臺中高等行政法院判決
104年度訴字第290號104年12月10日辯論終結原 告 童寶男被 告 彰化縣員林市公所代 表 人 張錦昆訴訟代理人 楊錫楨 律師複代理人 陳詠琪 律師上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服彰化縣政府中華民國104年7月3日府法訴字第1040109829號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人莫素升於民國（下同）100年12月4日經彰化縣員林鎮（按已於104年8月8日改制為彰化縣員林市，下同）靜修雅築公寓大廈（下稱系爭公寓大廈）管理委員會及區分所有權人會議選任為101年度之主任委員、原告為副主任委員、訴外人魏新枝、蕭麗及莊文惠為委員，依系爭公寓大廈當時之住戶管理規約暨管理委員會組織章程第8條第3款規定，任期為101年2月1日起至102年1月31日止。嗣系爭公寓大廈管理委員會於101年10月15日第三次臨時會議決議免除莫素升主任委員之職務，由副主任委員即原告代理，原告即自為召集人，於101年11月29日召開系爭公寓大廈區分所有權人會議改選新任主任委員為王奕承，並於102年1月15日向被告申請報備變更主任委員，經被告以102年1月18日員鎮建字第1020001881號函（下稱102年1月18日函）同意備查在案。嗣後，被告以系爭公寓大廈管理委員會於101年11月29日由原告所召集之區分所有權人會議經臺灣彰化地方法院102年度訴字第53號判決確認會議無效（本件原告提起上訴，經臺灣高等法院臺中分院以103年度上字第220號判決將該判決廢棄並駁回本件訴外人張成輝原審之訴，本件訴外人張成輝不服，提起上訴，經最高法院於104年9月24日以104年度台上字第1804號裁定駁回上訴。）為由，依內政部營建署98年12月4日營署建管字第0980080035號函意旨，於103年5月2日以員鎮建字第1030014139號函（下稱103年5月2日函）註銷102年1月18日函所備查之主任委員變更。原告不服，於104年1月7日提起訴願，經彰化縣政府以103年5月2日函非行政處分為由，為訴願不受理之決定。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為系爭公寓大廈101年度之副主任委員，因當時之主任
委員莫素升疏於處理大樓事務，住戶怨聲載道，而於101年10月15日召開之管理委員會第三次臨時會中被罷免，同時決議由原告代理主委職務至101年12月31日。原告受任後，於101年11月29日召開區分所有權人會議改組委員，決議由王奕承出任主任委員，原告擔任副主任委員，嗣後，王奕承辭去主任委員職務，系爭公寓大廈管理委員會決議由原告擔任主委，任期自102年1月1日至103年12月31日，被告以102年1月18日函變更主任委員為王奕承之同意備查在案。嗣後，因區分所有權人會議之召集是否有權而產生爭議，訴外人張成輝起訴，由臺灣彰化地方法院於101年12月11日以102年度訴字第53號受理，於103年2月27日判決為無權召集，原告不服，上訴臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）於103年4月28日以103年度上字第220號受理上訴，於上訴審理中，被告卻突然以103年5月2日函將原告主任委員身分撤銷，將主任委員換成訴外人張成輝，以行政權侵犯司法權，置司法審判程序於不顧。
㈡被告承辦人江明正於本件之程序中失去公正立場，刻意對彰
化縣政府隱瞞莫素升已於系爭公寓大廈管理委員會101年10月15日第三次臨時會中被免去主任委員職務，代理主任委員的是原告等之重要關鍵事實，讓彰化縣政府作出錯誤之指示，與訴外人張成輝勾串並主導整個撤換事件之發展，亦未通知系爭公寓大廈管理委員會答辯。被告撤換系爭公寓大廈管理委員會主任委員係根據臺灣彰化地方法院102年度訴字第53號判決，然該判決已被臺中高分院103年度上字第220號判決廢棄，並由最高法院以104年度台上字第1804號裁定駁回訴外人張成輝之上訴，因此被告本件之撤銷案應予以廢棄。而訴願決定以被告103年5月2日函非行政處分為由而不受理決定，未針對撤銷案作處理，原告不服。
㈢報備與撤換，二者意義不同。以本案而言，系爭公寓大廈管
理委員會之主任委員任期係102年1月1日至103年12月31日，在任期未滿前，被告以103年5月2日函註銷之前同意備查函並撤換主任委員，此已不是報備之觀念通知，而係行政處分，訴願決定認定非屬行政處分，顯有未當。而被告就本件註銷案之決定，導致系爭公寓大廈管理委員會管理權被剝奪，存在於員林土地銀行之管理基金新臺幣（下同）68萬餘元被劫取，此註銷行為已對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬「行政處分」無誤等情。
㈣聲明求為判決⒈撤銷彰化縣政府104年7月3日府法訴字第104
0109829號訴願決定。⒉撤銷被告103年5月2日函。⒊撤銷被告103年6月4日員鎮建字第1030016925號「公寓大廈管理組織報備證明」。
三、被告則以：㈠按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行
政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又於人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為「備查」，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分。公寓大廈管理委員會之成立，係依公寓大廈管理條例第28條第1項（或第26條第1項、第53條、第55條第1項）規定，經由召集區分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，屬於私權行為，其依公寓大廈管理條例施行細則第8條及104年6月15日修正前公寓大廈管理組織申請報備處理原則（104年6月15日修正名稱為公寓大廈管理報備事項處理原則）第3點、第4點規定程序申請報備（報請備查），係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會是否合法成立無涉。故申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備證明，僅係對管理委員會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對該管理委員會之成立，未賦予任何法律效果，並非行政處分；同理，主管機關所為不予報備之通知，對於該管理委員會是否合法成立，亦不生任何影響，仍非行政處分（103年9月9日最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
㈡次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款分別定有明文。復按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」最高行政法院44年判字第18號著有判例。又依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是如對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以起訴不備其他要件且不能補正，而以裁定駁回其訴。
㈢經查：
⒈本件原告主張：伊為系爭公寓大廈管理委員會101年度副
主任委員，莫素升為主任委員，因莫素升無心大樓事務等情，於101年10月15日所召開之管理委員會決議免除其主任委員職務，並由原告代理主任委員職務至10 1年12月31日止。原告乃於101年11月29日召開區分所有權人會議改組管理委員會，由王奕承出任主任委員，被告並以102年1月18日函同意備查。嗣被告以：系爭公寓大廈管理委員會主任委員莫素升係於100年11月選出，任期1年，自101年2月1日至102年1月31日止，是以區分所有權人會議之召集人應為莫素升，依據內政部93年2月2日台內營字第0930081861號函說明所示，無召集權人所召集之會議，所為決議當然無效，係自始確定不生效力，無待法院撤銷。101年11月29日系爭公寓大廈區分所有權人會議由原告所召集並非莫素升所召集，該會議自為無效之會議，且經臺灣彰化地方法院102年度訴字第53號判決確認會議無效。並依內政部營建署98年12月4日營署建管字第0980080035號函所示意旨，以103年5月2日函對於102年1月18日函即日起註銷。原告認為被告上開註銷函文係違法，乃於104年1月7日提起訴願，然經彰化縣政府為訴願不受理之決定。原告不服，提起本件行政訴訟。原告除於訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定外，並於訴之聲明第2項請求撤銷103年5月2日函，復以訴之聲明第3項請求撤銷被告103年6月4日員鎮建字第1030016925號公寓大廈管理組織報備證明（該函文係對於該會主任委員改選變更為張成輝，被告所為同意備查之公文，對此函文，原告並未提起訴願）。
⒉公寓大廈管理組織之主任委員改選是否適法，係屬私權事
項，而管理組織之大樓管理負責人改選申請報備，依「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」第6點規定，申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備書，此項報備係為使地方主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會之主任委員改選是否合法有效無涉。是行政機關對於公寓大廈管理委員會改選主任委員之報備雖復以「同意備查」等語，應僅發生函復業已知悉之效果，不論受理報備機關是否同意備查，對該申請報備之管理委員會之主任委員改選，均不生任何法律效果，性質上非屬行政處分，若有爭執亦屬私權糾紛，爭執雙方應循民事訴訟法程序向民事法院訴請判決，另根據最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，受理報備機關發給同意報備證明，僅係對管理委員會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對該管理委員會之成立，未賦予任何法律效果，並非行政處分；同理，主管機關所為不予報備之通知，對於該管理委員會是否合法成立，亦不生任何影響，仍非行政處分。
⒊基此，不僅被告102年1月18日函就該會主任委員變更為王
奕承所為同意備查，屬觀念通知，並非行政處分外，事後，被告以101年11月29日區分所有權人會議由無召集權人之原告所召集並非由莫素升所召集，該會議自為無效之會議等語，而以103年5月2日函註銷系爭公寓大廈管理委員會102年申報變更主任委員之同意備查（即註銷102年1月18日函），亦屬觀念通知，而非行政處分，之後，對於系爭公寓大廈管理委員會主任委員變更為張成輝，由被告以103年6月4日員鎮建字第1030016925號函文准予備查，仍屬觀念通知，而非行政處分。從而，被告所為之上開函文既非屬行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，是原告對於非屬行政處分之系爭函文提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又依程序不合，實體不究之原則，原告之訴，既因程序不合，而予駁回，其實體上之主張，自無庸由鈞院再予審論，併此敘明。
㈣綜上所述，本件訴願決定並無違誤，原告請求撤銷被告103
年5月2日員鎮建字第1030014139號函（即103年5月2日函）、103年6月4日員鎮建字第1030016925號函，欠缺訴訟要件等語，資為抗辯。並聲明求為裁定駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告103年5月2日函是否為行政處分？被告請求撤銷被告103年6月4日員鎮建字第1030016925號「公寓大廈管理組織報備證明」，有無先行訴願前置程序？本件原告起訴是否有權利保護必要？經查：
㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，此觀行政訴訟法第4條第1項規定自明。次按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又於人民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件者，為「備查」。故行政機關所為「備查」之行政行為，並未對受監督事項之效力產生影響，依上開所述，其性質應非行政處分。從而，否准備查或註銷備查之行政行為，亦非行政處分甚明（最高行政法院95年度判字第12號判決意旨參照）。原告請求撤銷之被告103年5月2日員鎮建字第1030014139號函（即103年5月2日函）內容為：「主旨：有關貴委員會（按係靜修雅築公寓大廈管理委員會，下同）102年申報變更主任委員即日起註銷乙案，請查照。說明：一、依據張成輝103年3月10日陳情書及彰化縣政府103年4月30日府建使字第1031032046號函暨內政部營建署98年12月4日營署建管字第0980080035號函辦理。二、有關貴委員會主任委員莫素升係貴會於100年11月選出，其任期1年期間為101年2月1日至102年1月31日止，是以貴會區分所有權會議之召集人為莫素升君無誤，依據內政部93年2月2日台內營字第0930081861號函說明二（如附件一）所示無召集權人所召集之會議，所為決議當然無效，係自始確定不生效力，無待法院撤銷。貴會101年11月29日區分所有權人會議由童寶男先生所召集並非莫素升所召集，該會議自為無效之會議，且貴會101年11月19日區分所有權人會議業經臺灣彰化地方法院102年度訴字第53號民事判決確認會議無效，合先敘明。三、依據內政部營建署98年12月4日營署建管字第0980080035號函說明三（如附件二）所示另按『一、為推動公寓大廈管理組織申請……訂定本處理原則。』為公寓大廈管理組織申請報備處理原則第1點及第4點所明定，是以報備證明係僅行政作業文件，申請報備文件如有不實之情事，主管機關自得視實際情形通知所有權人，作成註銷證明文件之標示。至於公寓大廈區分所有權人、管理組織或利害關係人間如因後續決議效力有所爭執，係屬私權，自宜循司法途徑解決。」（見本院卷第29頁及第81頁該函），而原告另請求撤銷之被告103年6月4日員鎮建字第1030016925號函之內容為：「主旨：為貴會申請變更主任委員乙案，同意備查，請查照。說明：一、貴會103年5月26日申請變更報備書。二、貴會主任委員經改選變更為張成輝君（地址：……），同意備查。三、貴會日後會務推動及管理，請依公寓大廈管理條例、施行細則、規約等相關法令辦理以確保住戶權益。四、為提升老舊建築物安全，請貴會參考『照顧好我們的孩子』宣導短片（請上育兒親職網網站：……）改善居住環境。」（見本院卷第46頁及第80頁該函），而公寓大廈管理委員會之成立，係依公寓大廈管理條例第28條第1項（或第26條第1項、第53條、第55條第1項）規定，經由召集區分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，屬於私權行為，其依公寓大廈管理條例施行細則第8條及104年6月15日修正前公寓大廈管理組織申請報備處理原則（104年6月15日修正名稱為公寓大廈管理報備事項處理原則）第3點、第4點規定程序申請報備（報請備查），係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會是否合法成立無涉。故申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備證明，僅係對管理委員會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對該管理委員會之成立，未賦予任何法律效果，並非行政處分；同理，主管機關所為不予報備之通知，對於該管理委員會是否合法成立，亦不生任何影響，仍非行政處分（103年9月9日最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。是訴願決定認被告103年5月2日函為非行政處分，並無不合。原告主張上開函為行政處分，並非可採。
㈡又提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格
，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。查本件原告所主張撤銷之被告103年5月2日員鎮建字第1030014139號函（即103年5月2日函）及被告103年6月4日員鎮建字第1030016925號函，係針對靜修雅築公寓大廈管理委員會（即系爭公寓大廈管理委員會）102年之申報變更主任委員之同意備查予以註銷（被告103年5月2日函部分）及就系爭公寓大廈管理委員會將主任委員經改選變更為張成輝後申請變更主任委員而為同意備查之行政行為，已如前述，並有該等函在卷可稽，則本件縱得提起行政訴訟爭執之原告應為靜修雅築公寓大廈管理委員會，其代表人即管理委員會主任委員係為張成輝，而非原告，此為原告所不爭執（見本院卷第103頁至第108頁之言詞辯論筆錄），是原告提起本件行政訴訟，其當事人顯不適格，揆諸前揭說明，其訴在法律上顯無理由，自應以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 李 孟 純