臺中高等行政法院判決
104年度訴字第276號104年11月18日辯論終結原 告 張夫韓被 告 臺中市政府警察局保安警察大隊代 表 人 郭順德訴訟代理人 王朝福
曾子珉上列當事人間政府資訊公開事件，原告不服臺中市政府中華民國104年6月18日府授法訴字第1040136791號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國104年2月2日檢具政府資訊公開申請書（下稱104年2月2日申請書），以被告與其父張隆名於103年進行多次民事及行政訴訟，被告未編列訴訟費用預算，每次訴訟卻均有委任律師，其有必要監督政府預算運用之情形，瞭解訴訟費用如何核銷為由，請求被告提供預算收支明細、公積金收支明細及訴訟費用明細。經被告以104年2月17日中市警保大會字第1040001574號書函（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之）答復略以：「．．
．有關臺端所請『各項預算收支明細』、『公積金收支明細』及『訴訟費用明細』，係本大隊之會計憑證或記帳憑證，屬『政府資訊公開法』第18條第1項第3款行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，依法不得提供閱覽，且依同法第7條第1項第6款規定，應主動公開者為預算、決算書，並不及於會計憑證等資料，故礙於上揭規定，如難提供。．．
．。」原告再於104年2月23日向被告提出政府資訊公開申請書（下稱104年2月23日申請書），請求被告提出：①102及103年度被告核銷訴訟費用之單據（原始憑證），包括與律師間之委任契約書、顧問費用、出庭費、撰寫書狀費用收據等。②102及103年度被告之一般事務費用預算金額為何？③102及103年度被告之一般事務費用核銷之所有單據（原始憑證）。經被告104年3月2日中市警保大行字第1040001708號書函（下稱系爭函文）答復略以：「．．．臺端再次提出申請之本大隊預算內相關支出原始憑證，本大隊業於104年2月17日以中市警保大會字第1040001574號書函『駁回』處分，臺端如不服請於上開書函送達之次日起30日內向本大隊或臺中市政府提起訴願。．．．。」原告於104年3月18日（同年月19日收文）以被告未於法定期間內對其104年2月23日申請書之申請作成行政處分，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告104年2月23日申請書已載明，其申請內容包括被告與律師間之委任契約書，被告辯稱原告並未向其申請102及103年被告與律師間之委任契約書顯屬不實。
（二）原告以政府資訊公開法第9條規定，請求被告提供如訴之聲明所示之資料，被告卻以同法第18條第1項第3款作為駁回之理由。原告已限縮請求之原始憑證範圍，對於非涉及決策過程之思辨意見原始憑證即應提供給原告，否則，有違最高行政法院102年度判字第746號判決意旨。
（三）法務部90年12月4日法律字第000743號函釋說明二（二）：「．．．如為原始憑證者，因其態樣繁雜，未可一概而論，其可能係內部準備作業文件，亦可能係行政機關作成意思決定之基礎事實，而非屬內部準備作業文件。．．．。」由是可知，原始憑證並非全然都是內部準備作業文件，原告所申請之單據均無涉機關內部之交換意見及決策意見，該等文件僅屬證明被告與律師間之委任關係，及律師服務費用之核算，以及一般事務費用之核算等。而與本件申請案有關之內部準備文件，係被告決定委任律師為訴訟代理人全權處理被告訴訟案件之內部簽呈或擬稿而言。例如：承辦人將相關訴訟案件以及相關擬辦意見簽呈給機關長官知悉，並於擬辦意見表示建請委任律師處理等，如此始能堪稱為內部準備文件而不予提供或限制公開。原告僅請求證明文件，以及請求公開一般事務費項金額，被告之內部準備文件不在原告之請求之列。另被告引用最高行政法院96判字第332號判決，認定所有的原始憑證均屬內部準備文件，顯有誤會。蓋判決已經明確表示其認為有關原始憑證係其「經查」後之結果，亦即係最高行政法院為事實認定，而認有關原始憑證屬於內部準備文件，並非通案認為只要屬於原始憑證就是內部準備文件，與前開法務部函釋之見解並無二致。故被告未就原告所請求之政府資訊及所請求提供之原始憑證逐一審查是否屬於內部準備文件，顯有違誤。
（四）原告請求之被告與律師間之委任契約書，因其本來就不屬於原始憑證，亦非證明會計事項之文件，而委任契約書係證明與律師間之委任關係及報酬約定，不涉決策過程之思辨意見。原告所請求的是行政決定本身（委任律師之行政決定）之文件，而非決策前之溝通意見文件，並無適用政府資訊公開法第18條第1項第3款之餘地。
（五）原告所請求之「102及103年度被告之一般事務費用（被告104年2月17日書函說明第二點所載訴訟費用係歸於一般事務費項下）預算金額為何？」部分，被告並未將該政府資訊公開於網頁。且原告所請求者僅係一般事務費用下，包括訴訟費用在內之各個細項之預算金額，被告之答辯（偵防車車號等）均非原告所申請提供之對象，與本案並無關聯。查一般事務費用下之訴訟費用總金額，僅係說明機關得以支用於訴訟費用之總預算額，與個別行政決定以及監督管理目的等均無關連，並無法由預算額得知行政機關所要做之行政決定，更遑論會妨害其實施監督或管理之目的，被告之抗辯顯屬無稽。
（六）關於原告請求公開102年及103年度被告之一般事務費用核銷之所有單據之部分，被告之答辯理由並無說明其得拒絕提供政府資訊之依據。查本案與審計法及行政院主計處90年4月30日台90處實2字第02753號函釋無關，不問原告之主觀目的為何，被告若欲拒絕提供原告政府資訊，自應援引政府資訊公開法為依據，惟被告答辯並未提出任何得以提供政府資訊之法律依據，反而論述民意機關調閱行政機關之憑證相關函釋內容，以及監察院如何依審計法行使職權監督被告有無不法之情形云云，與本案系爭所有單據是否能夠提供人民並無關連。且最高行政法院100年度判字第928號判決，係在處理人民請求勞保局就勞保基金於股票中之運用之個股買賣持股明細等，是否合於政府資訊公開法第18條第1項第9款之不予提供之情形，與本案情形有間，不得比附援引，蓋被告並非公營事業，亦無其他經營利益，被告所辯並不可採。本件原告之請求，事涉人民充分瞭解國家機關如何運用預算之公益性，且關係國家預算之執行，及如何分配預算，具有公益性，被告自應主動公開，當人民請求時，即應提供等語，並聲明求為判決：⑴訴願決定及系爭函文（本院卷第90頁參照）均撤銷。⑵被告對原告104年2月23日申請，應作成准許提供下列資料之行政處分：①102及103年度所有被告核銷訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費、撰寫書狀費用收據等（無涉決策過程思辨意見部分）。②102及103年度被告與律師間委任契約書（除去所有顯示律師身分之內容）。③102及103年度被告之一般事務費用預算金額為何？④102及103年度被告之一般事務費用核銷之所有單據（原始憑證，無涉決策過程思辨意見部分）。
三、被告則以：
（一）程序方面：
1、行政訴訟法第5條第2項規定中，所謂依法申請之案件，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故若非依法申請之案件，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分。若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟（最高行政法院98年度裁字第276號裁定參照）。可知，依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務之訴者，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，方得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。如未經申請、對非屬駁回其申請之行政處分，或未經訴願程序，即逕行提起課予義務訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
2、原告於104年2月2日檢具政府資訊公開申請書，以被告與其父於103年進行多次民事及行政訴訟，被告未編列訴訟費用預算，每次訴訟卻均有委任律師，其有必要監督政府預算運用情形，瞭解訴訟費用如何核銷為由，請求被告提供預算收支明細、公積金收支明細及訴訟費用明細。被告以104年2月17日書函答復。嗣原告復於104年2月23日檢具政府資訊公開申請書，主張其所申請者均無涉機關內部之交換意見及決策意見，所請求文件僅屬證明機關與所委任律師間之委任關係及律師服務費用之核算及一般事務費用之核算，再次請求被告提供核銷訴訟費用及一般事務費用之單據、訴訟費用預算金額。被告再以系爭函文函復，惟原告認為被告未於法定期間內對其所提申請作成行政處分，提起訴願，嗣經臺中市政府認被告業以104年2月17日書函否准其請求，爰不再重為行政處分，而原告復就同一事件向被告申請閱覽政府資訊，自難謂屬依法申請之案件，無訴願法第2條第1項所定應作為而不作為之情事。又被告系爭函文，僅係說明被告申請提供預算內相關支出原始憑證（單據），業已否准在案，並不因該項敘述或說明而生法律上效果，非屬行政處分。無重新為實體上之審查，或增加新的規制效果。原告訴願期間應自先前的處分起算，被告104年2月17日書函，原告已於104年2月18日收受，惟迄今已顯逾訴願30日之法定期間，原告訴願逾期，即屬未經合法之訴願程序，原告進而提起課予義務訴訟，自不合提起課予義務訴訟須經合法訴願之前置要件，且亦不能補正。此外，被告系爭函文之性質實係被告重覆回答，不因該項敘述或說明而生法律之效果，核其性質應僅屬重覆處分，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體，為最高行政法院61年裁字第75號判例、62年裁字第41號判例、94年度裁字第2192號裁定、99年度裁字第2705號裁定意旨所明釋。揆諸上揭規定及說明，原告即不得對之提起訴願，復經訴願機關為不受理決定，原告再提起課予義務訴訟，因不備須經合法訴願程序之起訴要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
（二）實體部分：
1、原告請求提供102及103年度所有被告核銷訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費、撰寫書狀費用收據等（無涉決策思辯過程意見部分）：依政府資訊公開法第18條第1項第3款及最高行政法院96年度判字第332號判決意旨略以：「上訴人請求閱覽之里建設基金收支明細、財產登記簿、里經費收支簿及有關原始憑證、區公所補助林泉里之所有經費明細，係行政機關之會計憑證或記帳憑證，屬行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，依法不得提供閱覽（法務部90年12月4日函釋亦採相同見解），又依行為時行政資訊公開辦法第4條第1項第5款規定，應主動公開者為預算、決算書，並不及於會計憑證等資料。」被告之收支明細及有關原始憑證係行政機關之會計憑證或記帳憑證，屬政府機關作成意思決定前之內部準備作業文件，故依法不得提供。
2、原告請求提供102及103年度被告之一般事務費用預算金額部分：
被告職司維護社會治安、改善交通秩序、加強犯罪偵查及保防等警政業務。其預算之編列及分配，係為使前述各項業務得以於合理資源支持下，順遂執行，以有效發揮被告之職能。若將資訊公開，恐使有心人士得以掌握被告於執行上開業務資源之上限、資源配置及經費使用細節，甚或不當利用之，將有礙被告對犯罪之偵查、追訴、執行，並對被告執行警察勤（業）務之目標達成造成困難或妨礙，進而破壞社會安寧及秩序，實與公益有違。被告部分業管單位預算書內容屬前揭限制公開或不予提供之情形（如偵防車車號），依政府資訊公開法第18條第2項分離原則，並參採上級機關（臺中市政府警察局）預算書公告方式，已就可公開部分公開於機關網站。又被告依政府資訊公開法第18條第1項第2款及第4款規定，核定限制預算公開範圍，並經簽准僅公開「歲入來源別預算表」及「歲出機關別預算表」，目前歲出預算已公開至各項計畫下各用途別第一級科目之總額，且本項作法亦與被告上級機關臺中市政府警察局相同。另依預算法第37條及臺中市地方總預算各機關單位用途別科目分類表規定，被告無需事先編列「訴訟費用」，而係於實際發生需繳付相關款項時，簽准勻支，並於設帳時登載於「一般事務費」科目。被告於網站公布之預算資料，已公開至業務費，
3、原告請求提供102年及103年度被告之一般事務費用核銷之所有單據（即原始憑證）部分：
⑴按審計法第13條、第14條第1項、第15條第1項、第17條及
會計法第2條規定，關於會計事務，應受該管上級政府主計機關之監督與指導。有關原告以監督機關財務為由申請政府資訊，被告依法受有監察院審計部臺中市審計處、主計處、民意機關、上級機關等機關之監督，被告102及103年度之預算經費執行情形經相關單位稽查均無違法之處。且依前揭審計法及會計法相關規定，足證被告依法已受有其他機關及法院之監督甚明，藉由上開監督機制即可達成原告之目的。又相關公務人員依法負保密義務，系爭資訊不至於無法控管，惟如將系爭資訊提供予原告知悉，則原告如何運用及處理，並非被告所得控制及掌握，比較兩者利害得失，當以上揭所述機制監督，較諸提供系爭資訊與原告監督，更合乎比例性之考量（最高行政法院100年度判字第928號判決參照）。
⑵參酌行政院主計處90年4月30日函釋中，對於民意機關或
民意代表向行政機關請求借調閱憑證規定略以：「二、查司法院大法官會議釋字第184號解釋文及解釋理由書略以：審計權，由審計人員依法獨立行使，地方議會審議地方政府年度總決算之審核報告時，通知審計機關提供之資料，係以審核報告中有關預算之執行、政策之實施及特別事件之審核、救濟等事項為限，與審計機關於審核會計報告時所根據之原始憑證，並無直接關係，是以決算法第27條所稱『提供資料』，係指為審議總決算審核報告之需要而提供有關審核報告之資料而言，不包括審計機關依法審定之原始憑證在內，爰此，原始憑證自不為行政機關所需提供民意機關或民意代表之資料。三、至會計簿籍及會計報告等會計檔案，除會計報告依會計法規定屬機關應公告之資料，得予提供外，餘會計簿籍等基於前述解釋文及解釋理由書之意涵，應不在提供資料範圍，惟如立法機關為避免行政機關預算編列、執行浮濫，於審議時，遇有關歲入歲出應行改善事項，或發覺有不實情形及對某項支出數字有疑義時，得以向行政機關諮詢或函請審計機關查核方式為之。」是以，行政機關之相關會計憑證，除立法機關基於監督之責於特殊情形下得予提供外，不宜提供予一般民眾等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有原告104年2月2日申請書（訴願卷第2頁）、被告104年2月17日書函（同卷第34頁）、原告104年2月23日申請書（同卷第31頁）、被告系爭函文（同卷第33頁）、原告訴願書（同卷第6-8頁）、訴願決定書（本院卷第8-9頁）、原告起訴狀（同卷第3-4頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：系爭函文性質是否屬於行政處分？原告提起本件行政訴訟程序上是否合法？原告請求被告應提供如訴之聲明第2項所述之文件，是否有理？茲分述如下：
（一）被告系爭函文之定性：
1、行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。．．．。」司法院釋字第423號解釋（第1段）闡釋甚明。另解釋行政機關行政處分之真意，應於文義上及論理上詳為推求，並通觀行政處分全文，斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意。
2、原告104年2月2日申請書，請求被告提供「預算收支明細、公積金收支明細及訴訟費用明細」，經被告104年2月17日書函答復略以：「．．．有關臺端所請『各項預算收支明細』、『公積金收支明細』及『訴訟費用明細』，係本大隊之會計憑證或記帳憑證，屬『政府資訊公開法』第18條第1項第3款行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，依法不得提供閱覽，且依同法第7條第1項第6款規定，應主動公開者為預算、決算書，並不及於會計憑證等資料，故礙於上揭規定，如難提供。．．．。」被告104年2月17日書函顯已否准原告104年2月2日申請書之申請，其文義甚明，且為兩造所不爭執。
3、原告以104年2月23日申請書，請求被告提出：①102及103年度被告核銷訴訟費用之單據（原始憑證），包括與律師間之委任契約書、顧問費用、出庭費、撰寫書狀費用收據等。②102及103年度被告之一般事務費用預算金額為何？③102及103年度被告之一般事務費用核銷之所有單據（原始憑證）。經被告以系爭函文答復略以：「．．．臺端再次提出申請之本大隊預算內相關支出原始憑證，本大隊業於104年2月17日以中市警保大會字第1040001574號書函『駁回』處分，臺端如不服請於上開書函送達之次日起30日內向本大隊或臺中市政府提起訴願。．．．。」等語，兩造均主張系爭函文非屬行政處分云云。
4、然查，原告104年2月23日申請書申請之內容，核與原告104年2月2日申請書，請求被告提供「預算收支明細、公積金收支明細及訴訟費用明細」，其請求被告提供之標的已經全然不同，其性質上自屬一個新的申請，而非就同一事項及標的為重覆申請。被告系爭函文卻答復稱：「原告再次申請被告預算內相關支出原始憑證，被告已以系爭函文『駁回』」云云，顯係誤將原告104年2月23日申請書之申請內容，認為與原告104年2月2日申請書之申請內容完全相同，依法已有違誤；且以被告系爭函文內容作全盤之觀察，顯已明白拒絕原告104年2月23日申請書之請求，揆諸前揭規定及說明，系爭函文自屬行政處分。是兩造無視於上開2件申請書之請求內容完全不同，徒拘泥於系爭函文字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意，而爭執系爭函文非為行政處分云云，均非可採。
（二）本件訴訟類型及訴之聲明之釐清：
1、原告起訴狀記載其起訴係依行政訴訟法第5條第2項規定（本院卷第3頁背面），其訴之聲明為：「⑴撤銷訴願決定。⑵被告對於原告104年2月23日申請，應作成准許提供下列資料之行政處分：①102及103年度所有被告核銷訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費、撰寫書狀費用收據等（無涉決策過程思辨意見部分）。②102及103年度被告與律師間委任契約書。③102及103年度被告之一般事務費用（被告104年2月17日書函說明二第二點所載訴訟費用係歸於一般事務費項下）預算金額為何？④102及103年度被告之一般事務費用核銷之所有單據（原始憑證，無涉決策過程思辨意見部分）。」。
2、原告上開訴之聲明⑴僅記載撤銷訴願決定，而未訴請一併撤銷原處分（即系爭函文），係因原告原認為被告就其104年2月23日申請書未為准駁，系爭函文非屬行政處分（本院卷第3頁背面）之故。苟係如此，則原告應依行政訴訟法第5條第1項提起本件訴訟，然其依同條第2項規定起訴，依法自有未合。
3、經本院於104年10月22日行準備程序時闡明後，原告已將起訴法條（即訴訟類型）更正為行政訴訟法第5條第1項之「怠為處分之課予義務訴訟」（本院卷第57頁）。又經本院於上開準備程序中闡明「如系爭函文為行政處分時，原告是否請求將系爭函文一併撤銷？其訴訟類型是否應更正為行政訴訟法第5條第2項（拒絕處分之）課予義務訴訟？」業經原告表示同意，並經被告表示無意見（同卷第58-59頁）在卷。從而，本件訴訟訴訟類型為行政訴訟法第5條第2項之拒絕處分之課予義務訴訟，且原告訴之聲明⑴除請求撤銷訴願決定外，並一併訴請撤銷原處分（即系爭函文），本院自應就此為實體審理。
4、另原告雖於104年11月18日向本院提出行政訴訟辯論意旨暨更正訴之聲明狀，主張其前揭訴之聲明⑴僅撤銷訴願決定，而不請求一併撤銷原處分（本院卷第94頁），惟其於本院當日言詞辯論時，當庭聲明更正請求將原處分（即系爭函文）一併撤銷（同卷第90頁），依法核無不合。是被告辯稱：本件系爭函文非行政處分，原告依行政訴訟法第5條第2項提起本件拒絕處分之課予義務訴訟，為不合法，應裁定駁回云云，洵有誤解，不足採取。
（三）實體部分：
1、為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，乃政府資訊公開法之立法宗旨，此自該法第1條規定可明。同法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7條第1項前段規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．。」第9條第1項規定：
「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民．．．，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。．．．。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。．．．。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」準此可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應主動公開或應人民申請而提供。如申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之事項者，依第18條第2項「資訊分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之（最高行政法院103年度判字第645號判決參照）。
2、次按上開政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」之政府資訊，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言。倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定各款情形之一者，應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。再參酌該條之立法說明：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐．．．。」已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開。而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事，是知，政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用，始符法意（最高行政法院102年度判字第746號）
3、再按會計法第51條規定：「會計憑證分左列二類：一、原始憑證：謂證明事項經過而為造具記帳憑證所根據之憑證。二、記帳憑證：謂證明處理會計事項人員責任，而為記帳所根據之憑證。」第52條規定：「（第1項）原始憑證為左列各種：．．．二、現金、票據、證券之收付及移轉等書據。．．．。六、買賣、貸借、承攬等契約及其相關之單據。．．．。（第2項）前項各種憑證之附屬書類，視為各該憑證之一部。」。
4、查人民申請閱覽行政機關之會計憑證時，如為記帳憑證者，因其為證明處理會計事項人員責任，而為記帳所根據之憑證，事涉決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，係屬上開政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」之政府資訊，可視為行政機關之內部準備作業文件，行政機關依法應限制公開或不予提供之。如為原始憑證者，因其態樣繁雜，未可一概而論，其可能係內部準備作業文件，亦可能係行政機關作成意思決定之基礎事實，而非屬內部準備作業文件，應由被請求機關視個案具體事實本於職權認定之（法務部90年12月4日書函及90年12月3日（90）法律字第000739號書函所附會議紀錄結論亦同此見解）。
5、次查本件原告請求被告提供：「①102及103年度所有被告核銷訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費、撰寫書狀費用收據等。②102及103年度被告與律師間委任契約書。③102及103年度被告之一般事務費用核銷之所有單據（原始憑證）」，核屬會計法第51條第1款規定之原始憑證，與第52條第1項第2款、第6款規定之現金支付之書據、承攬契約及其相關單據（原始憑證）。故該等政府資訊是否提供給原告，被告應視本件個案具體事實本於職權認定之。經查：
⑴原告請求被告提供上開政府資訊之目的，其主張略以：伊
僅想知道而已，有無涉及公益，其未思考過，被告若不提供時，僅為其知的權利受損（本院卷第59頁參照）。
⑵惟按司法院釋字第184號解釋：「地方政府依審計法第34
條第4項規定編製之年度總決算，經審計機關審核後所提出之審核報告，地方各級議會準用決算法第27條對之審議時，固得通知審計機關提供資料，但不包括審計機關依審計法第36條及第71條審定之原始憑證在內。」其解釋理由書略以：「蓋審計權屬於監察院（憲法第90條），於監察院設審計長（憲法第104條），並於全國各地方設審計機關，由審計人員依法獨立行使之（審計部組織法第14條、審計法第3條至第5條及第10條）。各機關應照會計法及會計制度之規定，編製會計報告，連同原始憑證，依限送該管審計機關審核（審計法第36條），其所謂「原始憑證」，乃指「證明事項經過，而為造具記帳憑證所根據之憑證」（會計法第51條第1款及第52條），各機關人員對於財務上行為應負之責任，經審定後，亦即解除（審計法第71條）。地方議會準用決算法第27條審議地方政府年度總決算之審核報告時，通知審計機關提供之資料，係以審核報告中有關預算之執行、政策之實施及特別事件之審核、救濟等事項為限，與審計機關於審核會計報告時所根據之原始憑證，並無直接關係。基上所述，地方政府依審計法第34條第4項規定編製之年度總決算，經審計機關審核後所提出之審核報告，地方各級議會準用決算法第27條對之審議時，固得通知審計機關提供資料，但不包括審計機關依審計法第36條及第71條審定之原始憑證在內。」。
⑶本件被告隸屬直轄市（臺中市），而直轄市為地方自治團
體之一種（地方制度法第14條），直轄市議會依地方制度法第33條規定，其為地方立法機關，有議決直轄市預算、特別稅課、臨時稅課、附加稅課、審議直轄市決算之審核報告，及其他依法律賦予之職權。地方議會代表該地方人民行使政權，並監督該地方政府預算及經費之執行，如前所述，其依法既不能要求審計機關提出相關會計憑證中之原始憑證供其審議，依舉重明輕之法理，本件原告僅為滿足其知的權利，無涉公益，自無從依政府資訊公開法第9條規定，請求被告提出上開原始憑證，供其監督被告有關預算事項執行之權利。
⑷再依上開政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府
機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供之。查被告系爭會計憑證中之原始憑證，核屬「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之政府資訊，被告依法不得提供給原告（最高行政法院96年度判字第332號判決意旨參照）。又依上開條款之立法理由意旨，系爭政府資訊之公開提供，對於公益有必要者，例外不在限制之列，以求平衡。惟如前述，本件原告申請被告提供系爭政府資訊，僅為滿足其個人知的權利，無涉公益，且原告亦未提出系爭申請有何公益上之必要性存在（本院卷第59頁參照），是原告上開申請亦無適用前揭例外規定之餘地。
⑸又行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面
為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．．。」第114條第1項第2款及第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．二、必須記明之理由已於事後記明者。．．．。前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」同法第114條第1項第2款及第2項亦定有明文。本件被告以系爭函文駁回原告104年2月23日申請書之申請，雖未記載其否准之法律依據，惟其於系爭函文說明二內，業已引用被告104年2月17日函文，而被告104年2月17日函文記明其否准之法律依據為政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，由此可知，被告系爭函文有引用其104年2月17日函文適用法律依據之意，已甚明確，故系爭函文尚無未記載法令依據之瑕疵。況原告提起訴願後，被告已以104年4月2日中市警保大行字第1040002535號函（訴願卷第36-42頁）及104年4月21日中市警保大行字第1040002999號函（同卷第52-55頁）提出訴願答辯書及補充訴願答辯書記明政府資訊公開法第18條第1項第3款等法令依據，被告系爭函文關於所憑理由（法令依據）之記載縱有缺漏，但被告已於訴願階段補正，並將其駁回之理由告知原告（副本均有給原告），則系爭函文此部分之瑕疵亦經補正，而不影響系爭函文之效力。
⑹況依現代電腦網路發達，已臻「秀才不出門，能知天下事
」之境界，我國司法裁判除妨害國家安全及個人資訊等之極少數限制公開外，其餘均已上網公開，以滿足人民知的權利，並供其監督之用。本件原告申請被告提供上開與律師間委任契約書，原告使用司法裁判電腦網路即可輕易查詢得知，政府對原告此項知的權利之滿足，所為之提供並無不足之虞。
6、另原告請求被告提供「102及103年度被告之一般事務費用預算金額」部分：
⑴按預算法第37條規定：「各機關單位預算，歲入應按來源
別科目編製之，歲出應按政事別、計畫或業務別與用途別科目編製之，各項計畫，除工作量無法計算者外，應分別選定工作衡量單位，計算公務成本編列。」次按中央各機關執行單位預算有關用途別科目應行注意事項規定：「一、為使用途別科目之劃分及其執行標準更為明確起見，特加規定如附表之所定。二、各機關所管經費，應按用途別科目定義範圍確定歸屬，並切實依照規定標準執行。三、各機關不得於規定之第一、二級用途別科目以外，增列任何名稱之科目，其確有特殊原因及事實，致原定科目不敷應用時，應依照預算法第97條之規定，事先擬具科目名稱，詳敘理由專案送經行政院主計處核定。」臺中市政府所訂頒之臺中市地方總預算各機關單位預算用途科目分類表（本院卷第80-83頁參照），係為使其所轄各機關單位將預算使用途別科目劃分更為明確，將「用途別科目」為整體預算架構分類更細項，並規定該項預算之費用性質、支用目的及預計使用內容。其中規定「一般事務費」為第二級用途別科目，其定義為「凡處理經常一般公務或特定工作所需非屬前述各專項費用，如民意代表支給費用（膳食費、交通費、健康檢查費、保險費、為民服務費等）、押金、印刷、獎牌製作、廣告、環境佈置、清潔、保全、訴訟、制服、員工健康檢查、雜支及辦理員工自強活動、文藝、康樂、慶生活動、加菜與對團體慰勞、獎勵等屬之。」，其「編列標準：1、依規定按實際需要並參考共同性費用編列基準計列。2、其中訴訟部分，除編列預算當時訴訟事件已發生，且訴訟時程會遞延至新年度，始得就訴訟所需費用予以編列外，係屬執行預算之會計登載科目，僅於實際發生上述定義需繳付相關款項時始予登載，不應預為估計並編入預算中」（本院卷第80-83頁參照）。準此可知，臺中市政府所轄各機關單位於預算編列時，有關一般事務費科目因其支用範圍廣泛，尤其訴訟費用係屬「或有科目」，就尚未發生訴訟事件而言，因無法預估，故該分類表規定，不應預為估計並編入預算中。
⑵本件原告具有律師資格，其請求被告提供「102及103年度
被告之一般事務費用預算金額」，旨在瞭解被告一般事務費用中訴訟費用之金額，以資監督被告預算之運用（本院卷第3、48、57頁參照）。經查，被告已依上開法令規定，在其網站中公開102及103年度「歲入來源別預算表」及「歲出機關別預算表」，且歲出預算已公開至各項計畫下各用途別第一級科目之總額，其中102年保安警察業務費為新臺幣（下同）458,000元、103年保安警察業務費為458,000元，有被告102及103年度歲出機關別預算表在卷（本院卷第84-87頁）可稽，原告可於被告官方網站查得。
又訴訟費用係屬「一般事務費」中之第二級用途別科目之一，就尚未發生訴訟事件，因無法預估，依法不應預為估計並編入預算中，故被告上開網站未公開有關「102及103年度被告之一般事務費用預算金額」部分，及否准提供予原告，依法核屬有據。
五、綜上所述，原告主張俱無理由。被告以系爭函文否准原告104年2月23日申請書之請求，依法核無違誤。訴願決定以程序不合決定駁回原告之訴願，理由雖有不同，但結論並無二致，仍應予維持。原告訴請撤銷訴願決定及系爭函文，並請求本院判決命被告依其104年2月23日申請書之申請，應作成准許提供系爭政府資訊之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求本院命被告將其102及103年度被告之一般事務費用核銷之原始憑證，羅列清單，並區分為可以提供及不可提供兩部分，並將核銷單據提供本院調查，而清單部分提供給原告（本院卷第65頁），及兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 2 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 12 月 2 日
書記官 詹 靜 宜