臺中高等行政法院判決
104年度訴字第272號104年10月21日辯論終結原 告 林妙姿訴訟代理人 楊佳 律師複 代 理人 紀岳良 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師上列當事人間地上物補償費事件，原告不服內政部中華民國104年7月21日台內訴字第1040028203號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以民國100年6月7日府授地劃一字第1000102220號公告臺中市第13期大慶市地重劃區(下稱系爭重劃區)內（第三工區）辦理重劃必須拆遷或清除之土地改良物查估補償清冊，原告所有坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地上建物（下稱系爭建物）位屬系爭重劃區（第三工區），系爭建物為該補償清冊第75號之建築改良物補償對象。原告於102年6月24日向被告申請發給系爭建物重建價格損失補償金及按建物損失補償金之60%發給自動拆除獎勵金，經被告所屬建設局102年9月13日中市建土字第1020097431號函復略以：「……二、查旨揭地上建築物查估作業係依98年12月22日府法規字第0980333146號令修正之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』及96年11月12日府建土字第0960258476號函修正之『臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點』規定辦理補償或自動拆除獎勵金計算，並無多重標準之情形，且該作業要點係依法定程序制定公告實施，具有其效力。三、次查第13期市地重劃計畫書、圖係於99年2月25日公告期滿確定，自應適用行為時之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』，故所請歉難照辦。」等語，原告不服，於102年10月16日提起異議，經被告所屬建設局提交102年12月31日臺中市地價及標準地價評議委員會102年第7次會議決議：「本案經陳情人列席陳述、提案單位說明，並經委員充分討論後，本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議。」等語，被告爰以103年1月17日府授地價一字第1030006866號函檢送該會議紀錄予評議委員，並副知臺中市中山地政事務所在案。嗣原告於103年1月28日以其向被告提起異議，被告未依規定於2個月期限作成准駁處分等情，主張被告有應作為不作為情形，提起訴願，經被告所屬建設局以103年3月13日中市建土字第1030028015號函檢附被告103年1月17日府授地價一字第1030006866號函附之102年12月31日地評會102年第7次會議紀錄予原告，其後內政部以103年5月19日台內訴字第1030139630號訴願決定命被告於2個月內作成處分，被告遂據以103年7月1日府授地劃一字第1030113181號函（下稱原處分）復原告，原告仍不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.被告應作成發給原告系爭建物依建物重建價格拆遷補償費及按建築物補償費百分之70自動拆遷獎勵金之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠被告所屬地政局未依據平均地權條例、土地徵收條例訂定市
地重劃、土地徵收關於土地改良物損失補償之專屬法規，以便宜方式援用被告所屬建設局辦理公共工程之建築改良物拆遷補償之法規，強按於市地重劃之土地改良物損失及拆遷補償，有法規扞格之虞。被告所屬建設局土木工科自91年6月28日起至96年11月12日、94年4月23日、100年2月1日，無法源依據自簽、自訂、自准臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點（已於102年5月16日經被告以府授建土字第1020040197號函停止適用，下稱行為時作業要點），作為臺中市辦理公共工程建築改良物拆遷補償之作業標準，違背法律保留、牴觸法律優位、破壞法律層級化。作業要點係規範機關內部秩序及運作，性質屬行政規則，對外不生效力，不可凌駕議會制定之臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例(已於101年7月24日經被告以府授法規字第10101246873號公告廢止，並自101年7月26日起失其效力，下稱行為時補償自治條例)，進而實質廢止該自治條例之規定，違法專擅制定諸多自治條例所無之限制、剝奪該條例給予人民之權利，違反地方制度法第28條第2項之規定，並違背法律保留、牴觸法律優位、破壞法律層級化，應不生效力。
㈡本件系爭重劃區係於98年9月為地上物查估，依當時實施之
96年11月12日發布行為時作業要點第3點規定，87年10月1日以前補償，以後不補償，已不涉違章查報，惟被告乖違新法，截用92年版舊法，以原告違章查報有案，而不予補償。但與系爭建物相毗鄰之通天大道院，與系爭建物坐落同地號、向同地主承租、同時於96年初興建完成，被告卻稱通天大道院未經查報違章，可視為未能提出證明文件之合法建築或建築法規實施前已完成之建物，而予以補償；又系爭建物附近之昌大木業公司、訴外人張英勝之建物，依88年4月29日空照圖所示仍是一片農田，該等建物與系爭建物同屬87年10月1日以後之新建物，卻仍分別給予1千2百多萬元、612萬多元不等之補償；系爭建物附近訴外人何國銘之建物，依88年4月29日空照圖所示仍是一片農田，該建物與系爭建物同屬87年10月1日以後之新建物，該建物確於96年7月4日違章查報有案，被告卻隱匿違章查報通知單，仍予560多萬元之補償，經市議員追查，被告仍再三維護包庇，有未依法行政及恣意曲解法令之違法。
㈢系爭建物應予補償之理由及依據：
1.「以市地重劃方式實施開發，否則不得發照建築」之規定，經司法院釋字第406號解釋認為違憲。而被告於75年2月第2次都市計畫通盤檢討，迄93年6月第3次都市計畫通盤檢討後，始准實施市地重劃進行整體開發，2次通盤檢討時隔18年之久，違反都市計畫法第26條之規定。據此，原告認本件重劃區內建築改良物之違章，係肇因於政府機關違憲限制人民對於土地財產權之支配、使用、收益所致，且係被告未依都市計畫法所規範之年期為都市計畫定期檢討所致。況被告曾於83年1月24日函准人民興建農舍，基於信賴保護、政府機關行政延續性，豈能翻悔前所頒行之函令。
2.又按市地重劃區之土地改良物補償，應依平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之專屬法條辦理，被告行為時補償自治條例不得牴觸之；而內政部76年9月26日台（76）內地字第537793號函明文以辦理市地重劃須拆除遷移之土地改良物，其補償範圍「並未排除非法之建築改良物」。詎被告101年11月5日府授地劃一字第1010192154號函引用內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函，卻故意漏引「並未排除非法之建築改良物」，顯有斷章取義之嫌。
3.依平均地權條例第59條之規定，重劃區選定後，始為公告、禁止建築改良物之新建、增建、改建或重建，被告就系爭重劃區辦理時程亦登載102年7月至103年12月期間禁建，足見被告以87年10月1日為補償、不補償之認定基準日，與法不合；又同條例第62條之1第2項但書規定「但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償」，綜合前後法條推論，更見被告以87年10月1日為基準期日係違法無據、故意割裂法律而詮釋。是原告主張本件應符合前開內政部76年9月26日台（76）內地字第537793號函之見解，被告應依該函意旨，並參酌司法院釋字第516號、第652號解釋意旨，就原告之地上改良物損失及拆遷一併補償。另原告擇最有利之99年12月25日行為時補償自治條例，依該自治條例第3條規定，被告辦理公共工程須拆遷建築改良物應予損失補償，其損失補償費以建物重建價格核算，併予敘明。
四、被告答辯略以：㈠按平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第2條第1項
及第38條等規定，可知關於重劃區應拆遷之土地改良物補償之金額，由直轄市或縣（市）政府查定之，並無再授權由直轄市或縣（市）政府訂立地方法規，因此關於重劃區內應拆遷之土地改良物補償，被告並未另行制定重劃查估補償之單行法規；又關於拆遷補償，被告已分別制定臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例及臺中市辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及禽畜類補償遷移費查估基準等相關法令，就重劃區拆遷補償之查定，自得參照上開自治條例及查估基準查定，於法並無違誤。況依卷內臺中市政府100年6月7日府授地劃一字第1000102220號公告及原處分，均以被告名義為之並非缺乏事物管轄。
㈡次按最高行政法院89年度判字第530號判決意旨，亦認違章
建築依法本不得請求補償，原告本即有於無補償之情況下接受工務機關強制拆除，以配合市地重劃辦理之義務，而合法建築物及違章建築物雖均為私人財產，惟其並非均屬我國憲法保障之財產權，蓋違章建築因屬違法而無值得保護之利益，基於不法不得主張權利之原則，從而不生特別犧牲或信賴保護之問題，故國內多數學者均認為不應將違章建築補償納入法定損失補償體系中。本件依據被告96年7月5日府都管字第0960148198號違章建築拆除通知單，系爭建築屬新建違章建築，經勘查實質違建部分依法不得補辦建造執照手續，應執行拆除，不因被告辦理公共工程或市地重劃而有所不同，原告並無請求行政機關就違章建築拆除給付相關費用之權利。再按高雄高等行政法院91年度訴字第353號判決意旨，本件市地重劃查估補償於100年6月7日已公告，公告期間自100年6月15日至7月15日，原告於公告期間並未異議，至102年6月24日始向被告申請爭執，亦無理由。
㈢再者，被告99年12月25日即公布行為時補償自治條例、同年
4月23日修正行為時作業要點，依該自治條例第2條及上開作業要點第2點及第3點規定，係以87年10月1日為基準點，對於「舊有違章建築」予以適當之救濟，惟此非法定補償範圍。本件系爭建物依據系爭違建拆除單所示，屬新建違章建築，並非87年10月1日以前之舊有違章建築，自不得予以救濟，原處分否准原告之申請，並無違誤。
五、本件兩造之爭點為：被告以系爭建物不符行為時補償自治條例第2條之規定，而否准原告請求發給系爭建物拆遷補償費及自動拆遷獎勵金，是否適法？
六、本院判斷：㈠按「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核
定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」、「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但……」分別為平均地權條例第56條第4項及第62條之1所規定。次按「……（第2項）前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人……（第4項）土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」則為平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第38條所規定。依此規定，市地重劃區內必須拆遷之土地改良物之所有權人對補償金額不服時，必須於公告期間內以書面提出異議，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。此一特別救濟程序規定，與土地徵收條例第22條第1項、第2項及第3項有關徵收補償價額不服之救濟程序規定，其規範構造設計大致相同(最高行政法院103年度判字第667號判決意旨參照)。查本件系爭重劃區查估補償清冊於100年6月7日經被告公告，公告期間自100年6月15日至7月15日(本院卷82頁)，原告於此公告期間並未異議，迄102年6月24日方向被告申請發給系爭建物損失補償及自動拆遷獎勵金(同卷56頁原告申請狀)，原告對此程序並不爭執(同卷126頁準備程序筆錄)，是原告已逾上開公告期間異議，其異議程序已有未合，合先敘明。
㈡次按「下列各款為縣（市）自治事項；……其他依法律賦
予之事項。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例。……」為地方制度法第19條及第25條所規定。再者「因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定」為平均地權條例第62條之1第2項所規定，依此一規定，可知因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，其補償數額之查定，為縣（市）自治事項，直轄市或縣（市）政府得制定自治條例、訂定補償標準，作為查定補償之依據。被告辦理其轄區內公共工程拆遷建築改良物損失補償，乃先後訂定行為時作業要點（於102年5月16日停止適用）及制定行為時補償自治條例，惟行為時補償自治條例於101年7月24日經被告公告廢止，並自101年7月26日起失其效力，於101年7月24日制定臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例(下稱現行補償自治條例)，本件系爭建物補償之查估、拆遷補償費及自動拆遷獎勵金之發給，應以查估當時即行為時作業要點及行為時補償自治條例之規定作為查定依據，另該作業要點及補償自治條例所規定之獎勵金及補助金，究其發給之條件，核非法定補償範圍，實具給付行政之性質，被告本得斟酌其財力狀況及實際需要訂定發給條件(最高行政法院103年度判字第667號判決意旨參照)。
㈢再按違章建築乃未經申請主管機關審查許可、發給執照而擅
自建造之建築物，係屬干擾社會秩序或公共安全之財產權，依法本不應允許其存在，即非屬值得保護之利益，若經主管機關予以強制拆除，均不予補償，建築法第96條之1第1項規定可資參照，是平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之重劃區內之土地改良物應予補償，應指合法建物而言，重劃區內之違章建築本應拆除，自不在補償範圍之內。惟按國內違章建築之存在，部分係出於政府長期未嚴格執法所致，人民對此違法狀態容或產生一定之信賴，如於重劃拆遷時不予適當之補償，就信賴保護之觀點而言，似乎有欠公允，是以，各縣市政府於制定地上物拆遷補償之相關法令時，多以一定時間點為基準，對於舊有違章建築予以適當之救濟或補償，此乃基於照顧人民之考量，針對平均地權條例第62條之1第2項規定所不及之部分，額外予以救濟或補償（臺灣高等法院97年度重上字第420號民事判決意旨參照）。又按「（第1項）本自治條例所稱建築改良物（以下簡稱建物）係指下列建物：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。二、民國45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、民國62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、民國63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。（第2項）前項建築物應提出有關證明文件核對。」、「本府辦理公共工程須拆遷建築改良物應予損失補償，其損失補償費以建物重建價格核算。」為行為時補償自治條例第2條、第3條第1項所規定。另按「（第1項）因辦理公共工程須拆遷依法興建或建築管理前興建完成之合法建築物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法領取損失補償費外，得按建築物損失補償金額百分之60發給自動拆遷獎勵金。（第2項）因辦理公共工程須拆遷之建築物未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物損失補償金額百分之60發給自動拆遷獎勵金。」、「民國87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之60發給拆遷處理費。但民國87年10月1日以後之違章建築不予發給。」為行為時作業要點第2點及第3點第1項所規定。
㈣經查，依據被告96年7月5日府都管字第0960148198號違章建
築拆除通知單所示，系爭建物屬新建違章建築，經勘查實質違建部分依法不得補辦建造執照手續，應執行拆除(同卷89頁)，系爭建物雖位於系爭重劃區內，在被告查估之前，對於被告依建築法相關規定應執行拆除該建物，不生影響。原告主張依平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之重劃區內之土地改良物應予補償，及內政部76年9月26日台內地字第537793號函釋：「依據平均地權條例第62條之1第2項規定，因重劃而須拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣(市)政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。是以因辦理市地重劃而須拆除遷移查估補償之土地改良物，依照上開規定，其補償範圍，補償項目及補償標準，應由直轄市或縣(市)政府自行查定，並未排除非法之建築改良物。」意旨，重劃區內之土地改良物應予補償，不因是否係合法建物與否，而有所不同等語。然按平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之重劃區內之土地改良物應予補償，應指合法建物而言，查報有案之違章建築本應拆除，不論是否位於市地重劃區內，行為時補償自治條例第2條及第3條第1項規定，僅限於合法建物方有拆遷損失補償，其損失補償費以建物重建價格核算，又配合工程施工日前自動拆遷者，並得按該建物損失補償金百分之60發給自動拆遷獎勵金，並無違反平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之意旨。又行為時作業要點第3點規定87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之60發給拆遷處理費，但87年10月1日以後之違章建築不予發給。是對於違章建築，配合工程施工日期自動拆遷者，固得按建築物損失補償金額百分之60發給自動拆遷獎勵金，然僅限於87年10月1日以前之舊有違章建築，方得適用，至於87年10月1日以後興建之違章建築，則不在適用範圍之內。
是行為時作業要點第3點規定，係基於照顧人民之考量，對於舊有違章建築予以適當之救濟或補償，對於平均地權條例第62條之1第2項規定所不及之部分，額外予以救濟或補償，內政部76年9月26日台內地字第537793號函釋意旨所謂辦理市地重劃而須拆除遷移查估補償之土地改良物，補償範圍、補償項目及補償標準，並未排除非法之建築改良物，該函意旨不得謂所有非法之建築改良物一律予以補償，應指主管機關依其財政狀況，規定於一定之條件及範圍內之非法建築改良物，仍得予以補償，如此方符合平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之立法意旨。原告上開主張，並非可取，而系爭建物係被告於96年7月5日查報有案之違章建築，且屬新建違章建築，顯非87年10月1日以前之舊有違章建築，此為原告所不爭，原告自不得適用行為時作業要點第3點規定，請求被告發給自動拆遷獎勵金，及依行為時補償自治條例第2條及第3條第1項所規定，另請求被告對該建物予以補償之權利。
㈤至現行補償自治條例第10條第2項規定99年12月25日前查報
有案之違章建築，於該自治條例施行後配合工程施工日前自動拆遷者，得按同條第1項所定補助金計算金額之百分之60發給拆遷處理費。按本件系爭建物補償之查估、拆遷補償費及自動拆遷獎勵金之發給，應以查估當時即行為時作業要點及行為時補償自治條例之規定作為查定依據，有如前述，縱使仍得適用現行補償自治條例第10條第2項之規定，因系爭建物尚未拆除，此為原告所是承(同卷126頁準備程序筆錄)，亦未符合現行補償自治條例施行後配合工程施工日前，自動拆遷之要件，原告亦無依該規定及同條例第4條、第9條規定(該2條規定係指同條例第3條規定之建物，方得補償，不含違章建築)，向被告請求核發系爭建物重建價格損失補償費及自動拆遷獎勵金之依據。
㈥關於原告另稱與系爭建物相毗鄰之通天大道院，及附近之昌
大木業公司與訴外人張英勝、何國銘所有等建物，被告均予補償，有未依法行政及恣意曲解法令之違法乙節。惟按行政法上之平等原則，係指合法之平等，並不包含違法之平等，故行政先例必須係合法者，始生行政自我拘束之要求，平等原則並非賦予人民具有請求行政機關重複錯誤行為之權利。本件原告並未具備上開法令規定，向被告請求核發系爭建物拆遷補償費及自動拆遷獎勵金之法定要件，已如上述，則無論原告所指其他相同或類似案例之具體及實際情形為何，均難為本件原告得請求被告發放該等費用之論據，被告不予核發，亦無違反行政程序法第6條、第7條及第8條所規定之行政法上之之平等、比例及誠實信賴保護原則可言。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，俱無可取。從而，原告於102年6月24日向被告申請發給系爭建物重建價格損失補償金及按建物損失補償金之60%發給自動拆除獎勵金，經被告以原處分否准，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷原處分及訴願決定，及被告應作成發給原告系爭建物依建物重建價格拆遷補償費及按建築物補償費百分之70自動拆遷獎勵金之行政處分，為無理由，應予駁回。另本件原告訴之聲明，關於請求之金額應予明確具體，經本院對原告闡明是否如補償清冊第75號之系爭建物查估金額(同卷32頁附表)，為其請求拆遷補償費及自動拆遷獎勵金之計算基礎，原告仍堅持其上開聲明(同卷141頁言詞辯論筆錄)，又本件事證已明，兩造其餘主張及陳述，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 4 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 4 日
書記官 許 巧 慧