臺中高等行政法院判決
104年度訴字第223號104年10月7日辯論終結原 告 魏吉律被 告 苗栗縣選舉委員會代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 呂金龍上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國104年5月15日中選訴字第015號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為苗栗縣後龍鎮校椅里第20屆里長候選人，於民國103年11月29日投票日在設於後龍鎮237投開票所外，偕同其支持者多人以戴上印有「魏吉律」之帽子（黃底紅字之鴨舌帽）向前往投票所之投票人鞠躬及抱拳行禮。經民眾錄影舉發，被告104年1月21日苗縣選四字第1043450014號函暨裁處書（下稱原處分）以原告違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第56條第2款規定，乃依同法第110條第5項規定，裁處原告新臺幣（下同）50萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）訴願決定書所引中央選舉委員會（下稱中選會）90年10月9日中選法字第9014538號函，及100年2月10日中選法字第1000020484號函釋（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之）意旨，顯見構成選罷法第110條第5項之處罰要件，除須具備例如前開函釋例舉之客觀行舉作為態樣外，還須具備「有為求自己當選或意在幫助特定候選人當選而作為」之主觀意思。任缺其一，即與處罰之要件有間，不得處罰。且從其所謂「競選或助選活動」，依其字義係指一切為求自己當選或意在幫助特定候選人當選之作為，至其態樣為何並非所問一語，更顯示立法明訂處罰之意旨，重在行為人是否具備「有為求自己當選或意在幫助特定候選人當選而作為」之主觀意圖。換言之，行為人之是否具備主觀意圖，以及能否證明行為人確具上開主觀意圖，乃裁罰機關首需審酌及明確舉證證明之主要要件事實。至於行為人客觀上之作為行舉態樣，應為佐證前揭主觀意圖存在而例示之客觀行為而已，此觀其係以「至其態樣為何，並非所問」作結甚明。
（二）次按行為人是否具備「有為求自己當選或意在幫助特定候選人當選而作為」之主觀意圖，既為選舉機關得依選罷法第110條第5項規定行使裁罰權利之要件事實。又民事訴訟法第277條所規定之舉證責任分配原則為行政訴訟法第136條所明文規定準用。被告自應依上開規定就其主張有利於己之前開要件事實存在負舉證之責。是以民事訴訟法第277條所規定之舉證責任分配原則，必先主張權利存在之當事人所舉證據確能成立，而後被告就其所主張之抗辯事實，始負立證責任。原告如不能舉證，或所舉之證據不足以資證明，則原告之主張，即不能認為成立，不待被告舉出反證，即可駁回其訴。至被告是否能舉出反證，及其反證是否屬實，自均可毋庸置議。
（三）本件被告憑以裁罰原告之唯一證據，乃「選民錄影蒐證之光碟一片」，別無其他任何之佐證，此有原處分書可稽。惟該蒐證光碟經一再重覆播放檢視結果，除出現有原告因係當時現任里長，戴有自擔任里長以後平時早就戴用印有「魏吉律」姓名之運動帽遮陽，並在投開票所數十公尺外，與民眾以抱拳行禮之既往方式打招呼、聊天或指揮交通，及另有一位因影像模糊，迄尚無法確定身分，但絕非如訴願決定所謂「偕同」原告前往現場之支持女子外，全片查無任何足堪適合證明原告確有任何「向投票選民訴求拉票請託」等任何競選活動之作為舉動，且達「於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度」的影像或言詞語音，依最高法院76年台上字第4986號判例意旨，實並不適合，更不足以證明原告當時係在「從事競選活動」，被告遽認原告所辯不足採信，徒以卷內光碟影像，加上其憑空無據的臆測論定，原告有在投票日「偕同其支持者在投票人前往投票所經過之場」，戴上印有其姓名之帽子向「投票人」鞠躬及抱拳行禮依一般社會通念，「難認」無向投票人請託以爭取支持之意，而為「所訴核不足採，原處分應予維持」之決定，在證據法則之適用上，均屬顯有違誤。
（四）投票日在投票所出入之人，固多為有投票權而前往投票之人和相關選務人員，但這些前來投票之人，大都來去匆匆，投完票就走，或在投票所內各自堅守崗位而不會在投票所附近逗留。逗留之人絕大多是關心選情，或想藉機會見返鄉投票之鄰居或友人，和少數已投完票別無他事，或突遇見熟識之人，至少不可能全是有投票權而尚未投票之人。
（五）原告並無任何競選活動之行為，也絕無「偕同支持者」前往投票所「向投票人鞠躬及抱拳行禮」之事實。只因案發時原告乃當地現任里長，因來通報投開票所狹窄及動線紊亂，基於里長職責及服務地方之熱誠，才趕往現場距投開票所數十公尺外之路口協助指揮交通，並告知或引導無障礙空間之動線，並於稍後當地秩序改善，兼因投票人逐漸稀少後，才驅前與聚集附近之民眾以平日習慣之握拳行禮方式打招呼和聊天而已，絕無任何拉票請託之競選意圖和行為，而這些民眾或早已投完選票別無他事，又遇鄰居或舊識而聚集閒聊，自不可能是原告拉票爭取之對象。
（六）綜上，原告實無違反選罷法第56條第2款之作為，而卷附之證據不足證明原告有爭取自己當選意圖，何況原告當天確因里民之通報才前往現場，絕非因拉票爭取當選而去，在現場並無任何拉票之行為等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按選罷法第56條第2款規定，政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動。第110條第5項規定，違反第56條規定者，處50萬元以上500萬元以下罰鍰。投開票當日，投票所內或附近有競選或助選活動，如有拉票、散發傳單、重新張貼、懸掛、豎立標語、旗幟、使用宣傳車輛或擴音器、穿著候選人競選背心於投開票所附近徘徊不去等情事，應已構成所謂「競選或助選活動」。所謂「競選或助選活動」，依其字義係指一切為求自己當選或意在幫助特定候選人當選之作為，至其態樣為何，並非所問，中選舉會90年10月9日及100年2月10日函釋參照。且被告於選舉期間有印發「查察妨害選舉刑事及相關法規簡錄」之小冊子，於103年10月28日以苗縣選四字第1033450052號函請苗栗縣內各鄉鎮市公所轉發參選103年之苗栗縣地方公職人員選舉各候選人卓參在案。
（二）系爭里長選舉投票日為103年11月29日，原告於投票日在設於後龍鎮237投開票所（校椅里社區活動中心）外，偕同其支持者戴上印有原告姓名之帽子，向前往投票所之投票人鞠躬及抱拳之行為，有被告103年12月15日苗縣選四字第1033450085號通知書、原告陳訴狀、錄影內容截圖影本及光碟等證據在卷可憑。被告以其行為，合於投票日從事競選活動之要件，違反公職選罷法第56條第2款規定，洵堪認定。
（三）原告稱平日習慣以抱拳行禮方式向來往里民打招呼，絕無向選民訴求、請託及拉票等競選行為。但法令明定選舉投票日不得從事競選活動，原告既經登記參選應有知悉並遵守法規之注意義務。原告為現任里長並登記參選尋求連任，在投票日偕同其支持者在投票人前往投票所經過之場所，戴上印有其姓名之帽子，向投票人鞠躬及抱拳行禮，依一般社會通念，難認無向投票人請託以爭取支持之意，所訴不足採等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有系爭投票所平面圖、空拍圖、現場照片、檢舉人錄影光碟、隨身碟、錄影光碟內容截取圖影、印有「魏吉律」紅字之黃色鴨舌帽附本院卷（第53-5
6、60-64及證物袋）可稽、並有原處分（本院卷第9-10頁）、原告訴願書（原處分卷第33-36頁）、訴願決定書（本院卷第12-13頁）、原告起訴狀（同卷第4-8頁）在卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分就原告系爭違章行為裁處50萬元罰鍰，是否合法？茲論述如下：
（一）按選罷法第56條第2款規定：「政黨及任何人，不得有下列情事：．．．2、於投票日從事競選或助選活動。」第110條第5項前段規定：「違反第53條或第56條規定者，處新台幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；．．．。」為冷卻激情，令選民理性抉擇投票，進而維護投票日之選舉秩序，確保選舉之公正，選罷法第56條第2款乃明文禁止政黨及任何人於投票日從事競選或助選活動，此為選罷法就投票日當日禁止行為之特別規定。而所謂「競選或助選活動」，依其字義係指一切為求自己當選或意在幫助特定候選人當選之作為，簡易明確，而為通常智識者所得理解。中選會100年2月10日函釋說明二略以：「所謂『競選或助選活動』，依其字義係指一切為求自已當選或意在幫助特定候選人當選之作為，至其態樣為何，並非所問．．．。」亦同此意旨，核無違背選罷法第56條第2款規定意旨。次按候選人本人於投票日從事競選活動，及他人於投票日從事為候選人助選之活動，固為選罷法第56條第2款規定限制之行為。惟觀諸現今社會之選舉模式，選戰動員投入之人力、物力甚為龐大，各候選人為統籌選戰之進行，通常係動員親朋好友組成委託公關、顧問協助，組成競選團隊，單由候選人獨力參與、規劃全局之狀況，於現今選戰已屬無法想像，故現今選戰莫不採取競選團隊指揮作戰模式，並動員周遭可觀之事務性輔助人力。再者，選舉之成本及當選之利益均由候選人支出與享受，競選團隊究應採取何種競選策略，亦攸關候選人能否勝選及政治前途，衡情候選人實無不先經評估而作決定之理。縱候選人無法事必躬親，亦往往授權競選團隊成員處理，渠等與候選人間即形成緊密之團體。故類此競選團隊之組織分層各司其責，且該團隊成員均係在為候選人贏得勝選之目標下由候選人授權、監督從事選舉之各相關事務。故選罷法第56條第2款規定除限制候選人本人不得於投票日從事競選活動，倘候選人以其競選團隊為其代理人或使用人從事競選活動者，亦不得使競選團隊成員有為其於投票日從事競選活動之行為，始符合選罷法第56條第2款之規範意旨。
（二）經查，原告係系爭里長候選人，經民眾檢舉於選舉投票日（103年11月29日），在設於後龍鎮237投開票所（校椅里社區活動中心）外，偕同其支持者多人戴上印有「魏吉律」之帽子（黃底紅字之鴨舌帽），向前往投票所之投票人鞠躬及抱拳行禮等情，已如前述。原告雖執前詞主張其平日習慣以抱拳為禮方式向來往里民打招呼，絕無向選民訴求、請託及拉票等競選行為云云。惟經本院於104年8月27日準備程序當庭勘驗系爭錄影光碟內容如下（共6個檔案，依序分別為P0000000.MOV、P0000000.MOV、SANY0072.MP4、SANY0073.MP4、SANY0074.MP4、SANY0075.MP4，其中第1跟第3個檔案內容重複，第2跟第4個亦重複）：「（法官）勘驗片段1，全長1分15秒，時間2014年11月29日8時39分起，地點為後龍鎮237投開票所前，開始有原告與其他民眾站於後龍鎮237投開票所前，（身著）綠衣女子頭帶黃色帽子，有原告名字，於18秒到23秒間有另2名女子亦戴黃色印有原告名字之帽子，43秒到45秒間原告與旁邊綠衣黃帽女子抱拳鞠躬，綠衣女子向路過民眾說：『你好、拜託』。（法官問）綠衣女子與第18秒到23秒間之2名女子係何人？（原告答）我的支持者，另2人亦應當是我的支持者。（法官問）片段1第43秒到45秒間原告與旁邊綠衣黃帽女子抱拳鞠躬，綠衣女子向路過民眾說：『你好、拜託』？（原告答）是，我有聽到。」「（法官）勘驗片段2，全長25秒，時間2014年11月29日09時04分始，地點為後龍鎮237投開票所前，3名女子頭戴黃色印有原告名字的帽子，於第10秒到11秒間（身著）藍白條紋女子向（身著）藍衣民眾點頭、鞠躬，23秒到24秒間原告出現於畫面中，右手邊綠衣黃帽女子為何人？（原告答）綠衣黃帽之人是我女兒。」「（法官）勘驗片段5，全長1分33秒，地點為後龍鎮237投開票所前，第32秒穿紅色衣服男子及綠衣黃帽女子為何人？（原告答）是我及我女兒。（法官問）片段5第24秒到25秒間，3位戴黃色帽子之女子及小男孩為何人？（原告答）3位女子我認識，小男孩我沒看過，此片段所錄製之位置距離投開票所有30公尺外，我當時是在現場指揮交通。（法官問）片段5第25秒到第37秒間原告指揮黑色休旅車停車，當時該車要做什麼？（原告答）當時開黑色休旅車車主已投完票要離開。（被告訴訟代理人）當時原告有作出抱拳及拜託的動作。（法官問）片段5，原告有拉票行為？（被告訴訟代理人答）片段5第1分30到33秒時原告向進入投開票所之民眾鞠躬、抱拳。
（原告）因遇見認識的人，他們兩位先向我打招呼，我是向他們回禮。」「（法官）勘驗片段6，全長27秒，地點為後龍鎮237投開票所前，於第3秒時原告穿紅衣戴黃帽向（經過）民眾鞠躬，另畫面左邊有3名女子與原告同戴黃色帽子，原告有鞠躬、抱拳動作。（原告答）選民投完票，遇見熟識之人，對方向我打招呼，我回禮。（被告訴訟代理人）我們認為這樣的動作係屬拉票的行為，該片段是否為民眾投完票，我們不清楚。（法官問）片段6，第10秒到11秒間，有3名戴黃帽女子，其中戴黃帽身穿藍白條紋女子向（身著）藍衣民眾點頭、鞠躬。（原告答）一、這個畫面應該是民眾投票出來，這3名女子我不清楚她們做什麼，我不認識她們。二、投票當天是長輩與里民向我抱怨，我到現場是去指揮交通，被告都是被動，沒有主動查明事實。三、該錄影光碟是我競爭的對手所錄製，而且開票結果我贏對手有200多票，實毋庸在現場拉票。」等情，有該筆錄附本院卷（第38-40頁）可稽。再者，原告於該準備程序提出上開印有「魏吉律」之帽子（黃底紅字之鴨舌帽）一頂，原告並稱行為時其與前揭戴黃色帽子者多人，該等帽子均與其所提出附卷之帽子相同等語，亦有該準備程序筆錄附本院卷（第37頁）可稽。由上可知，原告偕同其女兒及支持者多人同戴印有「魏吉律」字樣黃底紅字之鴨舌帽，在投票所外向過路投票人鞠躬及抱拳行禮，並說：「你好、拜託」之言行，足見原告及其競選團隊人員當時確有為「競選或助選活動」，其等均意在使原告當選，業已達成影響該選舉區內投票人選擇投票對象之目的。揆諸前揭規定及說明，核屬選罷法第56條第2款規定之競選活動，應堪認定。
（三）又平等選舉原則為我國選舉制度之基本原則（憲法第129條規定參照），以確保所有候選人皆有相同之當選機會，任何候選人均受相同之規範。故選罷法第56條第2款乃明文禁止任何人於投票日從事競選活動，該款規定甚明。原告主張其當時身為現任里長，有里民反應該投票所動線紊亂，其基於職責前往現場疏散交通，並引導民眾行經電梯，進入2樓之投票所投票云云。然查，當時原告除身為現任里長外，並登記參選次屆里長而為候選人之一，自應注意上開法令規定，避免有意圖使自己當選，而作出影響該選舉區內投票人選擇投票對象之言行舉止，始能與其他候選人作公平合法之競爭，以達平等選舉之目的。為解決里民反應該投票所動線紊亂之問題，原告當時基於現任里長職責，非不得向該投票所人員或當地警察機關反應，尋求解決，詎原告捨此合法途徑不為，竟夥同支持者多人，均頭戴印有「魏吉律」字樣黃底紅字鴨舌帽之明顯標幟，在投票所外向過路投票人鞠躬及抱拳行禮，並說：「你好、拜託」等語，原告及其競選團隊上開行為，足以影響該選舉區內選舉人投票意願及選擇之效果，原告及其競選團隊於投票日當天依法自不得為之。況且，最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議略以：「法律問題：民法第224條之規定是否得類推適用於公法上違規行為故意、過失之認定？決議：採丙說。民法第224條本文規定：
『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」是行政罰法施行後，人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，而享受使用人或代理人之利益者，因使用人或代理人之故意或過失，致違反行政法上義務，則除行政罰法第7條第2項情形外，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即本人就其使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。衡諸候選人與其競選團隊成員間乃緊密結合之團體，候選人係利用其競選團隊擴大活動領域而參與競選活動，並享受使用競選團隊為其使用人或代理人之利益，自應負擔競選團隊之競選活動行為所致之不利益，核與前揭民法第224條本文規定私法上債務關係之履行以及人民以第三人為使用人或委任其為代理人履行行政法上義務情形，具有類似性，亦應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即候選人就競選團隊成員之故意、過失負推定故意、過失責任。如前所述，原告之女兒及其支持者，應屬其競選團隊成員，既有於投票日從事競選活動之違章行為，渠等即難謂無故意，而原告亦非不能監督其從事選舉之各相關事務，則原告就其競選團隊成員之故意自應負推定故意之責任。是被告以原告於投票日有前揭競選活動，違反選罷法第56條第2款規定，依選罷法第110條第5項規定，處原告法定最低額度之罰鍰50萬元罰鍰，揆諸前揭規定，並無違誤，亦無裁量逾越或裁量濫用之情事，依法核無不合。
五、綜上所述，原告主張均無可採，被告以原告於於投票日有前揭競選活動，違反選罷法第56條第2款規定，依選罷法第110條第5項規定，處原告法定最低額度之罰鍰50萬元罰鍰，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 21 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 10 月 21 日
書記官 詹 靜 宜