人之一『饒漢麟』繼承案（謄本所載管理人為『饒登麟』、『陳福源』、『饒漢麟』等3人），寄件人稱『饒漢麟』仍有後代，並詢得否繼承其土地所有權等相關事宜，……。二、查貴鎮『祭祀公業國王祀』經貴所……公告期滿核發派下全員證明書在案；該公業名○○○鎮○○段○○號○號等10筆土地，謄本所載管理人亦為『饒登麟』、『陳福源』、『饒漢麟』3人……。三、次查『祭祀公業國王祀』其申報人僅於祭祀公業系統表列出土地登記謄本所載管理人一系，另2位管理人『饒登麟』、『饒漢麟』皆無列出……是以，所報祭祀公業系統表恐有出入。四、另查本案『祭祀公業國王祀』土地登記謄本所載管理人與所有權登記名義『神明會國王祀』、『國王祀神明會』之8筆土地謄本所載管理人相同；另頭份鎮寺廟「國王宮」廟址坐落土地流東段304地號土地所有權登記名義為『國王祀』，其土地登記謄本所載管理人同為『饒登麟』、『陳福源』、『饒漢麟』3人。五、再查內政部民政司網頁有關祭祀公業與神明會之說明簡介，日據時期實施皇民化運動，導致……在光復前被迫改登記為他人名義，將財產冠上祭祀公業名義，如『祭祀公業三官大帝』等，致造成目前祭祀公業不動產、清理認定上的許多問題……。六、承上，綜合民政司相關說明簡介與謄本所載管理人皆為『饒登麟』、『陳福源』、『饒漢麟』與寺廟『國王宮』廟址所在土地登記名義『國王祀』土地謄本所載管理人相同等事證顯示，『祭祀公業國王祀』、『神明會國王祀』、『國王祀神明會』名下土地似為寺廟『國王宮』所有……。」爰此，被告於101年9月19日以頭鎮民字第1010022007號函詢「國王宮」就原告名下土地是否為該宮所有乙案，請其查明；而苗栗縣頭份流東三山國王宮於101年11月14日以頭流國字第101003號函復略以：「一、本國王宮於道光18年，以湖山宮國王廟建於現址，有150年以上之歷史。
民國69年出版之頭份鎮誌有詳述。二、……故無詳細資料可復。」被告另於101年11月5日以頭鎮民字第1010026742號函請苗栗縣頭份地政事務所提供原告及「國王宮」光復前後相關產權移轉資料，俾以釐清所有權疑義；而苗栗縣頭份地政事務所101年11月7日以頭地一字第1010008689號函復略以：「上揭地段地號之光復前後原始登記資料已經銷毀。」是以，被告於101年12月26日以頭鎮民字第1010031277號函復苗栗縣政府，因原告申請人陳瑞林無法提出日據之產權佐證，且「苗栗縣頭份鎮流東三山國王宮」亦無相關資料可考，而依苗栗縣頭份地政事務所來函所示，光復前後原始登記資料已經銷毀，爰被告審核無據，為維護地權實益，建議循司法程序仲裁，被告再依法院確定判決協處。
⑶訴外人即異議人饒瑞棟、陳富貴於101年10月9日向被告提
出原告派下員與事實不符之異議申請書；被告於101年10月17日以頭鎮民字第1010024556號函請原告對於異議提出佐證釋明，俾以釐清派下員關係；惟原告於101年11月5日以國王祭字第0000000函復：「本公業業經貴所詳查並公告完成核發派下全員證明書在案，如有派下員漏列，自應依主旨（祭祀公業條例）辦理。」被告於101年11月14日以頭鎮民字第1010026647號函復異議人，請其逕向臺灣苗栗地方法院民事庭提起確認派下權及確認不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送被告備查，若所發祭祀公業派下全員證明書與將來法院確定判決有出入部分，被告再俟法院確定判決辦理。
⑷嗣苗栗縣政府於102年1月4日以府民宗字第1020002874號
函就原告土地所有權疑義說明略以：「旨案請貴所本權責妥處，倘進入民事司法程序（確認不動產所有權之訴），應俟法院確定判決辦理。」苗栗縣政府再於102年4月8日以府民宗字第1020067406號函就原告產權疑義案略以：「……二、有關祭祀公業事實之認定，查內政部81年10月6日臺內民字第8189007號函、100年5月27日內授中民字第0970033107號函、100年5月27日內授中民字第01000032555號函分別略以：『有關認定是否具有成為祭祀公業之事實，得以其（一）是否為祭祀祖先而設立。（二）是否有享祀人。（三）是否有設立人或派下。（四）是否有獨立財產之存在。作為認定之依據。』『……至於如何認定具有祭祀公業之性質及事實乙節，可由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，並由申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，由受理機關審查認定無誤後，以公告徵求異議方式辦理之。』『土地申報案既經公所發現享祀人名稱『張○○』與申報人所附祖先牌位照片『張◎◎』名稱不一致，為釐清個案具體事實，公所得要求申報人出具祭祀祖先活動、土地使用情況……等照片或其他足資佐證之資料，並查閱日據時期土地登記資料、土地台帳、光復後土地總登記土地關係人繳驗憑證申報書及其他文獻資料據以書面審查，必要時亦可本於權責依行政程序法第1章第6節調查事實及證據規定辦理，尚不得逕由申報人檢附切結書取代。又案附資料另有『祭祀公業張○○』為主體土地，該公業如屬已清理並核發派下全員證明書者，相關案件資料亦得作為審核參考資料。』先予敘明。三、旨案前經本府於101年9月17日府民宗字第1010187438號函、102年1月4日府民宗字第1020002874號分別函請貴所查明及本權責妥處在案。倘經貴所審認未符合上開函釋規定，本案即不具祭祀公業之性質與事實，請貴所參酌行政程序法第117條、118條、119條及相關規定本權責辦理，併注意同法第121條第1項時效之限制。」⑸被告於102年5月17日以頭鎮民字第1020008853號函請原告
對就其「是否具有祭祀公業之性質與事實」乙節提出說明；而原告於102年5月30日以國王祭字第2013001號函復詳略以：「古代動產移轉，是以誠信原則，近百年以來皆為陳氏家族管理使用、收益及祭祀之責任，饒代另有其祭祀公業，並不含祭祀公業國王祀等產業。」是以，足見原告至此仍否定饒氏家族具有派下權之資格；惟原告於104年（實際為103年）7月24日以國王祭字第2014003號函申請補漏列饒家為派下員並敘明101年6月25日切結書內容所云，係為誤傳與事實不符；而被告於103年8月13日以頭鎮民字第1030019630號函就本案被告得否廢止原告派下全員證明書，抑或應同意其申請辦理補漏列派下員乙案，惠請苗栗縣政府釋疑；嗣後原告於103年9月4日以國王祭字第2014005號函說明略以：「在本案即為陳阿尋、饒永讓、饒漢麟，共同捐助財產所設立。其設立宗旨不在祭祀祖先，而是……，基於敬天畏神之信仰，為祈求平安，解離鄉背景之苦悶，使精神有所寄託，倡議供奉祭祀公業國王祀之人即為享祀人。」原告再次明確表示其設立宗旨「不在於祭祀祖先」，顯與內政部前揭函釋意旨相違背。
⑹爰此，被告另於103年9月5日以頭鎮民字第1030023606號
函惠請苗栗縣政府將原告申報補漏列異姓派下員及其切結所為之補充說明併同納入釋疑。苗栗縣政府於103年9月19日以府民宗字第1030201017號函就本案原告異姓派下員補漏列致生疑義案，惠請內政部釋疑，請釋內容略以：「……六、承上，旨揭公業申報人於101年6月25日切結書載明設立人為陳阿尋，惟於103年7月24日申請辦理派下員補列時，又主張申報祭祀公業之切結書為誤傳與事實不符，其設立人為陳、饒二姓，並於103年9月4日來函補充說祭祀公業國王祀，係為社會群體，其設立宗旨不在於祭祀祖先，而是基於敬天畏神之信仰，倡議供奉祭祀公業國王祀之人即為享祀人云云。似與鈞部103年4月7日臺內民字第1030132208號函（本條例第17條規定意旨）、81年10月6日臺內民字第8189007號函、97年6月2日內授中民字第0970033107號函102年6月27日內授中民字第1025036046號函（祭祀公業之性質）所示未盡相符；另旨揭公業原謄本所載管理人『饒登麟』、『陳福源』、『饒漢麟』與『神明會國王祀』土地謄本所載管理人及『國王祀神明會』土地謄本所載管理人暨本府登記有案之寺廟『國王宮』廟址所在地登記名義為『國王祀』之土地謄本所載管理人皆相同。爰『祭祀公業國王祀』之性質似非屬祭祀公業，前經本府101年9月17日府民宗字第1010187438號函請頭份鎮公所查明妥處有案。七、綜上，旨揭公業申報人就公業沿革、設立人前後切結不一致，似已全面推翻原派下組織系統，復加是否屬具有祭祀公業之性質與事實尚有疑義，足以影響公所公告、核發派下全員證明書之審查依據。公所得否依行政程序法第123條第4款規定，以『行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者』為由，廢止該公業派下全員證明書，並予重新審查？……」內政部於103年9月30日以臺內民字第1030308906號函就本案釋示內容略以：「案內『祭祀公業國王祀』主張依本條例第17條規定補列饒姓家族為設立人及派下員，並指明原申報資料內容有誤、補充說明其為社會群體，其設立宗旨不在於祭祀祖先，而是基於敬天畏神之信仰，倘經公所審認確已推翻原派下組織系統，並就是否具備祭祀公業之性質滋生疑義，足以影響公所於101年辦理公告、核發派下全員證明書之審查依據，擬依行政程序法第123條第4款規定：『……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者……』廢止該公業之派下全員證明書，本部自予尊重。」⑺雖原告復於103年10月27日以國王祭字第2014006號函略以
：「本公業103年9月4日國王祭字第2014005號函說明二內文，『……其設立宗旨不在於祭祀祖先』，係『其設立宗旨不單在於祭祀祖先』之誤植，漏寫『單』乙字，特此更正全文應為『……其設立宗旨不單在於祭祀祖先，……』」蓋前揭原告切結書所切結之事實及內容，原為被告審查之重要依據，惟其所提供之申報資料前後不一且自相矛盾，並對重要事項顯已為不正確且不完全之陳述，原告申報資料之變動，已足以推翻原派下組織系統，顯已不具備祭祀公業之性質與事實，已使被告原核發之派下全員證明書之合法性、正當性及目的性等均產生重大瑕疵。雖原告嗣後另以來函敘明其為誤植，惟其說法前後不一，並又於文中陳述『以三山國王為名成立本公業』、『為紀念先祖以供奉三山國王方式凝聚社群共同體意識』等字句，故其誤植乙說，被告礙難認同。而前述已明確表示其設立宗旨「不在於祭祀祖先」，顯與內政部81年10月6日臺內民字第8189007號函釋意旨相違背，且旨案前經內政部釋示有案，並獲自予尊重之認同。
⑻後被告於103年11月24日以頭鎮民字第1030031256號函廢
止「祭祀公業國王祀」派下全員證明書；原告不服，於103年12月19日以國王祭字第2014007號訴願書函提起訴願；被告於103年12月25日以頭鎮民字第1030033712號函請原告於20日補正所缺資料後再行送所憑辦；惟本案經被告重新審視後，前揭廢止之行政處分其適用法規核有違誤，爰於104年1月14日以頭鎮民字第1040001317號函撤銷被告前揭廢止「祭祀公業國王祀」派下全員證明書之行政處分；並於104年1月15日以原處分撤銷「祭祀公業國王祀」派下全員證明書方屬適法，原告不服，遂提起本件行政訴訟。⒉查訴願決定書第12頁所載略以：「原處分以原告未具有祭
祀公業之性質與事實駁回其申請既有前揭之違誤（即調查事證不備之違法），是應將原處分撤銷，由原處分機關再詳加查察，並於決定書送達之次日起60日內另為處分，以資適法。」為釐清本案事實，被告於104年6月10日以頭鎮民字第1040014099號函請原告針對被告所提之疑義處，以書面檢具「具祭祀公業性質與事實」及提供「饒氏派下員如何捐助財產而成為設立人」之新事證在案。嗣後經原告管理人陳瑞林先生於000年0月00日（代收人李震華律師104年6月11日）予以簽收；原告代理人李震華律師於104年6月18日以行政聲請書申請延展補正期限，被告於104年6月23日以頭鎮民字第1040016171號函同意延展補正至104年6月30日；原告之代理人李震華律師又於104年6月25日以行政聲請書申請延展補正期限至104年7月15日；被告為求周延並使原告提供更多新事證供被告審查，爰於104年7月1日以頭鎮民字第1040016808號函同意所請，展延至104年7月15日，並文中敘明謹定於104年7月16日（星期四）上午9時將再次對原告祭祀現場及所提供新事證進行勘查；惟直至104年7月15日止，原告仍未檢附相關新事證送所查核。爰此，原告已逾前揭30日之補正期限，先予敘明。
⒊被告於前揭號函請原告於104年7月16日（星期四）上午9
時至被告民政課集合，以配合被告對原告祭祀現場及所提供之新事證進行再次勘查，嗣後並經原告管理人陳瑞林於104年7月6日予以簽收；被告另於104年7月14日（星期二）下午13時再次電話提醒陳瑞林，惟會勘當日原告仍未派員至被告與會，且經被告是日上午9時15分，分別撥打陳瑞林行動電話及室內電話均未接通。爰此，本案因原告拒絕被告進行再次勘查，被告爰就現有資料經書面形式審查及實質調查後，於104年7月24日以頭鎮民字第1040019241號函為駁回申報之處分，嗣後並經原告管理人陳瑞林於104年7月31日予以簽收，謹將駁回之理由分述如下：
⑴有關神明會與祭祀公業之區別及認定乙節：
查內政部103年4月7日臺內民字第1030132208號函略以：
「按本部99年9月30日內授中民字0000000000號函釋略以：『……二、祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，故其設立，自須有享祀人，設立人（或派下）及獨立財產之存在。神明會是以崇拜特定神明為目的，由特定多數人所組織之團體。祭祀公業之繼承除規約另有訂定，通常男系子孫均得為派下員，但神明會之繼承除規約另有規定，則通常為長子或推選一子繼承為會員（信徒），先予敘明。三、按對權利主體認定不易之土地，土地所有權狀冠有祭祀公業名稱，應瞭解其是否具有成為祭祀公業之事實後，再依祭祀公業條例規定以祭祀公業案件審查，至於究應屬於祭祀公業或神明會，受理機關應就申報人所檢附文件，依個案具體事實，如享祀人、系統表及繼承慣例等相關文件判定，如雖冠有祭祀公業名稱，但其享祀人或繼承慣例係神明會組織者，則應請申報人補正資料或改依照地籍清理條例相關規定辦理。……』是『福德爺』究應以『祭祀公業』或以『神明會』方式申報，請參考前揭函釋，就個案事實予以審查。另查本部並無核發日據時期神明會登記台帳1事，至相關文獻資料，係提供受理機關審查之佐證參考。」次查內政部81年10月6日臺內民字第8189007號函略以：「有關認定是否具有成為祭祀公業之事實，得以其（一）是否為祭祀祖先而設立。（二）是否有享祀人。（三）是否有設立人或派下。（四）是否有獨立財產之存在。作為認定之依據。」內政部民政司網頁有關祭祀公業與神明會之說明簡介，日據時期實施皇民化運動，導致部分寺廟或宗教團體的土地被政府沒收，此部分土地在光復後可能成為公有土地，亦或在光復前被迫改登記為他人名義，將財產冠上祭祀公業名義，如「祭祀公業三官大帝」等，致造成目前祭祀公業不動產、清理認定上的許多問題，另也有部分寺廟或宗教團體出於信仰考量，將土地以神明名義辦理土地所有權登記。法務部所著之臺灣民事習慣調查報告略以：「……茲須注意者，乃日據時代公業調查簿上所載未必均為祭祀公業，下列名稱或為神明會，或為寺廟，均非祭祀公業：如……三山國王會（三山國王）、五爺會（三山國王）、饒豐社（三山國王廟）……。」被告69年出版○○○鎮○○○○○道光18年，饒金生、陳穆明等夥同其餘各姓人士，分作20股，每股佛銀70圓，共同出資開墾金廣福大隘鄰近交界之珊珠湖埔地。墾成之後，分作27股分埔地，除20股外，1股作契約筆資，6股作三山國王、福德祠、及萬善爺香祀費。是為水流東湖山宮香祀田之來由，其詳情見附錄2。」；被告91年出版之頭份鎮志略以：「饒金生等人合股津資開墾珊珠湖界管內山埔，通作27股鬮分，內原6股無津工本以為辛勞，更抽一股貼胡張生筆資，餘作20股出資，每股銀70元，墾成之後，除20股及1股筆資外，餘6股作三山國王、福德祠及萬善爺香祀費，而成立『祭祀公業國王祀』。」寺廟調查書【新竹廳】有關「國王宮廟」之說明簡介，國王宮廟坐落於珊珠湖庄，用以奉祀三山國王（獨山、巾山、明山），而嘉慶12年饒金生等人於珊珠湖庄開墾，其所獲之收益用以奉祀三山國王，以感念其恩德。道光20年集資500元，以建立此廟；6個家族約200戶，1500人左右之民眾回鄉而組成團體，爰以國王宮廟為中心並於附近購置田產共一甲八分一厘七毛。綜上所述，本案經查原告之土地台帳業主名稱為「國王祀」，雖於民國36年土地總登記時登記所有權人名稱為「祭祀公業國王祀」，惟被告仍難以從其名稱中得知享祀人究為何人且又與前揭皇民化措施情形相似；另參酌被告前揭頭份鎮志及寺廟調查書【新竹廳】內容可得，原告似屬眾多姓氏人士所共同集資開墾而成立，且享祀對象亦非祖先，而為三山國王。爰此，被告難以同意原告屬祭祀公業之性質。
⑵本案經調查後，尚有其他諸多不符「具祭祀公業性質與事實」之情事，謹臚列如下：
①查臺灣民事習慣調查報告所示，此等祭祀公業團體係設立
於大正12年（即民國12年）以前，故凡祭祀公業距今約有百年歷史。而原告之祖先牌位卻僅於紅紙上書寫「堂上陳氏歷代始大高曾祖考妣之神位」（被告初次勘查時紅紙甚新且筆跡新穎），顯與一般民間祖先牌位（以木材或可長年保存之材質）有別，故該張紅紙似為配合被告初次勘查時所張貼。原告雖另有檢附「祭祀公業暨掃墓祭典程序表」及「祖先牌位」之照片，惟自101年申報迄今仍未能提供出歷年派下員祭祀祖先活動照片，故本案被告難以僅憑公業片面擺設，即具予採憑有反覆持續舉辦祭典活動及聯合全體派下現員祭祀祖先之事實。
②原告所稱之祭祀地點，設有泡茶桌椅及電視，除較似為休
憩之所，且顯與一般所認知祭祀場所有別外，而可用空間所剩無幾。爰此，難以採認該地可資容納所稱之派下全員（陳氏家族派下員24人及饒氏家族派下員14人）予以祭拜祖先。原告沿革所述祭祀地點為「祭祀公業國王祀祖堂（苗栗縣頭份鎮流東里3鄰流東34號）」。雖查原告派下員「陳由源」之戶籍資料（早期手抄戶籍資料）亦與前揭地址相符，惟被告初次勘查時，祭祀地點並未有門牌號，而查「苗栗縣門牌號碼及其位置查詢系統」亦未有前揭門牌資料。爰此，原告所稱祭祀地點之正確性，容有疑義。
③又所謂「祠堂」是一個家族組織中心，既是供設祖先神主
牌位，舉行祭祖活動的場所，又是宣傳、執行族規、家法、議事宴飲的地點。祠堂是供奉祖先神主牌位的地方，是祖先妥靈之所，象徵著祖先的存在。準此，可見祠堂係為相當神聖且嚴肅之處所，惟經被告初次現場會勘之結果，原告祭祀現場顯與前揭論述頗有差距外，祭祀地點戶外種植蔬菜，而祭祀地點之隔壁房間亦堆置農具及雜物。是以，所稱祭祀祖先之處所，較似為申報而於農舍中臨時設置之場所，與一般社會經驗價值所認定之祠堂，甚有差別。④原告所稱設立人饒永讓（萬延1年生，大正7年亡）、饒漢
麟（民前00年生，民國61年亡）、陳阿尋（文久2年生，大正13年亡），依原告沿革所述創立年代為「清末民初年間設立」，則饒永讓時年約51歲、饒漢麟時年約33歲、陳阿尋時年約50歲。是以，饒漢麟除與其他設立人年紀顯不相當外，依原告於101年6月25日沿革所述，饒漢麟係為公業之「雇工」，且僅於33歲時即有此財力共同設立公業，其設立人之正確性，容有疑義。次查原告103年4月27日沿革略以：「淵源來歷：查祭祀公業國王祀係設立人陳阿尋、饒永讓、饒漢麟等之來臺祖先，共同設置以尊稱『祭祀公業國王祀』為享祀人登載；而設立人等為感念先人渡海來臺勤奮開墾而設立。以慎終追遠之精神祭祀國王祀。」遞查原告於103年10月27日以國王祭字第2014006號函略以：「本公業104年（應屬誤植，實際為103年）9月4日國王祭字第2014005號函說明二內文，『……其設立宗旨不在於祭祀祖先』，係『其設立宗旨不單在於祭祀祖先』之誤植，漏寫『單』乙字，特此更正全文應為『……其設立宗旨不單在於祭祀祖先，……』。如此方符合該文前後文義，即以本公業係陳、饒二姓氏組成之社區群體，為紀念先祖以供奉三山國王方式凝聚社群共同體意識，以利深入山林開墾工作，而由當時社群陳、饒二氏子孫倡議以三山國王為名設立本公業，以祭祀共同開墾之陳、饒二氏祖先為本公業享祀人，兼禮贊神明三山國王之緣故，並非成立本公業以祭祀神明三山國王，而係祭祀陳、饒二氏祖先，兼發揚共同祖先祭拜三山國王敬天畏神之信仰精神。」依原告前揭資料所述，「其設立宗旨不單在於祭祀祖先」、「為紀念先祖以『供奉三山國王』方式凝聚社群共同體意識，……以『三山國王』為名設立本公業」，卻又於後稱「……並非成立本公業以祭祀神明三山國王」，足見貴公業說法前後矛盾，但仍可推論確有在祭祀神明「三山國王」。至本案公業享祀對象除「三山國王」外，兼及先祖「陳氏、饒氏祖先」等二種屬性，而與一般常態下僅祭祀祖先之祭祀公業態樣有別，自應由原告就上開內政部函釋4項實質要件負擔舉證義務。準此，土地登記名義人既為神祇，應可合理還原當時時空背景下，出資者應有祭祀該神祇之意並進而出資授與土地以明其信仰，始將土地移轉與該神祇；況且，由沿革所示設立人陳阿尋、饒永讓、饒漢麟之真意，係以慎終追遠之精神祭祀「國王祀」，縱使設立人其後一脈均有意變更同時「拜神」及「祭祖」，卻業已背於設立人之真意，自與本條例純係祭祀祖先為目的之立法意旨相違背。
⑤再查本案原告沿革所稱創立年代為「清末民初年間設立」
及祭祀情況云云，綜觀本案卷證資料考查，無法確切指明創立年代，又所附牌位其安座年代不明，且僅有牌位「祭祀公業國王祀神位」（陳阿尋奉祀）及「堂上陳氏歷代始大高曾祖考妣之神位」之紅紙1張、冬妹之記載，餘等均未有隻字提及，自無法考究其歷史性及本身對於各設立人及派下員而言，是否立於「受共同祭祀」之享祀人地位；另亦無從考究供奉「三山國王」之任何歷史文獻記錄。故以上事實僅屬片面陳稱性質，實際而言並無足夠證據可資認定，違反申報人需負實質舉證義務之函釋意旨。
⑥原告曾於103年7月24日以國王祭字第2014003號函向被告
申請饒熔奇、饒阿通、饒湧奇、饒享奇、饒任奇、饒瑞棟、饒奇雲、陳富貴、饒梁奇、饒日奇、饒國奇、饒維金、饒奇明、饒奇輝等人之補漏列派下員事宜在案，惟渠等於103年3月18日具狀向臺灣苗栗地方法院提起民事訴訟，訴狀所載之事實及理由略以：「緣祭祀公業國王祀為原告祖先所創立，用祭祀三山國王等神明，以保佑鄉境鄰里區民居家平安、身心健康及五穀、牲畜興旺……。嗣加入被告法代祖先陳氏為公業管理人……，之後，兩造祖先及其派下部分後代，代代相傳每年在奉祀三山國王所在，於農曆春節之後舉行祭祀儀式，並同時於該時節向租用公業土地耕作之佃農收取租金，作為祭祀節日及派下員親友辦桌用餐之費用……。」爰此，依具狀人所述，原告祭祀及奉祀之對象應為「三山國王」等神明，而非祭祀祖先，然原告卻以其為「祭祀祖先」來向被告申報祭祀公業，且又於前揭號函中向被告申報補漏列饒氏家族為派下員事宜，其合法性、正當性及目的性等均產生重大瑕疵。
⑶有關享祀人名稱與申報人所附祖先牌位照片名稱不一致乙節：
查內政部100年5月27日內授中民字第01000032555號函略以：「土地申報案既經公所發現享祀人名稱『張○○』與申報人所附祖先牌位照片『張◎◎』名稱不一致，為釐清個案具體事實，公所得要求申報人出具祭祀祖先活動、土地使用情況……等照片或其他足資佐證之資料，並查閱日據時期土地登記資料、土地台帳、光復後土地總登記土地關係人繳驗憑證申報書及其他文獻資料據以書面審查，必要時亦可本於權責依行政程序法第1章第6節調查事實及證據規定辦理，尚不得逕由申報人檢附切結書取代。又案附資料另有『祭祀公業張○○』為主體土地，該公業如屬已清理並核發派下全員證明書者，相關案件資料亦得作為審核參考資料。」本案經查原告於101年6月25日之切結書略以：「緣祭祀公業國王祀為設立人陳阿尋依循習慣聘請饒永寶擔任管理人，之後續由饒昌麟、饒毓麟至設立人陳阿尋長子陳福源長大成人始登錄管理人，但為保守祖業起見，饒登麟、饒漢麟等人繼續參與登記管理，但無共同承擔祭祀，故饒姓家族並無具有派下員身分。」而被告另於102年5月17日以頭鎮民字第1020008853號函請原告對就其「是否具有祭祀公業之性質與事實」乙節提出說明；而原告於102年5月30日以國王祭字第2013001號函復略以：「古代動產移轉，是以誠信原則，近百年以來皆為陳氏家族管理使用、收益及祭祀之責任，饒代另有其祭祀公業，並不含祭祀公業國王祀等產業。」是以，足見原告至此仍否定饒氏家族具有派下權之資格；再則，原告於103年7月24日以國王祭字第2014003號函略以：「查本公業於101年6月25日切結書內容所云，係為誤傳與事實不符，經查清本公業係以陳阿尋、饒永寶、饒漢麟互相結合之力量而設立特殊目的祭祀公業……。經查，為共同保守祖業起見，饒漢麟等設立人子嗣，歷代均有實際參與管理及共同承擔祭祀事宜，故饒姓家族應具有派下員身分無異。」惟本案經被告初次現場勘查公業祭祀地點，僅見「堂上陳氏歷代始大高曾祖考妣之神位」之紅紙1張及牌位「祭祀公業國王祀神位」（陳阿尋奉祀），與公業前揭切結所稱「饒漢麟等設立人子嗣，歷代均有實際參與管理及共同承擔祭祀事宜」乙節，誠與事實不符。爰此，原告前後說法截然迥異，自相矛盾，且與牌位資料記載不符，故其祖先牌位（紅紙1張）、「祭祀公業國王祀」牌位之真實性及派下員是否確有祭祀公業之性質與事實，容有疑義。
⒋查最高法院民事判決87年度臺上字第2343號判決理由略以
：「按臺灣祭祀公業在習慣上固以選任派下擔任管理人為原則，惟該管理人並非當然即係公業之設立人，且祭祀公業之享祀人，亦不以設立人之前一代祖先或較近代之祖先為限。」經查本案「土地臺帳」中僅記載管理人為饒永寶（明治29年管理）1人，而「連名簿」則記載饒鳳麟（明治42年管理）、饒毓麟（明治42年管理）、饒登麟（大正15年管理）、鄧利水（大正15年管理）、陳福源（大正15年管理）、饒漢麟（大正15年管理）等人，上述簿冊中均無「饒永讓」為設立人或管理人之記載。而原告於103年4月27日之沿革中具結「鄧利水」僅係外聘以輔佐派下員陳福源、饒登麟等人。又於派下全員系統表之設立人中予以排除饒永寶、饒鳳麟、饒毓麟等3人納入。惟原告亦無提出相關佐證足資證明產權確屬陳氏家族及饒氏家族所有。爰此，被告難以審認旨揭公業設立人究屬陳氏家族、饒氏家族、鄧氏家族，抑或屬其他姓氏家族所有。
⒌查法務部所著之臺灣民事習慣調查報告略以：「社團的祭
祀公業，因其設立之方法及決定其團體員權之方法不同，可分為鬮分字的祭祀公業及合約字的祭祀公業。（一）鬮分字的祭祀公業，顧名思義，係於分割遺產（所謂鬮分係指以抽籤方式，分配家產或遺產之意）之際，抽出財產之一部分，以祭祀其最近共同始祖所設立之團體也。各房，猶如對家產有均分權，對公業之財產，復有相同之權利。
（二）合約字的祭祀公業，此類公業，係早已分財產異居之子孫，為祭祀其共有始祖，津歛（醵資）金錢，或提出共有之財產為基礎而組成之公業。其共同始祖，與鬮分字的公業之享祀人比較時，為遠代之祖先，有溯至十餘代以前之太祖者。故其派下之範圍及人數，均較上述鬮分字的祭祀公業為廣且多，其公業財產亦鉅。」。經查本案復無「鬮分字」或「合約字」可證明該祭祀公業係由原告所稱之設立人所設立。爰此，本案設立人之正確性，容有疑義。
⒍查內政部102年6月27日內授中字第1025036046號函略以：
「查祭祀公業條例第3條第1項第2款規定，設立人是捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體，同條第1項第4款規定，派下員是祭祀公業之設立人及繼承其派下之人，爰派下員應包含設立人。」次查最高法院民事判決90年度臺上字第46號判決理由略以：「按臺灣之祭祀公業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其設立方式，依習慣有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人為其範圍，或以最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬。惟不論何者，原則上均須為祭祀公業之設立人及其繼承人始得為派下……。享祀人僅係公業所祭祀之祖先，並非公業之所有人，故享祀人之後裔，如未參與設立祭祀公業或為設立人之繼承人，仍無派下權可言。」遞查最高行政法院101年度判字第674號判決理由略以：「按祭祀公業係由同姓子孫所組成，可以直接從戶籍資料審查派下系統繼承關係，非必有原始規約；而神明會組成成員則多為地方具有同一信仰之人士，應檢附原始規約，如無附原始規約憑證，無從溯及原始設立會員（信徒）及會員繼承關係。再神明會係以崇拜特定神明為主要目的，由特定多數人所組織之團體，其祭祀對象係神佛，組成份子有由同行同業或同樣崇拜某一特定神明之人，成員稱為會員或信徒；至祭祀公業則係以同姓同宗子孫為團體構成員，而以祭祀同宗祖先為目的者，其祭祀對象係其祖先，組成成員係享祀者或設立者之同姓子孫，成員稱為派下。是祭祀公業與神明會性質不同，不具同一性。」具狀人（即饒氏家族）於103年6月18日具狀向臺灣苗栗地方法院提起民事訴訟，訟狀所載之事實及理由可稽，其所祭祀之對象係為「三山國王等神明」；本案原告卻於104年（實際為103年）7月24日以國王祭字第2014003號函申報補列漏饒氏家族為派下員並敘明101年6月25日切結書內容所云係為誤傳與事實不符，卻無法提出相關饒氏家族捐助財產設立祭祀公業之證明；復原告及饒氏家族亦無提出所稱之派下員實際參與祭祀祖先活動之照片供被告審查，故本案被告難以採認原告及饒氏家族具有祭祀公業之性質與事實。
（三）綜上所述，本案祭祀公業既已核發派下全員證明書，因相關資料考證發覺已申報之設立人有誤，且已全面推翻原派下組織系統，足以影響派下員權益，核與上開規定意旨不符；惟原告卻僅以申報補漏列方式「增加設立人」，卻未提供新事實、新事證釋明其如何捐助財產而設立祭祀公業，亦拒絕配合被告進行再次現場勘查，被告實難僅憑其原有之片面資料而據為採信其僅係單純「增加設立人」之說詞，本案原告上開主張被告誠難採憑等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，祭祀公業條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：一、中央管理機關：（一）祭祀公業制度之規劃與相關法令之研擬及解釋。（二）對地方主管機關祭祀公業業務之監督及輔導。二、直轄市、縣（市）主管機關：（一）祭祀公業法人登記事項之審查。（二）祭祀公業法人業務之監督及輔導。三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。前項第3款之權責於直轄市或市，由直轄市或市主管機關主管。本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。第2項未列舉之權責遇有爭議時，除本條例或其他法律另有規定者外，由中央主管機關會商直轄市、縣（市）主管機關決定之。」第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人……。」第6條第1項規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所辦理申報。」第8條規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。……」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」第13條規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決處理。前項派下全員證明書，包含派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」第17條規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列、誤列派下員者，得檢具派下現員過半數之同意書，並敘明理由，報經公所公告30日無人異議後，更正派下全員證明書；有異議者，應向法院提起確認派下權之訴，公所應依法院確定判決辦理。」另內政部102年6月27日內授中民字第1025036046號函釋：「查祭祀公業條例第3條第1項第2款規定，設立人是捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體，同條第1項第4款規定，派下員是祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人，爰派下員應包含設立人。按該條例第17條規定：『祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列、誤列派下員者，得檢具派下現員過半數之同意書，並敘明理由，報經公所公告30日無人異議後，更正派下全員證明書；有異議者，應向法院提起確認派下權之訴，公所應依法院確定判決辦理。』如祭祀公業於派下全員證明書核發後，申辦設立人變更，受理機關應先查明核對其原申報資料，如屬申報錯誤，且全面推翻原派下組織系統，足以影響派下員權益者，核與上開規定意旨不符。本案祭祀公業已核發派下全員證明書，因相關資料考證發覺已申報之設立人有誤，究屬申報錯誤或屬派下員漏列情形，應請先行釐清並依上揭說明本權責核處。又祭祀公業屬私權，倘發生派下權爭執，非行政機關得以論斷，應循司法程序訴請法院確定。」及103年9月30日臺內民字第1030308906號函釋：「如祭祀公業於派下全員證明書核發後，申辦設立人變更，受理機關應先查明核對其原申報資料，如屬申報錯誤，具全面推翻原派下組織系統，足以影響派下員權益者，核予本條例第17條規定意旨不符。倘經查明確屬更正設立人，變更原派下組織系統，為免影響派下員權益，不宜比照本條例第17條規定辦理。惟為兼顧法制與便民，得比照祭祀公業第11條規定程序，於公告30日並由當事人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，無人異議後更正派下全員證明書。」上開函令係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，因未違反祭祀公業條例第17條之立法意旨，且未增加法律所無之限制，行政機關於辦理相關業務時，自可予以援引適用。
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、被告101年7月6日頭鎮民字第0000000000B號函、101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函、101年9月19日頭鎮民字第1010022007號函、101年10月17日頭鎮民字第1010024556號函、101年11月5日頭鎮民字第1010026742號函、101年11月14日頭鎮民字第1010026647號函、101年12月26日頭鎮民字第1010031277號函、102年5月17日頭鎮民字第1020008853號函、102年10月3日頭鎮民字第1020025619號函、103年11月24日頭鎮民字第1030031256號函、103年12月25日頭鎮民字第1030033712號函、104年1月14日頭鎮民字第1040001317號函、104年1月15日頭鎮民字第1040001318號函、104年3月6日頭鎮民字第1040004844號函、104年6月10日頭鎮民字第1040014099號函、104年6月23日頭鎮民字第1040016171號函、104年7月1日頭鎮民字第1040016808號函、104年7月24日頭鎮民字第1040019241號函；苗栗縣政府101年9月17日府宗字第101087438號函、102年1月4日府民宗字第1020002874號函、102年4月8日府民宗字第1020067406號函、109年9月19日府民宗字第1030201017號函；苗栗縣頭份地政事務所101年11月7日頭地一字第1010008689號函、苗栗縣頭份流東三山國王宮101年11月14日頭流國字第101003號函；原告103年12月19日訴願書、104年2月16日訴願書；原告101年6月25日沿革及切結書、101年11月5日國王祭字第2012002號函、102年5月30日國王祭字第2013001號函、103年7月24日國王祭字第2014003號函、103年9月4日國王祭字第2014005號函、103年10月27日國王祭字第2014006號函；內政部81年10月6日臺內民字第8189007號函、100年5月27日內授中民字第01000032555號函、102年6月27日內授中字第1025036046號函、103年4月7日臺內民字第1030132208號函、103年9月30日臺內民字第1030308906號函；訴外人饒瑞棟、陳富貴101年10月9日向被告提出原告派下員與事實不符之異議申請書、原告檢附祖先牌位及祭祀公業暨掃墓祭典程序表照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函核發派下全員證明書之效力如何？原告申請補列饒氏為派下員是否已影響派下員權益？原告向被告申請補列饒氏為派下員是否有理由？原處分否准原告之上開申請，是否適法？茲分述如下：
（一）本件原告於101年6月25日檢附祭祀公業沿革、切結書、派下全員系統表、派下現員名冊、不動產清冊、戶籍謄本及地籍謄本等資料向被告申報「祭祀公業國王祀」，並請求核發派下全員證明書，案經被告書面形式審查後，依法公告，並以101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函核發派下全員證明書；嗣因訴外人饒瑞棟、陳富貴向被告提出原告派下員與事實不符之異議，經被告調查後，認定原告就祭祀公業之沿革及其設立人前後說明內容不一致，已全面推翻原派下組織系統，且原告103年9月4日國王祭字第2014005號函敘明，其設立宗旨不在於祭祀祖先，而是基於敬天畏神之信仰，另原告所有土地於原土地登記謄本所載之管理人與「神明會國王祀」、「國王祀神明會」及寺廟「國王宮」土地登記謄本所載之管理人皆相同，可認已不具備祭祀公業之性質與事實，其所提供之申報資料前後不一且自相矛盾，並對重要事項顯為不正確且不完全之陳述，乃以原處分撤銷被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函所核發之「祭祀公業國王祀派下全員證明書」，並駁回原告依祭祀公業條例第17條補漏列派下員之申請；原告不服，提起訴願，其中關於駁回原告依祭祀公業條例第17條補漏列派下員之申請部分經訴願管轄機關駁回，另原處分關於撤銷被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函所核發之「祭祀公業國王祀派下全員證明書」部分，則經訴願管轄機關認定原處分有調查事證不備及違反行政程序法第9條、第36條規定所揭示「有利不利一律注意」法則之違法，乃將原處分撤銷，著由被告再詳加查察並另為處分等情，為前開所確認之事實。由於上開訴願決定已指出：「本案原處分僅憑原告來函內容陳述其設立之宗旨不在於祭祀祖先並兼供奉三山國王，且其敘述內容與101年6月25日原申報內容不一致為由，遂認原告未有祭祀祖先之事實，卻未就原告是否確有祭祀公業之本質及事實而為任何調查，似嫌率斷。退步而論，縱認原告所申報之沿革內容係審認該公業是否具有祭祀公業本質之重要依據，惟原處分亦未就何以採認原告103年9月4日國王祭字第2014005號函說明二內容所指『其設立宗旨不在於祭祀祖先』之事實為真；而原告103年10月27日國王祭字第2014006號函所為更正補充說明『其設立宗旨不單在於祭祀祖先』之內容何以不足採憑之理由而為說明，是原處分自有調查事證不備之違法……內政部101年10月9日內授中民字第1015036969號書函暨104年3月30日臺內民字第1040411095號函釋意旨，祭祀公業雖大部分為祭祀自己祖先而設立，惟亦有因設立人對享祀人有所崇拜，雖非其祖先而提供財產做祭祀之用而設立者。是原處分徒以原告所奉祀之享祀人非單一姓氏且存有異姓派下員為由，遽認原告未具祭祀公業之性質與事實而駁回原告之申請，自與上開內政部101年10月9日內授中民字第101503696號書函暨104年3月30日臺內民字第1040411095號函釋意旨未合，亦與行政程序法第9條、第36條規定所揭示『有利不利一律注意』法則有違。準此，原處分以原告未具有祭祀公業之性質與事實駁回其申請既有前揭之違誤，是應將原處分撤銷，由被告再詳加查察……」被告乃基於上開訴願決定意旨就關於認定原告不具有祭祀公業之性質及事實部分重為調查，經調查後認定原告確實有不具祭祀公業性質與事實等情形，另以104年7月24日頭鎮民字第1040019241號函為駁回原告於101年6月25向被告申報「祭祀公業國王祀」及請求核發派下全員證明書之申請案件，原告不服提起訴願，經訴願管轄機關苗栗縣政府訴願審議委員會受理在案，惟嗣經原告撤回訴願後已告確定，亦有前揭處分書、訴願書、撤回訴願書在卷可稽（參見本院卷第60頁至第71頁、第113頁至第114頁）。
按行政機關對於同一事件重新處理，並於實體上作成新決定，則不論行政機關有無此一義務，皆成立另一行政處分，此即學理上所稱「第二次裁決」；又第二次裁決係在實體上及程序上取代原處分，因此對第二次裁決得採用與原處分相同之法律救濟途徑（參見陳敏著，行政法總論102年9月8版，第312頁、第502頁）。本件被告事後作成104年7月24日頭鎮民字第1040019241號駁回原告申報之處分，既是針對同一事件（即原告於101年6月25向被告申報「祭祀公業國王祀」及請求核發派下全員證明書之申請案件）重新處理，並於實體上作成新決定，依照上開說明，自有在實體上及程序上取代前揭被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函所核發「祭祀公業國王祀派下全員證明書」之意。而前揭被告事後作成104年7月24日頭鎮民字第1040019241號駁回原告申報之處分，既已確定，已如前述，則原告當屬未依祭祀公業條例完成申報程序之祭祀公業，被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函核發派下全員證明書，即為後面所作成之處分所取代而失其效力。
（二）次按，「祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列、誤列派下員者，得檢具派下現員過半數之同意書，並敘明理由，報經公所公告30日無人異議後，更正派下全員證明書；有異議者，應向法院提起確認派下權之訴，公所應依法院確定判決辦理。」為前揭祭祀公業條例第17條所明定。依其規定意旨，需祭祀公業已依法申報並完成公告程序，經核發派下全員證明書在案者，始得以發現有漏列、誤列派下員為由向公所更正派下全員證明書。經查，本件原告以103年7月24日國王祭字第2014005號函向被告申請補列饒氏為派下員，並表明其於101年6月25日所立切結書內容係誤傳與事實不符，該公業係以陳阿尋、饒永寶、饒漢麟互相結合之力量而設立特殊目的的祭祀公業，以和衷共濟之精神，維護祀產與敦睦情誼為宗旨，為共同保守祖業起見，饒漢麟等設立人子嗣，歷代均有實際參與管理及共同承擔祭祀事宜，故申請饒姓家族應具有派下員身分無異，而申請依據為前揭祭祀公業條例第17條等語（參見訴願卷第80頁）。本件原告於101年6月25日向被告申報「祭祀公業國王祀」及請求核發派下全員證明書之申請案件，既經被告重新作成104年7月24日頭鎮民字第1040019241號處分駁回在案，被告101年8月13日頭鎮民字第1010019425號函核發派下全員證明書已為該處分所取代而失其效力等情，已如前述，則原告依據前揭祭祀公業條例第17條規定向被告申請補列饒氏為派下員，揆諸前開說明，自與該條規定之要件不合。況且，依原告前揭103年7月24日國王祭字第2014005號函所載：「……本公業係以陳阿尋、饒永寶、饒漢麟互相結合之力量而設立特殊目的的祭祀公業，以和衷共濟之精神，維護祀產與敦睦情誼為宗旨……為共同保守祖業起見，饒漢麟等設立人子嗣，歷代均有實際參與管理及共同承擔祭祀事宜，故申請饒姓家族應具有派下員身分無異……」等語，並有祭祀公業國王祀之沿革記載：「查祭祀公業國王祀係設立人陳阿尋、饒永讓、饒漢麟等之來臺祖先，共同設置以尊稱『祭祀公業國王祀』為享祀人登載；而設立人等為感念先人渡海來臺勤奮開墾而設立，以慎終追遠之精神祭祀國王祀。……經過動態或演變事實：設立人陳阿尋、饒永讓、饒漢麟逝世，繼由設立人之派下員陳福源、饒登麟、鄧利水等人相繼管理；爾後前述管理人等亦續過世，爰為後裔分別負起所有財產使用、收益，允當祭祀及管理費用，迄今仍然如此。……」等語（參見訴願卷第83頁），原告並據此向被告申請補列饒氏為派下員。惟查，依前揭祭祀公業條例第3條第1項第2款規定，設立人是捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體，同條第1項第4款規定，派下員是祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人，是派下員應包含設立人。又原告所稱「饒永讓、饒漢麟」係原告祭祀公業之設立人，並申請補列饒氏為派下員，依前揭祭祀公業國王祀之沿革所載，設立人陳阿尋、饒永讓、饒漢麟逝世，繼由設立人之派下員陳福源、饒登麟、鄧利水等人管理，其後前述管理人亦相繼過世，復為其後裔分別負起所有財產使用、收益，並作為祭祀及管理費用直到今日。復參酌原告之原派下現員有24人，於103年4月27日召開派下員大會，出席人數18人，6人請假，並決議補列饒熔奇等14人，分別有該派下現員名冊、會議紀錄在卷足憑（參見訴願卷第139頁至第141頁）。顯見，原告祭祀公業申請補列之饒氏家族為派下員，已占原申報人數之一定比例，當可全面推翻原告原申報之派下組織系統，並足以影響派下員權益，依照上開函釋意旨，即與上開祭祀公業條例第17條所規定發現有漏列、誤列派下員之意旨不符，是原告依據前揭祭祀公業條例第17條規定向被告申請補列饒氏為派下員，亦無理由。
八、綜上所述，原處分關於駁回原告申請派下員補漏列之決定部分，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另原處分關於駁回原告申請派下員補漏列之決定部分，既無違誤，已如前述，則原告以撤銷該處分為前提，訴請被告應作成依祭祀公業條例第17條派下員補漏列規定准予原告補列饒氏為派下員之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。
九、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
書記官 杜 秀 君