臺中高等行政法院判決
104年度訴字第27號104年5月7日辯論終結原 告 臺中市安和自辦市地重劃區重劃會代 表 人 吳金條訴訟代理人 蔡本勇 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳嘉宏 律師
陳漢洲 律師上 一 人複代理人 周思傑 律師上列當事人間市地重劃事件，原告不服內政部中華民國103年11月28日台內訴字第1030238510號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國103年9月12日以安和重字第103013號函送103年9月9日第17次理事會會議紀錄及臺中市○○區○○段○○○號等12筆抵費地出售清冊報請被告所屬地政局備查，經被告以103年9月24日府授地劃一字第1030185801號函復：「二、按……分別為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第17、42-1條明定，先予敘明。三、查本府前依上開規定酌定保留重劃區部分抵費地暫緩出售，係因區內部分土地所有權人提起土地分配異議及訴請司法機關裁判，並就重劃區之計算負擔總計表及抵費地出售提起行政訴訟（本院102年度訴字第133號），判決並認被告就交通工程預算書部分，未依法實質審查而違法，撤銷計算負擔總計表之核定，嗣經最高行政法院裁定駁回上訴而確定。旨述會議紀錄涉及抵費地出售及土地所有權人權益，爰所送紀錄備查乙事，請俟判決確定後再行辦理。」嗣原告於103年9月29日以安和重字第103015號函送前揭抵費地出售清冊予被告所屬地政局，並請該局核轉地政機關及稅捐稽徵機關審查，經被告以103年10月3日府授地劃一字第1030197300號函復：「二、按……為獎勵辦法第17條所明定，查貴會於第17次理事會決議通過出售旨述抵費地，該會議紀錄前經本府103年9月24日府授地劃一字第1030185801號函說明所送紀錄備查乙事，應俟判決確定後再行辦理，是所送紀錄既未經備查，亦未公告及通知相關土地所有權人，尚未踐行上開規定，故貴會申請核轉抵費地出售清冊乙事，於法未洽，合先敘明。三、次按……為獎勵辦法第42、42-1條所明定，是本府前於103年9月24日府授地劃一字第1030185801號函說明依前述規定酌定保留重劃區部分抵費地暫緩出售之因，尚未消滅，爰本府不同意出售，請俟保留出售原因消滅後再行辦理。……」（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分係依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎
勵辦法）第42條規定，對於原告申請出售安和自辦市地重劃區抵費地所為否准，依行政程序法第92條第1項規定，自屬行政處分。
㈡查獎勵辦法雖於101年2月4日修正第17條及增訂第42條之1，
然第42條之1第1項第2款規定有關「土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判」規定之意旨，係指「土地分配公告期間提異議者」，經協調未達成協議，或未達成協議者訴請司法機關裁判，直轄市或縣（市）主管機關，得酌定保留部分抵費地暫緩出售。原告第17次理事會出售福順段26地號等12筆抵費地（下稱系爭12筆抵費地）之會議紀錄內，已將涉及土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判（臺灣高等法院臺中分院102年度重上字第183號、臺灣臺中地方法院101年度訴字第2266號）等7筆抵費地保留暫緩出售，自無獎勵辦法第42條之1第1項第2款之適用。另原告101年3月21日第14次理事會，依獎勵辦法第42條之1規定出售71筆抵費地，並經被告101年5月30日中市地劃一字第10100193351號函（下稱被告101年5月30日函）請中興地政事務所辦理產權移轉登記有案，被告前後處理互為矛盾。故被告主張依獎勵辦法第42條之1規定不同意原告出售抵費地，顯然違法。
㈢依內政部84年12月4日台內地字第8415008號函釋略以：「
二、按執行重劃工程驗收、移管及支付工程款等業務為重劃會辦理自辦市地重劃主要應盡之義務，而出售抵費地取得地價款為重劃會之權利，為使權利義務平衡，避免重劃會於取得抵費地地價款後怠於辦理前開應盡之義務，同意貴處之意見，即自辦市地重劃區抵費地之移轉登記，宜俟重劃工程驗收合格並由工程主管機關接管後，再予受理。上開抵費地移轉登記之時機，應由重劃會告知承受人，俾減少紛爭。」系爭重劃區內之重劃全部工程，業經各該公共設施主管機關驗收接管在案。原告為使權利義務平衡，預售抵費地依法有據。依原告之重劃會章程第22條規定，本區抵費地按開發總成本價出售予寶慶開發股份有限公司及東興土地重劃有限公司或其指定之第三人，且該章程經原告之第1次會員大會決議通過，並報經被告核定在案。故原告第17次理事會出售12筆抵費地之會議紀錄，並非申請抵費地產權移轉登記，僅依獎勵辦法第17條之規定，檢送請被告備查。被告先以獎勵辦法第17條、第42條之1規定，及系爭重劃區之計算負擔總計表及抵費地出售提起行政訴訟（鈞院102年度訴字第133號）未確定為由，而不同意備查系爭會議紀錄，再以系爭會議紀錄未備查為由，不同意原告申請核轉抵費地出售清冊，惟依地方制度法第2條第4款、第5款規定「核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」、「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」此種區分「事前監督、實體審查、效力要素」之核定與「事後監督、形式審查、資訊蒐集」之備查，不但符合學理之研究，亦具有矯正上級政府或機關濫行擴充監督權限之意義。原告依獎勵辦法第17條規定檢送系爭會議紀錄予被告備查，僅基於事後資訊統計的必要，將結果報請上級機關知悉而已。被告不同意備查系爭會議紀錄，顯屬違法，其復以未備查而不同意原告申請核轉抵費地出售清冊，顯屬無據。
㈣再查，本區負擔總計表核定行政處分提起行政訴訟案（鈞院
102年度訴字第133號），重劃區工程書、圖、預算書核定之相關行政處分（鈞院102年度訴字第59號），其被告對象為被告機關，自非獎勵辦法第42條之1所規定重劃會未完成事項。另依行政訴訟法第116條規定，原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。故被告以上開理由，拒絕同意原告出售未涉及土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判之抵費地，顯屬不當。
㈤末查，鈞院102年度訴字第59號判決認定，被告就交通工程
預算書部分，未依法為實質審查，應有違法之情事，但依情況判決未撤銷該行政處分。鈞院102年度訴字第133號判決亦以被告就交通工程預算書部分，未依法為實質審查，應有違法之情事，撤銷計算負擔總計表之核定。被告另依該判決內容重新審查交通工程預算書、圖核定，依該審查結果另為計算負擔總計表之核定，足證被告主張行政訴訟未確定前，不同意原告申請核轉抵費地出售清冊，顯與獎勵辦法第42條之1規定不符等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠依獎勵辦法第42條之1規定「主管機關得酌定保留部分抵費
地，暫緩出售」，即為行政機關於法律授權範圍內，選擇決定某法律效果的裁量，此種裁量原則上只要依法而為，縱有不當，亦非屬違法的問題，除非有「裁量瑕疵」（如裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰等）否則不得提起行政訴訟撤銷之。查原處分作成時，系爭重劃區因區內部分土地所有權人張文聰等就重劃區之計算負擔總計表及抵費地出售提起行政訴訟，業經鈞院102年度訴字第133號審理在案（當時尚未宣判），被告為避免影響土地所有權人權益，乃依獎勵辦法第42條之1規定酌定保留重劃區部分抵費地暫緩出售；另查該重劃會103年9月9日第17次理事會會議紀錄及臺中市○○區○○段○○○號等12筆抵費地出售清冊經被告以103年9月24日府授地劃一字第1030185801號函不予備查，且亦未公告及通知相關土地所有權人，尚未踐行獎勵辦法第17條規定，依獎勵辦法第42條之1第1項第2款規定主管機關自得酌定部分抵費地暫緩出售，故被告以原處分說明依獎勵辦法第42條之1規定酌定保留重劃區部分抵費地暫緩出售之原因，尚未消滅，爰不同意其出售抵費地，請俟保留出售原因消滅後再行辦理，尚無裁量瑕疵之情形。
㈡原告固主張被告於101年5月30日函轉中興地政事務所辦理產
權登記有案，被告前後處理互為矛盾云云，惟查：上開函文作成時，第三人張文聰等尚未就重劃區之計算負擔總計表及抵費地出售提起行政訴訟，原處分之作成乃因上開行政訴訟已在審理中，被告前後處理並無矛盾，且鈞院102年度訴字第133號案件於103年12月4日判決結果宣示被告101年5月10日函同意核定原告所送「臺中市安和自辦市地重劃區重劃區計算負擔統計表」應撤銷，並於判決理由中說明「被告重新審查，其重新核定之平均負擔係數較原處分1所核定者為低時，則全體土地所有權人可分配之土地面積將因此增加。為處理此一問題，參加人（即本件原告）自得就尚未出售之抵費地，分配予土地所有權人，以補足其應增加分配之土地面積；若抵費地不足時，參加人亦非不得依平均地權條例第60條之1之規定，對於土地分配不足之土地所有權人，發給『差額地價』。因此，當不致發生如參加人所稱將發生拆屋還地及影響已登記土地等情事」等（見該判決第242頁第14行以下），亦認為應以未出售之抵費地分配予土地所有權人為補救核定負擔統計表遭撤銷所可能衍生之效應，並非如原告所陳系爭抵費地12筆並未涉及土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判如此單純，益證原處分當時不同意其出售系爭抵費地所為考量，並非無據。是原處分並無不法且無裁量瑕疵等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告否准原告請求核轉系爭12筆抵費地出售清冊，及不同意原告出售系爭12筆抵費地，是否適法？
五、經查：㈠按「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有
權人自行組織重劃會辦理之。」、「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」、「本條例第60條第1項所稱以重劃區內未建築土地折價抵付，指以重劃區內未建築土地按評定重劃後地價折價抵付。」平均地權條例第58條第1項、第60條、同條例施行細則第84條所明定。
復按「會員大會及理事會召開時，應函請直轄市或縣（市）主管機關派員列席；會議紀錄應送請備查，並於會址公告及通知相關土地所有權人。」、「自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為之。但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於重劃會之事由，並經主管機關同意者，不在此限。前項抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定並提報會員大會通過後辦理之。所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息。」、「重劃會未完成下列事項前，直轄市或縣（市）主管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩出售：二、土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判。」、「抵費地出售後，應由重劃會造具出售清冊二份，送請該管直轄市或縣（市）主管機關備查，並由直轄市或縣（市）主管機關於備查同時，檢附清冊一份通知該管登記機關作為當事人申請移轉登記時之審查依據。」為獎勵辦法第17條、第42條、第42條之1第1項第2款、第43條所明定。上揭獎勵辦法第42條之1增訂理由為：「明訂抵費地得全數出售之條件，暨理事會怠於執行業務時，直轄市或縣（市）主管機關得代為處理抵費地，並以所得價款代辦之，俾完成未竟事宜。」。準此，抵充不足之公共設施用地、工程費用、重劃費用與貸款利息為全體土地所有權人之重劃共同負擔，原則上應由全體土地所有權人以未建築土地予以折價抵付。是共同負擔增加時，全體土地所有權人可分回土地減少；反之，共同負擔減少時，全體土地所有權人可分回土地增加，為保障全體土地所有權人權益，規定自辦市地重劃區內抵費地之出售，須經直轄市或縣（市）主管機關同意，且重劃會有獎勵辦法第42條之1所定未完成事項時，直轄市或縣（市）主管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩出售。
㈡本件原告於103年9月12日函送該重劃會103年9月9日第17次
理事會會議紀錄及系爭12筆抵費地出售清冊報請被告所屬地政局備查，經被告審認重劃區內部分土地所有權人提起土地分配異議及訴請司法機關裁判，並就重劃區之計算負擔總計表提起行政訴訟，因該會議紀錄涉及抵費地出售及土地所有權人權益，乃以103年9月24日府授地劃一字第1030185801號函復原告請其俟判決確定後再行辦理。嗣原告於103年9月29日以安和重字第103015號函送前揭抵費地出售清冊予被告所屬地政局，並請該局核轉地政機關及稅捐稽徵機關審查，經被告以原處分不同意其抵費地出售等情，有上揭相關函文附卷可稽。
㈢經查，系爭重劃區因區內部分土地所有權人提起土地分配異
議及訴請司法機關裁判，並就重劃區之計算負擔總計表及抵費地出售提起行政訴訟，被告為避免影響土地所有權人權益，乃依獎勵辦法第42條之1規定酌定保留重劃區部分抵費地暫緩出售。原告雖稱系爭12筆抵費地出售清冊業已排除涉及土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判（臺灣高等法院臺中分院102年度重上字第183號、臺灣臺中地方法院101年度訴字第2266號）等7筆抵費地保留暫緩出售，應無獎勵辦法第42條之1第1項第2款之適用等語。惟查重劃區之土地所有權人已就本件重劃區計算負擔總計表及工程規劃設計書、圖及預算書提起行政訴訟（即本院本院102年度訴字第133號及102年度訴字第59號），其判決結果將影響重劃區內全部土地所有權人之土地分配及負擔。蓋依重劃辦法第32條、第33條、第34條、第36條規定，及原告所提出之本件重劃區計算負擔總計表所載可知：平均負擔比例等於公共設施用地負擔加上工程費用（含重劃費用及貸款利息等）負擔。又公共設施用地負擔比率＝（公共設施用地共同負擔總面積－重劃前原公有道路溝渠河川等土地總面積－實測誤差面積）÷（重劃區總面積－重劃前原公有道路溝渠河川等土地總面積－實測誤差面積）；而費用負擔比率＝（工程費用總額＋重劃費用總額＋貸款利息總額）÷｛重劃後平均地價×（重劃區總面積－重劃前原公有道路溝渠河川等土地總面積－實測誤差面積）。倘若被告先前對於本件重劃區計算負擔總計表及工程規劃設計及預算之核定有所變動，即可能導致費用負擔比率、公共設施用地負擔比率及平均負擔比例亦將隨之變動。因此被告於原處分作成時，考慮行政訴訟之後續發展，決定否准原告請求，不同意出售系爭12筆抵費地，自屬有據。
原告縱已排除涉及土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判之7筆抵費地，然查上述7筆抵費地僅屬私權爭議之保留，但為顧及重劃區內全體土地所有權人之權益，被告所為不同意出售系爭12筆抵費地之原處分，並無恣意濫權，違法裁量，應屬妥適。
㈣另查該重劃會103年9月9日第17次理事會會議紀錄及就系爭
12筆抵費地出售清冊經被告以103年9月24日府授地劃一字第1030185801號函不予備查，且會議紀錄亦未公告及通知相關土地所有權人，尚未踐行獎勵辦法第17條規定，原告亦不爭執。是被告審認抵費地暫緩出售之原因尚未消滅，且原告亦未踐行獎勵辦法第17條規定，以原處分不同意其抵費地出售，揆諸首揭規定，並無不合。原告另稱被告於101年5月30日函轉中興地政事務所辦理產權登記有案，被告前後處理互為矛盾云云，惟查上開函文作成時，訴外人張文聰等尚未就重劃區之計算負擔總計表及抵費地出售提起行政訴訟，被告無從依獎勵辦法第42條之1規定暫緩其出售，然本件原處分之作成時上開行政訴訟已在審理中，是原告所陳尚無足採。
㈤況查上開行政訴訟於原處分作成後，陸續判決認定被告所為
核定工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分）之行政處分違法（本院102年度訴字第59號）及撤銷核定計算負擔總計表之行政處分（本院102年度訴字第133號，嗣經確定）。本院102年度訴字第133號判決理由並認：「被告重新審查，其重新核定之平均負擔係數較原處分1所核定者為低時，則全體土地所有權人可分配之土地面積將因此增加。為處理此一問題，參加人（即本件原告）自得就尚未出售之抵費地，分配予土地所有權人，以補足其應增加分配之土地面積；若抵費地不足時，參加人亦非不得依平均地權條例第60條之1之規定，對於土地分配不足之土地所有權人，發給『差額地價』。因此，當不致發生如參加人所稱將發生拆屋還地及影響已登記土地等情事」等語，被告作成原處分時雖無法預見訴訟之結果，然其考慮訴訟結果之不確定性，而為否准出售系爭12筆抵費地之行政處分，於法有據，核屬妥適。
㈥綜上所述，原告所述均無足採。被告所為原處分核無違誤。
訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 21 日
書記官 林 昱 妏