臺中高等行政法院判決
104年度訴字第246號105年4月14日辯論終結原 告 肇益營造工程有限公司代 表 人 楊龍河訴訟代理人 黃俊昇 律師被 告 彰化縣秀水鄉公所代 表 人 梁禎祥訴訟代理人 林思瑩上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年5月22日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理之「曾厝巷及馬興村道路改善工程」、「番社排水埔姜崙橋下游護岸災修工程」、「民生街563號排水改善工程」、「三民街27號等道路改善工程」、「新雅巷66號道路排水改善工程」、「秀水村石茍排水堤岸道路改善工程」、○○○鄉○○路○○○巷○○號道路改善工程」、「福德巷88號等道路改善工程」、「秀福路22號路面工程」、「雅興街115巷80號道路改善工程」、○○○鄉○○巷○道路排水改善工程」、「下崙村民生街148巷18號等道路排水改善工程」、「雅興街188巷25號旁等道路排水改善工程」、「清潔隊場區地面及排水改善工程」、○○○鄉○○街○○巷○號排水改善工程」、「番花路269號前等農路改善工程」、○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水鄉福安村民華巷及黃昏市○○○道路排水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水改善工程」、○○○鄉○○○○道路護欄改善工程」、○○○鄉○○村○○街○○○巷及曾厝村大厝巷等道路改善工程」、○○○鄉○○村○○路○段○○○巷○○號等道路側溝改善工程」、「秀水鄉曾厝村西平巷49號前擋土牆改善工程」、○○○鄉○○村○○街等排水及道路改善工程」、「溪心街113巷15號等道路排水改善工程」、「板本排水上游護岸災修工程」、「秀中街53號道路排水第二期改善工程」、「民意街等道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○街○○號前道路排水改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉路面修補工程」、○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」、「秀水鄉曾厝村曾厝巷25號旁道路改善工程」等34件採購案，經被告認原告有違反政府採購法第31條第2項第2款規定之情事，以民國（下同）103年12月15日彰秀鄉行字第1030018368號函追繳已發還之押標金共新臺幣（下同）2,633,500元（下稱原處分）。原告不服，提出異議，經被告104年1月15日彰秀鄉行字第1030019398號函維持原決定之異議處理結果，原告猶不服，再向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，惟遭申訴審議判斷「曾厝巷及馬興村道路改善工程」、「番社排水埔姜崙橋下游護岸災修工程」、○○○鄉○○巷○道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水鄉福安村民華巷及黃昏市○○○道路排水改善工程」、「秀水村○○路道路00000000000街000巷00號等道路排水改善工程」、「板本排水上游護岸災修工程」、「民意街等道路排水改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉路面修補工程」、○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」等13件（下稱系爭13件工程採購案）工程押標金部分，申訴駁回；其餘申訴不受理（另21件工程採購案部分，經訴願程序後提起行政訴訟，由本院104年度訴字第366號分案審理），遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）行政機關追繳押標金具有公法上請求權之性質，其請求權5年消滅時效之起算點，應自客觀上「追繳權利成立時即押標金發還日」起算，不以請求權人主觀上知悉其權利存在為必要。本件所為追繳押標金之處分，顯已罹於時效：⒈衡諸公法與私法，雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之
原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（最高行政法院52年判字第345號判例參照）。按時效制度之目的，係為避免權利人因長時間不行使法律上之權利，而使法律關係陷於懸而未決之狀態，危害法律之安定性及秩序性，故具有公益之性質，其有關請求權時效之起算，自應標準一致且一體適用，並不因法律關係之本質為私法關係抑或公法關係而異其判斷標準，否則將造成各級法院、民事法院及行政法院對於請求權時效起算時點之法律見解，產生解釋及適用上之歧異及矛盾，因此，斷不能因法律事件之性質為私法事件抑或公法事件，而對於請求權時效起算之標準為迥異之判斷。況且，最高行政法院及司法院對於行政程序法第131條公法上請求權5年消滅時效起算，並無作成相關判例或解釋，故於具體事件判斷該條所謂請求權消滅時效之起算時點，自應類推適用民法第128條規定，並援用最高法院相關判例、判決及司法院解釋對於民法第128條之所表示之法律見解。
⒉依最高法院相關確定終局判例及判決，就民法第128條請
求權消滅時效之起算及判斷標準所已表示之見解，均認為請求權消滅時效之起算，應自「請求權可行使時」起算，係指行使請求權在「法律上無障礙」而言，至於其他行為人因「事實上之障礙」或「主觀上之障礙」而不能行使，均不影響時效之進行，故最高法院認為「請求權可行使時」，應解釋為權利人得行使請求權之狀態已無法律上障礙時起算消滅時效，並採取客觀說，不以權利人主觀上是否知悉得行使權利為必要，縱令權利人主觀上並不知悉其得行使權利，亦不影響時效之進行，此有最高法院28年上字第1760號民事判例、63年臺上字第1885號民事判例、84年度臺上字第2542號民事判決、85年度臺上字第2040號民事判決、96年度臺上字第2326號民事判決、98年度臺上第1841號民事判決、100年度臺上字第1326號民事判決、101年度臺上字第1030號民事判決要旨可稽。
⒊追繳押標金公法上請求權消滅時效之起算，應適用民法第
128條規定，自請求權可行使時起算，應類推適用最高法院對於民法第128條所謂請求權可行使時所已表示之法律見解，即採取客觀說，而非主觀說。有最高行政法院101年度判字第679號、101年度判字第640號、101年度判字第244號、100年度判字第728號、97年度裁字第2046號等終局裁判皆採取相同見解。
⒋申訴審議判斷之理由固引102年11月5日最高行政法院102
年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「……二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。」故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效等語，惟若採該見解將造成就相同事件之法律適用，為矛盾且迥異之解釋及評價，有違平等原則。
⒌再者，最高行政法院100年度判字第1985號判決內容亦已
揭示：「機關依政府採購法第31條第2項第8款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。綜觀司法實務見解，可知行政爭訟事件之認定，本非必與刑事認定相同，亦非以刑事認定為依歸，而可獨立判斷認定，且請求權時效之進行，亦不受權利人主觀上是否知悉等事實上障礙而影響其進行，故招標機關所作成之原處分、異議處理結果自不得以「招標機關收受緩起訴書而『知悉』而後起算『可行使此請求權』之時效。」基此，消滅時效制度設立之旨，本有維護社會秩序安定性之意涵。就既往之法律面而言，實務見解已多採「客觀說」，而認「請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言。權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法律上之障礙，時效之進行不因此而受影響」；就現今之立法面而言，新修正之行政程序法第131條規定，亦未採「主觀說（知悉說）」之立法；復參以工程會於102年1月24日已提出政府採購法修正草案，建議為鬆綁及政府採購法相關作業規定，刪除投標廠商3家之規定，足認申訴人之可責性甚低。而本件若依招標機關之主張，其若永不知悉其得以行使權利，則本件請求權時效永不開始進行，時效永無消滅之日，則消滅時效制度實已形同具文，此顯非立法者及執法者之原意。
⒍從而，本件行政訴訟之13件工程之開標時間係於93年10月
26日至97年10月17日，是追繳押標金請求權之5年消滅時效應自各該「工程押標金發還日」起算，其遲至103年12月15日始為追繳押標金之處分，顯已罹於時效消滅。
（二）本件被告對原告追繳押標金共有4個行政處分，102年9月23日以彰秀鄉行字第1020012465號函向原告追繳36件工程採購案投標之押標金2,720,500元。經異議後被告以102年10月21日彰秀鄉行字第1020013909號函通知：「主旨：覆貴公司102年10月9日之異議書……。說明一、本所經請示及參酌最高行政法院100年判字第1071號及100年判字第865號判決，關於原命貴公司繳回押標金之處分，於97年9月23日前之工程採購案因罹於行政程序法第131條第1項公法上請求權5年時效，本所爰撤銷繳回押標金處分。二、97年9月23日後之工程採購案仍在5年時效內，維持102年9月23日彰秀鄉行字第1020012465號函之處分。」原告不服，再提出異議，被告次以102年11月27日彰秀鄉行字第1020015552號函通知：「主旨：復貴業102年11月11日異議書。
說明：一、惟查貴業參與本所『秀水鄉曾厝村曾福巷129號旁等道路及排水改善工程』、『秀水鄉曾厝厝農地重劃區下厝巷43號前農水路等2件改善工程』2件工程符合採購法第31條第2項第2款，合計87,000元，請盡速向本所繳納。二、貴業已於刑事偵查庭承認在案，除有重大影響真實性之事由外，採為認定事實之證據。三、貴業旨揭異議書
一、（二）認本所已撤銷原102年9月23日處分，裁罰時效完成者不得再追繳乙節，本所認尚屬可採，爰已扣除時效完成案件部分之裁罰，併予敘明。」嗣103年12月15日，被告再以原處分，再次向原告追繳押標金2,633,500元。
經查，本件原處分之34件工程除「秀水鄉曾厝村曾福巷129號旁等道路及排水改善工程」、「秀水鄉曾厝厝農地重劃區下厝巷43號前農水路等2件改善工程」外，與102年9月23日彰秀鄉行字第1020012465號函之處分均相同。被告102年9月23日彰秀鄉行字第1020012465號函經原告異議後，被告已撤銷部分命繳回之處分，僅餘102年10月21日彰秀鄉行字第1020013909號函所示之15件，就該15件原告再提出異議救濟後，僅餘102年11月27日彰秀鄉行字第1020015552號函所示2件工程，該2件工程之押標金87,000元原告亦已依法向被告繳納完畢。基此，本件所示36件工程追繳押標金之處分均已確定（惟被告認其中34件已罹於時效消滅撤銷、另2件則因原告未異議且繳納完畢而確定）。則本件被告於102年11月27日彰秀鄉行字第1020015552號函確定後具拘束力及確定力之狀態下，於無相對人或利害關係人依行政程序法第128條申請重開程序，逕為本件原處分，顯然違背法令。
（三）本件原告並無政府採購法第31條第2項第2款：「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」之情事：
⒈原處分說明二雖記載：「旨揭採購，因借用他人名義投標
，而有本法第31條第2項第2款情形。」等語。惟然本案原處分所指全部工程，原告均係以自己「肇益營造工程有限公司」名義投標，並無原處分所指有「借用他人名義投標」之情形，原處分要求原告返還押標金即與事實不符。
⒉被告認原告有政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名
義投標」之情形，其依據無非為臺灣彰化地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書（100年度偵字第667號、7055、7056號）。惟查，關於原處分附表編號32「九十五年下半年秀水鄉路面修補工程」、編號33○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」於緩起訴處分書附表中並未有該二件工程，緩起訴處分既無該2件工程，則何以被告竟認有違反政府採購法？實有違誤。
⒊復查，依緩起訴處分書附表一編號3所載係：「被告甲○
○出借肇益公司名義予被告陳文欣得標。」而該部分共有11件工程，該11件工程即為如原處分附表編號1-11。而該附表編號1-11中與本件有關者為編號1「秀水鄉曾厝巷及馬興村道路改善工程」、2「秀水鄉番社排水埔姜崙橋下游護岸災修工程」、11○○○鄉○○巷○道路排水改善工程。」次依緩起訴處分書附表二（二）1⑴「肇益公司借牌部分」共有12件工程，該12件工程即為原處分附表編號15-26。而該表編號15-26與本件訴訟有關者為編號：17○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」、18○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、19○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、20「秀水鄉福安村民華巷及黃昏市○○○道路排水改善工程」、21「秀水村花秀路道路排水改善工程」。再依緩起訴處分書附表三（一）3「甲○○出借肇益公司名義予周日源得標部分」共有3件工程，而該3件工程即為原處分附表編號27-29。而原處分附表編號27-29與本件訴訟有關者為編號：27○○○鄉○○街○○○巷○○號等道路排水改善工程」、28「秀水鄉板本排水上游護災修工程」；末依緩起訴處分書附表四（一）2「被告甲○○出借肇益公司名義陪標」共有2件工程，而該2件工程即為原處分附表編號30、31。而原處分附表編號30、31與本件訴訟有關者為編號：30「民意街等道路排水改善工程」。綜上所述，本件關於編號1「秀水鄉曾厝巷及馬興村道路改善工程」、2「秀水鄉番社排水埔姜崙橋下游護岸災修工程」、11○○○鄉○○巷○道路排水改善工程。
」、17○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」、18○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、19○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、20「秀水鄉福安村民華巷及黃昏市○○○道路排水改善工程」、21「秀水村花秀路道路0000000000○○○鄉○○街○○○巷○○號等道路排水改善工程」、28「秀水鄉板本排水上游護災修工程」、30「民意街等道路排水改善工程」。依緩起訴處分書所載應僅係容許他人借用本人名義投標，非為原處分所載之政府採購法第31條第2項第2款規定之借用他人名義投標，原處分針對上揭工程援引之依據追繳押標金即有錯誤，且與緩起訴處分書所載不符。
（四）況復，既然前揭11件工程係原告容許他人借用本人名義投標，該返還押標金之依據應為依據政府採購法第31條第2項第8款，工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函（下稱工程會94年3月16日函）雖通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人之名義或證件參加投標者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之行為，然工程會94年3月16日函並未刊登於政府採購公報或新聞紙，自不符法規命令之生效要件。查最高行政法院104年度判字第286號判決認：「按最高行政法院104年4月份第2次庭長法官聯席會議決議，自行政程序法90年1月1日施行後，工程會就政府採購法第31條第2項第8款『其他有影響採購公正之違反法令行為』所為之解釋性通函，如未經刊登政府公報或新聞紙者，均非生效之法規命令。申言之，法規命令生效必以刊登政府公報或新聞紙並發布者為要件；倘函釋僅揭示於全國政府機關電子公佈欄，並未以書面之政府公報或新聞紙發布，因不符前揭決議之法規命令生效要件，而不生法規命令效力，故廠商縱有函釋所示之行為，尚難認構成政府採購法第31條第2項第8款規定要件，自不得遽為沒收或追繳押標金之處分。」
（五）被告不得事後提出補正主張依政府採購法第31條第2項第8款要求返還押標金：
⒈按書面行政處分之補正，依行政程序法第114條第2項規定
，僅得於訴願程序終結前，得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前，以書面為之。被告於原處分中，既未援引工程會任何函件，作為向原告追繳本件爭議所示工程押標金之理由，其於原告對原處分提出異議及申訴之程序中，復未補正以任何工程會函作為向原告追繳押標金之依據，則被告於原告提起本件行政訴訟後，自不得再以任何方式提出工程會之函釋要求發生補正之效力。
⒉況查，工程會94年3月16日函固通案認定意圖影響採購結
果或獲取不當利益，而容許他人借用本人之名義或證件參加投標者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之行為，並該函說明二：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」等語，然該函僅就91年2月6日修正公布之政府採購法第87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，認定為影響採購公正之違反法令行為，至於同條項前段「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標」之行為類型，是否亦屬影響採購公正之違反法令行為，工程會於該函中未作認定，基於追繳押標金涉及人民財產權利之限制，在工程會未依法律授權發布法規命令，明確認定91年2月6日修正公布之政府採購法第87條第5項前段所定行為，亦屬影響採購公正之違反法令行為前，自不得擅自就其前已發布之函釋意旨作擴張解釋。
⒊原告之法定代理人雖經檢察官認定有違反政府採購法第87
條第5項前段罪名之行為，惟該行為並「未」經工程會認定影響採購公正之違反法令行為，則除「板本排水上游護岸災修工程」被告若要依同法第31條第2項第8款規定，對原告追繳該項工程之押標金，自仍非有據。再者，關於「板本排水上游護岸災修工程」部分，該部分緩起訴處分係認本件原告代表人甲○○犯有政府採購法第87條第5項後段容許他人借用本人名義或證件投標罪。惟原處分就該部分係以政府採購法第31條第2項第2款規定要求追繳押標金，被告於申訴時亦未提出補正要求依政府採購法第31條第2項第8款規定要求追繳押標金。然工程會卻逕自認定符合政府採購法第31條第2項第8款規定而得追繳押標金，此部分實有違誤。
⒋又「政府採購法第31條第2項第8款『其他經主管機關認定
有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（最高行政法院院103年7月第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關據此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布（中央法規標準法第7條），且90年1月1日施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。另最高行政法院104年度判字第286號判決認：
「按最高行政法院104年4月份第2次庭長法官聯席會議決議，自行政程序法90年1月1日施行後，工程會就政府採購法第31條第2項第8款『其他有影響採購公正之違反法令行為』所為之解釋性通函，如未經刊登政府公報或新聞紙者，均非生效之法規命令。申言之，法規命令生效必以刊登政府公報或新聞紙並發布者為要件；倘函釋僅揭示於全國政府機關電子公佈欄，並未以書面之政府公報或新聞紙發布，因不符前揭決議之法規命令生效要件，而不生法規命令效力，故廠商縱有函釋所示之行為，尚難認構成政府採購法第31條第2項第8款規定要件，自不得遽為沒收或追繳押標金之處分。」本件被告據工程會89年1月19日工程企字第00000000號函釋認（下稱工程會89年1月19日函）原告之行為係符合該函所認，屬政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，而對原告為追繳押標金之處分。惟該工程會89年1月19日函係發布於行政程序法施行前，則行政程序法施行後，自應以施行後之函釋作為請求返還押標金之依據。而工程會94年3月16日函：「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」則上開函釋之內容若鈞院認係用以補充認定其他有影響採購公正之違反法令行為類型之行政命令，其性質屬法規命令，且經核並未違反法律明確性及法律保留原則，而得予以援用。則前揭工程會94年3月16日函釋屬行政程序法90年1月1日施行後，工程會就政府採購法第31條第2項第8款「其他有影響採購公正之違反法令行為」所為之解釋性通函，該函釋是否有經刊登政府公報或新聞紙？如未經刊登政府公報或新聞紙者，均非生效之法規命令，廠商縱有通函所示情節，亦難認該當政府採購法第31條第2項第8款所示構成要件，非得遽為沒收或追繳押標金之處分，此部分自有應予調查之必要。
（六）工程會雖於89年1月19日號函作為通案解釋補充關於政府採購法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，然查，89年之時政府採購法尚未有「容許他人借用本人名義或證件參加投標」應科以刑罰之規定，故該函釋不得作為本件裁罰之依據：
⒈最高行政法院101年度判字第679號判決：「乙、關於追繳
押標金部分：㈠政府採購法第9條第1項規定：『本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員1人兼任主任委員。』同法第31條第2項第8款規定：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⒏其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』系爭採購案投標須知第8點第6款亦明定：『廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳：……⒍其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』㈡前揭政府採購法第31條第2項第8款規定立法者授權主管機關（即行政院採購暨公共工程委員會）可以行政命令補充認定同條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，蓋廠商有何種情形（或行為），其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應由法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命令為補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規則替代，且須為人民所能預見（司法院釋字第443號、第524號解釋意旨參照)，故該用以補充認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型的行政命令性質應屬法規命令，並非行政規則，實難謂其係主管機關就行政法規所為之釋示，用以闡明法規之原意，溯及自該條款生效之日起有其適用，合先敘明。㈢原判決係援引工程會89年1月19日函：
『廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追敏。』作為維持原處分（以上訴人有『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之情形，該當於政府採購法第31條第2項第8款所謂『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，而追繳押標金）的依據。經核該工程會89年1月19日函發布時所適用之政府採購法（87年5月27日制定公布，自公布後1年施行）第48條第1項第2款、第50條第1項第3款至5款、87條之規定內容依序為：『……二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、影響採購公正之違反法令行為。』、『意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者，處1年以上7年以下有期徒刑，得併科新臺幣300萬元以下罰金。犯前項之罪，因而致人於死者，處無期徒刑或7年以上有期徒刑；致重傷者，處3年以上10年以下有期徒刑，各得併科新臺幣300萬元以下罰金。以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。第1項、第3項及第4項之未遂犯罰之。』均無『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之行為類型，迨91年2月6日修正公布政府採購法時，始於其中第87條增訂第5項『意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。』足見上開工程會89年1月19日工程企字第00000000號函所認定其他有影響採購公正之違反法令行為類型範圍並未及於『容許他人借用本人名義或證件參加投標』，尚難作為被上訴人於93年6月29日辦理系爭採購時處理押標金事宜的規範依據，原審未經詳究主管機關是否有於93年6月29日以前發布適合的行政命令，徒引該函作為維持系爭追繳押標金處分的論據，容有未洽。」等語。最高行政法院104年度裁字第1136號裁定亦維持前揭見解。
⒉是由前揭最高行政法院見解所示足認，本件被告縱主張改
援引工程會89年1月19日函要求原告返還押標金之處分依據，則自仍不得作為本件處分之依據，蓋該函所認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型範圍並「未」及於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，故自尚難作為被告辦理系爭10件採購案時處理押標金事宜的規範依據。惟按工程會94年3月16日函，通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人之名義或證件參加投標者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之行為，函說明二：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」等語，該函僅就91年2月6日修正公布之政府採購法第87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，認定為影響採購公正之違反法令行為，至於同條項前段「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標」之行為類型，是否亦屬影響採購公正之違反法令行為，工程會於該函中未作認定，基於追繳押標金涉及人民財產權利之限制，在工程會未依法律授權發布法規命令，明確認定91年2月6日修正公布之政府採購法第87條第5項前段所定行為，亦屬影響採購公正之違反法令行為前，自不得擅自就其前已發布之函釋意旨作擴張解釋。
（七）綜上所述，原處分及申訴審議判斷既有上揭所舉違法可議之處，即無可維持等情，並聲明：
⒈原處分、異議處理結果及申訴判斷關於「曾厝巷及馬興村
道路改善工程」、「番社排水埔姜崙橋下游護岸災修工程」、○○○鄉○○巷○道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○街道排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水鄉福安村民華巷及黃昏市○○○道路排水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水改善工程」、「溪心街113巷15號等道路排水改善工程」、「板本排水上游護岸災修工程」、「民意街等道路排水道路排水改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉路面修補工程」、○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」等13件採購案部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列行情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其發還者，並予追繳：……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為政府採購法第31條第2項第2款及第8款所明定。復按系爭「秀水鄉曾厝巷及馬興村道路改善工程」、「秀水鄉番社排水埔姜崙橋下游護岸災修工程」、○○○鄉○○巷○道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水鄉福安村民華巷及黃昏市○○○道路排水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水改善工程」、○○○鄉○○街○○巷○○號等道路排水改善工程」、「秀水鄉板本排水上游護岸災修工程」、「民亦接等道路排水改善工程」11件採購案投標須知第34點（2）（8）或第35點（2）（8）或第36點
（2）（8）或第37點（2）（8）或亦分別定有相同之規定。前揭11件採購案認定原告負責人犯政府採購法第87條第5項之意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標罪，參照工程會89年1月19日函說明二略以：
「……如……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」之意旨，被告應依政府採購法第31條第2項第8款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，向原告追繳押標金。又「政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度、公開之採購程序，提昇採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款『借用他人名義或證件投標』之行為相似，均已影響採購公正……」最高行政法院104年度判字第420號判決意旨可資參照。復依最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議「……業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日（89）工程企字第00000000號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」之意旨，亦認機關得依工程會上函追繳押標金，因此被告依據政府採購法第31條第2項第8款、採購案投標須知第34點（8）、第35點（8）、第36點（8）及第37點（8）之規定，通知原告追繳本件採購案押標金，於法並無違誤。查原處分係援引政府採購法第31條第2項第2款之規定就該17件採購案而為追繳押標金之通知，理由固有未當，惟參酌訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」本件既符合同條項第8款所定要件且系爭採購投標須知第34點（8）、第35點（8）、第36點（8）及第37點（8）亦明定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」得追繳押標金之事由，應認被告所為追繳押標金之決定為正當。最高行政法院104年度判字第470號判決，亦維持前揭見解。
（二）又被告係依臺灣彰化地方法院檢察署檢察官100年度偵字第667號、第7055號、第7056號緩起訴處分書所載，以原告參與被告辦理系爭13件工程採購案，有違反政府採購法第87條第5項規定之情事，爰以原處分通知原告。查原告申訴主要理由不外為：1、被告通知原告有政府採購法第31條第2項第2款追繳押標金情事，僅依據緩起訴處分書認定，並未實質進行調查；2、追繳押標金請求權5年消滅時效之起算點，應自客觀上「追繳權利成立時即押標金發還日起算，不以請求權人主觀上知悉其權利存在為必要」；
3、緩起訴處分是否等同不起訴處分，未有定論，惟緩起訴處分後，若再處以行政罰，違反一行為不二罰。原告已依檢察官指示，於前開緩起訴處分，履行緩起訴處分條件，繳納緩起訴處分金，再對其追繳押標金，有違一事不二罰原則。茲就原告所持理由分述如下：
⒈有關被告未實質進行調查部分：
按「告訴人接受不起訴或緩起訴處分書後，得於7日內，以書狀敘明不服之理由，經原檢察官向直接上級法院檢察署檢察長或檢察總長聲請再議，刑事訴訟法第256條第1項前段定有明文，此7日期限，係法定不變期間，逾期原則上即告確定，依同法第260條規定，苟無發現新事實、新證據或其他法定得為再審原因，不得再行起訴，學理上稱之為實質確定力。」最高法院102年度臺上字第2415號判決意旨可資參考。前揭緩起訴處分書認定原告實際負責人犯政府採購法第87條第5項前段及後段之意圖影響採購結果，而借用他人名義或證件投標及容許他人借用本人名義或證件參加投標罪，原告亦有違反政府採購法第92條規定等情分別論處，係據原告實際負責人林茂盛及其他共同被告於偵查中坦承不諱，與證人等證述情節大致相符而為論斷，有上開緩起訴處分書影本附卷足稽。而依原告所述，上開緩起訴處分既於緩起訴處分期滿未經撤銷，同一案件亦未曾經檢察官依刑事訴訟法第260條再行起訴，依上開最高法院判決意旨，應已具實質確定力，原告再行爭執前於檢察官偵查中未經實質調查及緩起訴處分之實質確定力云云，即屬無據。次查，據工程會89年1月19日函釋：「如……發現……其人員涉有本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」工程會94年3月16日函說明二所示：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」據上，被告認原告廠商參與前揭採購案有政府採購法第31條第2項第8條規定情事，於法並無不合。
⒉有關追繳押標金請求權5年消滅時效之起算點部分：
依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商需繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」可知，本件追繳押標金之處分應屬行政程序法上之公法上請求權，其消滅時效應為5年，時效起算點則自可合理期待被告得為追繳時起算消滅時效期間。被告係於接獲法務部調查局彰化縣調查站101年4月25日彰廉一字第10162011900號函轉臺灣彰化地方法院檢察署檢察官100年偵字第667號、第7055號、第7056號緩起訴處分書後始知悉原告廠商有前述犯行；復參諸上開緩起訴處分書之內容，本案係法務部調查局彰化縣調查站移送及檢察官簽分偵辦，並非被告移送偵辦，則本件可合理期待行使追繳押標金請求權之時點，應以被告接獲法務部調查局彰化縣調查站101年4月25日彰廉一字第10162011900號函起算，迄至103年12月15日通知追繳押標金處分送達原告止，尚未逾5年時效。是被告依政府採購法第31條第2項第8款暨投標須知規定通知原告追繳押標金，並未逾追繳押標金請求權5年時效。
⒊有關一事不二罰部分：
按「……行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言，行政罰法第1條定有明文。而同法第2條規定：『本法所稱其他種類之行政罰，指下列裁罰性之不利處分：1、限制或禁止行為之處分：……2、剝奪或消滅資格、權利之處分：……3、影響名譽之處分：……4、警告性處分：……』是行政罰所稱之『裁罰性之不利處分』係以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。觀諸政府採購法第31條第2項規定：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……。』本項各款所列得不發還或須追繳押標金之事由，必須明定於招標文件中，採購機關始得不發還或追繳，可知廠商有該項各款情形之行為，並非違反行政法上之義務，則採購機關不發還或追繳押標金之處分，尚非行政罰，自無行政罰法一行為不二罰原則或裁處權時效之適用。是上訴人爭執其同一行為既經緩起訴處分而繳交公益金在案，被上訴人再對其追繳押標金，即屬重複處罰，有違一事不二罰之規定；且……云云，亦屬誤解。」最高行政法院100年度判字第2069號判決意旨可資參照。據此，原告主張同一行為既經緩起訴處分而繳交緩起訴處分金在案，被告再對其追繳押標金，即屬重複處罰，有違一事不二罰之規定，容屬誤解。
（三）綜上所述，被告謹遵政府採購法中央法規主管機關函示規定，對於原告異議所為之處理結果並無不妥等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，政府採購法第31條：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第5項：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」另行政程序法第131條第1項前段規定：「公法上請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅。」同條第2項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、異議處理結果、申訴審議判斷書、被告102年9月23日以彰秀鄉行字第1020012465號函、102年10月21日彰秀鄉行字第1020013909號函、102年11月27日彰秀鄉行字第1020015552號函、「秀水鄉曾厝村曾福巷129號旁等道路及排水改善工程」、「秀水鄉曾厝厝農地重劃區下厝巷43號前農水路」等2件改善工程繳款收據、法務部調查局彰化縣調查站101年4月25日彰廉一字第10162011900號函、臺灣彰化地方法院檢察署100年度偵字第667號、第7055號及第7056號檢察官緩起訴處分書等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件原告有無政府採購法第31條第2項第2款所規定借用他人名義投標之情形？原處分未記載政府採購法第31條第2項第8款規定，有無違誤？被告之追繳押標金是否逾行政程序法第131條之5年公法上請求權時效？原告主張被告在第3次處分確定後逕為原處分已屬違法，有無理由？原告業經緩起訴處分確定並繳交緩起訴處分金，被告再對其追繳押標金是否違反一事不二罰原則？政府採購法第87條第5項規定係工程會89年1月19日函生效後始增訂，原告涉有犯該條項之罪者是否仍在工程會89年1月19日函認定範圍內？茲分述如下：
（一）按政府採購法第31條第2項第8款所規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」（最高行政法院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。另工程會89年1月19日工程企字第00000000號函：「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款（按該函釋所述本法第50條第1項第5款規定『影響採購公正之違反法令行為』，業於91年2月6日修正為『其他影響採購公正之違反法令行為』並移列為第50條第1項第7款）情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」又最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議以：「依政府採購法第9條第1項前段規定，行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日（89）工程企字第00000000號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」查前揭工程會89年1月19日函釋係於行政程序法90年1月1日施行前之函釋，並無該法之適用，依當時之中央法規標準法第13條規定，以公布或發布為生效要件，本件函釋業經工程會依法發布，自已依法生效（最高行政法院104年度判字第456、470號判決意旨參照）。再者，最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」明揭政府採購法第31條第2項各款向廠商追繳押標金，為機關對於投標廠商行使公法上請求權，而有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用；而關於該公法上請求權之起算其消滅時效期間，應自可合理期待機關得為追繳時起算。
（二）經查，原告及其代表人因違反政府採購法第87條第5項意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標及容許他人借用本人名義或證件參加投標等犯行，前經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官偵查後認定事證明確，但因原告及其代表人已坦承犯行，犯後態度良好，且犯罪情節尚屬輕微，而予以緩起訴處分確定在案，有該署100年度偵字第667號、第7055號、第7056號緩起訴處分書附卷可稽，並為原告所不爭執，自堪信為真實。該緩起訴處分書並記載：「一、甲○○為肇益營造工程有限公司（下稱肇益公司）登記及實際負責人，亦為廣興土木包工業、吉益營造工程股份有限公司（下稱吉益公司）、山富土木包工業、光威土木包工業之實際負責人，係執行上開公司業務之從業人員………甲○○得知彰化縣秀水鄉公所、彰化縣二林鎮公所辦理附表一至附表六等工程採購案後，竟為標得承攬上開工程之利益，陳文欣、周日源、張芳漢、張焜智竟分別與甲○○共同基於意圖影響採購結果及獲取不當利益，而借用他人名義投標及容許他人借用名義或證件參與投標之犯意聯絡，除由甲○○提供肇益公司、吉益公司、山富土木包工業、廣興土木包工業參與招標……又甲○○、陳文欣、張焜智、周日源、張芳漢等人為確保3家公司以上參與招標，使招標機關確能順利決標，並使甲○○所屬肇益等公司、三偉公司、聖霖公司能順利得標，明知裕緯公司、建星公司、建瑞公司、和昌土木包工業、鉅國土木包工業、聖霖公司均無意參與上開標案競標，仍向王錦炫、何惠隆、陳博文要求以上開公司名義及證件參與陪標……而王錦炫、何惠隆、林茂盛、陳博文明知甲○○等人欲以上開公司陪標，竟容許甲○○等人借用公司名義參加附表一至附表五之工程投標，致甲○○等人藉由上開公司互相搭配之方式，分別標得附表一至附表五等項工程。……」（參見本院卷第108頁至第115頁）。從而，被告依據上開緩起訴處分書及其調查結果，認定原告在系爭13件工程採購案，確有借用他人名義或證件投標及容許他人借用本人名義或證件參加投標等行為，乃依據政府採購法第31條第2項第2款及第8款規定，以原處分（原處分書漏載政府採購法第31條第2項第8款規定）追繳系爭13件工程採購案之工程押標金，經核尚非無據。
（三）雖原告主張「本案原處分所指全部工程，原告均係以自己『肇益營造工程有限公司』名義投標，並無原處分所指有『借用他人名義投標』之情形，原處分要求原告返還押標金即與事實不符。……依緩起訴處分書所載應僅係容許他人借用本人名義投標，非為原處分所載之政府採購法第31條第2項第2款規定之借用他人名義投標，原處分針對上揭工程援引之依據追繳押標金即有錯誤，且與緩起訴處分書所載不符。」云云。經查，原告除在原處分附表編號1「秀水鄉曾厝巷及馬興村道路改善工程」、2「秀水鄉番社排水埔姜崙橋下游護岸災修工程」、11○○○鄉○○巷○道路排水改善工程」、17○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」、18○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、19○○○鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、20「秀水鄉福安村民華巷及黃昏市○○○道路排水改善工程」、21「秀水村花秀路道路排水改善工程」、27○○○鄉○○街○○○巷○○號等道路排水改善工程」、28「秀水鄉板本排水上游護災修工程」、30「民意街等道路排水改善工程」等11件工程，有容許他人借用本人名義或證件參與投標行為之外，亦在原處分附表編號32「九十五年下半年秀水鄉路面修補工程」及編號33○○○鄉○○村○○街道路排水改善工程」等2件工程當中，有借用他人名義投標之行為，此觀諸上開臺灣彰化地方法院檢察署檢察官100年度偵字第667號、第7055號、第7056號緩起訴處分書附表六之記載即可知（參見申訴卷第263頁），並為原告所不爭執。是原告主張本件並無原處分所指有借用他人名義投標之情形，原處分依據政府採購法第31條第2項第2款規定追繳押標金即有錯誤云云，應有誤解，委非可採。
（四）另按，行政處分以書面為之者，如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，應記載處分相對人之名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所，並應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第1款、第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第1839號判決意旨參照）。經查，原處分雖僅記載原告經發現有違反政府採購法第31條第2項第2款之情形，漏未記載同條項第8款之情節，並引用相關工程會之函令。但依該處分說明欄第1項係記載：「依據本法第31條規定暨彰化地方法院檢察署100年3月29日100年度偵字第667號、第7055號、第7056號緩起訴處分書辦理。」又原告即為上開緩起訴處分書之刑事被告，經檢察官偵查後認定原告及其代表人確有違反政府採購法第87條第5項意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標及容許他人借用本人名義或證件參加投標等犯行，當能知悉其已構成政府採購法第31條第2項第2款及第8款所規定應追繳所繳納押標金之要件。況且，原告不服原處分循序提出申訴，亦於申訴書內述及招標機關另認原告構成政府採購法第31條第2項第8款規定而追繳押標金等語（參見申訴卷第14頁），益見原告在行政救濟階段確實瞭解被告作成原處分之法規根據為何。因此，原處分之記載雖非詳盡，但仍足使原告瞭解其將遭追繳所繳納押標金之法令依據及違反之法律效果，尚難謂有記載不備之情形。而本件工程會申訴審議判斷亦援引訴願法第79條第2項規定，認定：「……被告應依政府採購法第31條第2項第8款：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』之規定，向原告追繳押標金。經查被告103年12月15日彰秀鄉行字第1030018368號函係援引政府採購法第31條第2項第2款之規定而為追繳押標金之通知，理由固有未當，惟參酌訴願法第79條第2項規定：『原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。』本件既符合同條項第8款所定要件且系爭採購投標須知第36點（8）亦明定『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』得追繳押標金之事由，應認被告所為追繳押標金之決定為正當。」等語，予以維持，是原告主張「被告不得事後提出補正主張依政府採購法第31條第2項第8款要求返還押標金。」云云，尚非可採。
（五）復依前揭最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本件被告對於原告追繳押標金請求權之時點，應自可合理期待被告得行使該公法上請求權之時點起算。本件依上開緩起訴處分書記載，上開刑事案件係法務部調查局彰化縣調查站移送及檢察官簽分偵辦，並非被告檢具相關資料函請檢調單位處理，又無其他具體事證，足認被告於原告參與系爭13件採購案投標時，即已知悉原告代表人甲○○觸犯政府採購法第87條第5項之罪，故被告主張其係接獲法務部調查局彰化縣調查站101年4月25日彰廉一字第10162011900號函（參見本院卷第43頁）轉臺灣彰化地方法院檢察署檢察官100年度偵字第667號、第7055號、第7056號緩起訴處分書後始知悉原告廠商有前述犯行（參見本院卷第44頁），應值採信。因此，本件可合理期待行使追繳押標金請求權之時點，即應以被告接獲法務部調查局彰化縣調查站之前揭函起算，迄至被告於103年12月15日通知追繳押標金之原處分送達原告止，尚未逾5年時效。是原告訴稱本件所為追繳押標金之處分，顯已罹於時效云云，即非可採。
（六）另原告主張「本件被告對原告追繳押標金共有4個行政處分，102年9月23日以彰秀鄉行字第1020012465號函向原告追繳36件工程採購案投標之押標金2,720,500元。經異議後被告以102年10月21日彰秀鄉行字第1020013909號函通知……原告不服，再提出異議，被告次以102年11月27日彰秀鄉行字第1020015552號函通知……嗣103年12月15日，被告再以原處分，再次向原告追繳押標金2,633,500元……。經查，本件原處分之34件工程除「秀水鄉曾厝村曾福巷129號旁等道路及排水改善工程」、「秀水鄉曾厝厝農地重劃區下厝巷43號前農水路等2件改善工程」外，與102年9月23日彰秀鄉行字第1020012465號函之處分均相同。……基此，本件所示36件工程追繳押標金之處分均已確定（惟被告認其中34件已罹於時效消滅撤銷、另2件則因原告未異議且繳納完畢而確定）。則本件被告於102年11月27日彰秀鄉行字第1020015552號函確定後具拘束力及確定力之狀態下，於無相對人或利害關係人依行政程序法第128條申請重開程序，逕為本件原處分，顯然違背法令。
」云云。惟按，行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷……。」是行政機關所作成之行政處分，如嗣後知悉該處分適用法令有瑕疵時，除同條但書所規定之情形外，自得予以撤銷該行政處分，並得本於同一事實，另行正確適用法令規定再為行政處分。被告作成102年9月23日彰秀鄉行字第1020012465號函（參見本院卷第25頁）追繳原告所繳納之押標金，內有36件工程採購案，為第1次處分；復以102年10月21日彰秀鄉行字第1020013909號異議答覆函（參見本院卷第27頁），作成第2次處分撤銷其中21件，並維持另15件採購案追繳押標金之處分；又以102年11月27日彰秀鄉行字第1020015552號異議答覆函作成第3次處分（參見本院卷第28頁），除「秀水鄉曾厝村曾福巷129號旁等道路及排水改善工程」及「秀水鄉曾厝厝農地重劃區下厝巷43號前農水路等2件改善工程」，原告應繳回押標金外，其餘工程因裁罰時效完成不再追繳。惟嗣後被告發現，系爭13件工程採購案尚未完成裁罰時效，復本於同一事實，另行正確適用法令規定再以原處分追繳該等工程之押標金，符合上開說明意旨，尚難謂為違法。是原告前揭訴稱「本件被告在第3次處分確定後具拘束力及確定力之狀態下，於無相對人或利害關係人依行政程序法第128條申請重開程序，逕為本件原處分，顯然違背法令。」云云，即有誤會，自非可採。
（七）再按「押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於『管制性不利處分』，此與行政罰法所稱之『裁罰性不利處分』係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，被上訴人對上訴人所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第26條關於一事不二罰規定及第27條裁處權時效規定之適用。」業經最高行政法院102年度判字第236號判決意旨闡釋在案。是以，原告主張同一行為既經緩起訴處分而繳交緩起訴處分金在案，被告再對其追繳押標金，有違一事不二罰之規定云云，顯係誤解，洵非可採。
（八）另工程會89年1月19日函乃政府採購法主管機關工程會，依同法第31條第2項第8款規定，就「廠商或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者」等特定行為類型，為一般性認定屬於該款所稱「影響採購公正之違反法令行為」應不予發還或追繳押標金之情形，該認定函就廠商或其人員係涉犯政府採購法第87條何項之罪，並未區分限定，解釋上，只要廠商或其人員涉犯該條之罪，依同法第31條第2項第8款規定，其押標金即應不予發還或予以追繳。此項認定並無因政府採購法第87條規定嗣後修正內容而有影響。是該第87條第5項：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」雖係工程會89年1月19日函生效後，91年2月6日修正時始增訂，但廠商或其人員如於修正增訂後涉有犯該條項之罪者，依上說明，仍無逸出工程會89年1月19日函認定範圍。原告主張工程會89年1月19日函係發布於行政程序法施行前，則行政程序法施行後，自應以施行後之函釋作為請求返還押標金之依據等云，核係其個人之歧異法律見解，不足採憑（最高行政法院104年度判字第135號判決意旨參照）。
七、綜上所述，原處分以原告確有借用他人名義或證件投標及容許他人借用本人名義或證件參加投標等行為，乃依據政府採購法第31條第2項第2款及第8款規定，以原處分追繳系爭13件工程採購案之工程押標金，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷對該部分遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於系爭工程採購案之工程押標金部分，均為無理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
書記官 杜 秀 君