臺中高等行政法院判決
104年度訴字第234號105年6月30日辯論終結原 告 李金葉訴訟代理人 吳榮昌 律師複代理人 洪柏鑫 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 賴可蓁
江基閔陳健 律師
參 加 人 張美玲訴訟代理人 張欽昌 律師上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104年6月24日農訴字第1040705811號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人張美玲前分別就臺中市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○號土地向臺中市政府申請簡易水土保持計畫，案經該府分別以102年2月19日府授水坡字第1020027195號及同年月日府授水坡字第1020028394號函核定在案。另訴外人高瑞榮就臺中市○○區○○○段○○○○○○○號土地向臺中市政府申請簡易水土保持計畫，案經該府以102年2月19日府授水坡字第1020028400號函核定在案。原告主張張美玲、高瑞榮以申請水土保持計畫而興建擋土牆，不僅阻礙原告對外聯外道路，且阻擋原有水路排洩，造成他處山坡地沖蝕崩塌，不具水土保持功能為由，分別於102年7月29日、103年4月14日向被告所屬水利局申請撤銷渠等2人之水土保持計畫並命水土保持義務人回復原狀，復於103年12月27日向被告申請撤銷渠等2人之水土保持計畫，經被告以104年1月15日府授水坡字第1040008646號函略以，旨揭簡易水土保持計畫書係依據水土保持計畫審核監督辦法審查核可，符合保持計畫規範相關規定，原告所請歉難同意等語。原告不服上揭被告102年2月19日府授水坡字第1020027195號、第0000000000號、第0000000000號核定函文及被告104年1月15日函提起訴願，遭決定以原告非屬上揭核定函文之利害關係人，及被告104年1月15日函非行政處分等為由為不受理決定。原告遂就被告102年2月19日府授水坡字第1020027195號函文部分及訴願決定，提起本件行政訴訟（原告起訴狀原不服被告102年2月19日府授水坡字第1020028394號與104年1月15日府授水坡字第1040008646號函及第0000000000號核定函文部分【下稱原處分】，業於104月12月10日行政更正訴之聲明暨準備書㈢狀撤回）。
二、本件原告主張：㈠原告為系爭水土保持計畫之法律上利害關係人，得提起本件撤銷訴訟：
1.按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言。又「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。
2.按水土保持法第1條、第3條、第26條及同法第17條第2項授權行政院農業委員會訂定特定水土保持區劃定與廢止準則第8條、第11條規定，由上開規定可知水土保持法之立法目的即屬藉由水土保持工程，保育水土資源，並避免水土保持計畫實施地區發生沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害，又該等災害所引發者通常為大面積之損害，影響所及者不僅為水土保持義務人之土地，尚會波及鄰地，對鄰地之土地地貌及使用安全性產生損害，又因水土保持區之相鄰土地間就土石流等所致災害具連帶性，故於水土保持法授權訂定之特定水土保持區劃定與廢止準則中，明訂水土保持地區內因土石流等災害將受影響之直接利害關係人，得就水土保持區之劃定與廢止向縣、市主管機關提具意見。故就水土保持法及其所授權訂定之特定水土保持區劃定與廢止準則之整體結構、適用對象及所欲產生之規範效果及社會發展因素，足見水土保持法除規範水土保持義務人外，同樣寓有保障水土保持區內受土石流等災害波及之鄰地所有權人，該等鄰地所有權人當屬水土保持法之法律上利害關係人。
3.原告所有之土地為同段859-6地號，坐落於系爭水土保持工程施作處之上坡段，系爭水土保持計畫所核定施設之截水設施是否完善而具水土保持效用，足堪防止土石流等災害發生，對原告所有土地之坐落坡段具有直接影響，故原告為系爭水土保持計畫之直接法律上利害關係人，得就系爭水土保持計畫之核准處分提起本件訴訟。
㈡系爭水土保持計畫並不符合水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款，其核准處分為違法，應予撤銷：
1.按水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款規定「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：四、改善或維護既有道路者。」參加人張美玲所提具之簡易水土保持申報書上所填具之開發種類為「改善或維護既有道路」，則被告自應審查參加人所申報之水土保持計畫是否確實具有該項開發種類之功能，必要時應於為核准處分前派員至現場履勘，調查參加人所申報之簡易水土保持計畫是否符合申請項目，是否對○○○區○○○道路具有改善或維護之功能。
2.依據參加人所提具之簡易水土保持申報書所附之水土保持設施平面配置圖，由其「刨鋪路面」標示所指處明確可看出排水溝所沿之○○○區○○○○道路，而該平面配置圖所示橫向截水設施係設置於既有道路之上方末端，明顯可見參加人所申設之截水設施將阻斷既有道路，使該既有道路喪失往來通行之功能，足證系爭水土保持計畫顯然不僅無法達改善或維護既有道路之目的，甚至妨礙公眾通行既有道路，致同段856-1及859地號土地連接通行困難，使既有道路喪失通行功能，系爭水土保持計畫明顯違反水土保持法第1條中所謂「促進土地合理利用」之立法目的，難謂系爭水土保持計畫符合水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款之開發種類，被告未加詳查逕予核准，該核准處分顯然違法。
3.被告雖抗辯其職權審查水土保持計畫是否符合技術規範，但對既有道路之存在並無審查及認定之權限云云，倘被告就系爭水土保持計畫施作地點是否存有既有道路一事無審查及認定權限，則系爭水土保持計畫是否具有改善或維護既有道路功能亦非被告所得認定，被告即無可能依據水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款核准系爭水土保持計畫，顯見被告上揭抗辯不足採信。
4.參加人雖主張系爭既有道路為其私人所有，得於其上施設截水設施，乃正當合法權利之行使云云。惟查，頭汴坑段第856-1地號土地及第859地號諸筆土地均位於山區內，對外交通所經道路（即既有道路）皆位於私人土地上，參加人對外通行所必經位於他人土地之既有道路，此參水土保持申報書所附地籍圖，該等土地均為私人所有，倘既有道路所坐落土地之所有權人均仿效參加人以水土保持為由施設截水設施阻斷既有道路，並抗辯其為合法權利行使，系○○○區○○○段諸土地所有權人之對外交通則將癱瘓。又系爭856-1地號土地原為原告所有，借名登記於林金鏞名下，於88年間出賣予參加人，並於買賣契約中約定參加人應將系爭既有道路供公眾通行，此有土地買賣合約書影本可稽，十餘年來系爭既有道路均供公眾通行。後參加人因經營高巢森活休閒農場，即因公眾通行系爭既有道路妨礙其經營之故，先架設電動鐵捲門阻擋公眾通行，原告曾另向臺灣臺中地方法院提起確認通行權之訴，請求參加人將系爭既有道路開放供公眾通行並獲勝訴判決，惟參加人竟另以整坡作業為申請簡易水土保持之名義，施設擋土牆阻斷道路通行，實難謂參加人並非利用行政處分損害公眾通行利益。參加人以水土保持審核監督辦法第3款第4款開發種類為由施設截水設施阻斷既有道路通行，顯然不合該款之開發種類，且悖於水土保持法之立法目的，參加人以截水設施施設地點為私人土地為由抗辯其阻斷道路為合法行使權利，系爭水土保持計畫顯不符合「改善或維護既有道路」之開發項目，原核准處分自屬違法。
5.按行政程序法第7條規定「行政行為，應依下列原則為之：
一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」系爭856-1地號土地並非水庫集水區、保護帶、保安林等具高度水土保持急迫性及必要性地區，僅屬參加人因整坡作業需要，而依水土保持法相關規定，向被告申報為簡易水土保持，其所欲達成之行政目的顯為從事農林開發之用地需求，乃為達行政管制目的始要求所有人申報水土保持計畫，與公益無關，與公眾通行系爭既有道路之公共利益相較，其行政管制目的顯屬輕微，不應因此犧牲公眾通行既有道路之公共利益。被告審核系爭水土保持計畫時，顯然得另行採取其他無庸阻斷道路通行之方式，達成簡易水土保持目的，非必設置截水設施阻斷道路通行，被告核准參加人施設截水設施阻斷既有道路，其行政處分所欲達成之目的，與所侵害之公眾通行利益明顯嚴重失衡，該核准處分欠缺必要性與衡平性，違反行政程序法第7條規定，為違法處分，應予以撤銷。
㈢依據現有卷證資料，並無參加人完工申報書、竣工書圖及照
片，亦無被告核發之完工證明書，顯見系爭水土保持計畫迄今均未依水土保持計畫審核監督辦法第32條第1項申報完工，被告亦未依同條項規定於完工時派員至現場實施檢查，並確認設施是否有改善或維護既有道路之功能，而本件所設置之截水設施確係截斷既有道路，顯然不合規定，所為核准之處分程序顯有瑕疵，應予以撤銷。
㈣聲請調查證據
1.請臺中市太平區地政事務所測量下列事項，並繪製鑑定圖：⑴系爭截水設施之面積及坐落於系爭既有道路之位置。
⑵系爭859-14地號、859-24地號及859-6地號土地之位置及
面積。並於鑑定圖上標明與第1項所示鑑定項目之相對位置。
2.請臺中市水土保持技師公會鑑定事項：⑴系爭既有水土保持設施是否確實具有水土保持功能。
⑵依據原水土保持申報書所核定之開發規模，是否另有可達相同水土保持功效之替代方案或實施地點。
㈤系爭截水設施是否具有水土保持功能一事經鈞院送請水土保持技師公會鑑定，茲就鑑定報告表示意見如下：
1.鑑定報告於「4-4鑑定標的物水文分析與水理分析」項下，明確記載「依據附件四中L型溝之水理計算，如要宣洩上游集水區Q25之逕流量，此時水深約9cm，水面度約達290cm，已大於鑑定標的物之開口寬度，亦即此時路面上之逕流無法全部直接通過開口，勢必有部分水流受到鑑定標的物之阻擋，造成上游迴水、水位壅高之情形，直至鑑定標的物上游面水體累積足夠位能，促使開口之排放量可以再次與入流量相等為止。」顯示系爭截水設施於原設計上並無法符合現地上排水之需求，反而易使現地逕流因遭受截水設施壅堵而造成上游迴水，使逕流積聚於截水設施東側鄰地處，更易造成上坡處土地因吸收過多雨水且承載壅塞之水流導致土壤液化鬆動，反不利現地之水土保持，足見原處分所核准之水土保持計畫並非妥適，無益於現地水土保持。
2.鑑定報告亦明確記載「除非逕流量趨近於零，否則流量相等下，堰流之所需水深幾乎大於渠道流之水深；而在水深相等下，渠道流的流量皆大於堰流之流量。簡言之，圖2之物理意義即是鑑定標的物之設置，勢必會因開口不及宣洩路面逕流，導致上游面的水位壅高，逕而形成逕流集中排放之現象。」足見原處分核准之截水設施，無法呼應現地排水需求，甚至須逕流量趨近於零，水流始得順利藉由截水設施之開口宣洩，否則依據鑑定報告所示圖2之對應圖，堰流之水深幾乎均大於渠道流之水深，造成截水設施開口不及宣洩路面逕流，以致逕流濫溢，顯見原水土保持計畫不應核准（蓋現地逕流倘為零，又何需施作截水設施為水土保持，甚至於本件情形中阻斷既有道路之通行）。
3.水土保持設施應能發揮導引水流以利洩水之功能，始能達降低土壤液化及土石鬆動之水土保持目的。惟鑑定報告中就系爭截水設施之導水功能，明確指出「鑑定標的物施設後，並未改變上游集水區逕流之原始流動路線，如此並無實質意義(並未將其另外導引至安全地點)」、「鑑定標的物開口處至下遊集水池間，並未施設其他設施，亦即自開口排放出來的逕流仍處於漫流的狀態，如此對下游面擬保護之對象並無助益」，顯見該截水設施僅於施作現地為截水，並未完全考量導引逕流之需求，自截水設施開口排放而出之逕流仍屬漫流，對現地水土保持而言並無實質作用，原處分所核准之水土保持計畫實有違誤。
4.另參加人於105年3月9日會勘後，就截水設施欠缺導引水流功能一事，始於事後補做一道長約4M、高約35cm~75cm間之引道端牆，惟此等設施並非原處分所核准之範圍，顯係參加人事後為避免系爭截水設施遭認定欠缺水土保持功能所補施作，此有鑑定報告記載「而於105年4月18日複勘發現，鑑定標的物下游面與集水池間，現場已增設一道長約4M、高約35cm~75cm間之引道端牆」等語，參加人就系爭截水設施之導水功能所為之事後補強，既非原處分所核准施作之範圍，亦無解於原處分所核准之水土保持計畫有所違誤之事實。
5.參加人雖引鑑定報告中所載「研判本案申請之主要訴求是『改善或維護既有道路』，其維護或改善之對象為高巢森活大門入口處之道路」等語，惟查：
⑴依據行政程序法第7條規定，行政行為有多種同樣能達成
目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，縱使系爭水土保持計畫申請書所載之「改善或維護既有道路」所指道路為參加人營業場所前之入口處道路，則原處分即應審酌就維護入口處道路，是否有截斷另一條既有道路通行以施設截水設施之必要，是否有其他對公眾通行侵害較小之方式可行，改以其他方式進行水土保持是否能收同樣功效等情形，倘有他法即不應為原處分之核准內容。
⑵鑑定報告明確記載「以本案而言，如擬攔截鑑定標的物上
游之地表逕流，以保全下游段之既有道路，在鑑定標的物原址上施作『截水溝』應有更佳之效果，例如鑑定地點西北側即以此方式截流其上邊坡路面逕流，詳如照片9所示」，建議改以施作截水溝之方式取代原所施設之截水設施，將同樣可達相同水土保持之功效，且可無庸阻斷既有道路通行，則原處分核准參加人施作阻斷既有道路之截水設施，即非為達水土保持目的所為之最小侵害，是原處分顯然違反比例原則。
6.參加人主張「兼慮及上游集水區之土石向下移動之情形下，實難認為所謂之截水溝能長期具備系爭水土保持設施所具備之攔截上游逕流及土石之功能」云云，惟鑑定報告既記載現地上游土石有向下移動之情形，足見原處分所核准施作之截水設施就其水土保持功能之有無實有疑義，且參加人並未詳述何以上游土石鬆動即將影響截水溝施設後之功能。且縱使上游土石鬆動下移將影響截水溝之功能(造成溝內淤積、通水斷面縮小)，惟依鑑定報告記載「鑑定標的物之下游處則有一集水池與排水暗溝，池內已有土砂淤積之情形」等語，顯示系爭截水設施亦有遭受土砂淤積之影響，是參加人以截水溝易遭淤積為由主張系爭截水設施優於截水溝云云，即無實據。蓋水土保持設施經長期使用，本有土砂淤積之情形出現，此為自然現象，需經人工定期清理以為保養，故縱使現地改為施設截水溝將因後續反覆使用而產生土石壅塞、通水斷面縮小之現象，亦屬常態，現地所施設之系爭截水設施現同已有土砂淤積之現象，足證系爭截水設施同需經常性之保養清理，故參加人以截水溝亦遭土砂淤積為由主張系爭截水設施為較佳之水土保持辦法云云，顯無理由。
㈥綜上所述，依鑑定報告所載系爭截水設施之排水口無法順利
宣洩逕流，除逕流量趨近於零外，勢必會因開口不及宣洩路面逕流而造成漫流，又原處分並未要求參加人應施設引道端牆導引水流，則該等漫流將造成現地土壤液化、土石鬆動等，顯見原處分核准之截水設施並無確實有效之水土保持功能，且查現地倘改施作截水溝，將可達成同樣水土保持功能，亦可無庸阻斷既有道路通行，衡諸比例原則，原處分顯然有所違誤，所核准者並非有效之水土保持計畫，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按最高行政法院75年判字第362號判例意旨，因不服中央或
地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。關於法律上之利害關係之判斷，通說係以保護規範理論界定利害關係第三人範圍之基準。本件參加人就系爭856-1土地申請簡易水土保持申報書，申請項目：改善或維護既有道路（道路長度60公尺、寬度4公尺）、集水池一處（長2公尺，寬2公尺，高1公尺），截水溝6公尺，水泥管11公尺。符合水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款「改善或維持既有道路者」之規定，被告以原處分予以核准。依水土保持法第1條、第12條第1項、第3項，及參酌水土保持計畫書審核監督辦法第3條規定，可知上揭法規立法意旨所保障者係為與公共利益有關之水土保持作業或保障通行之合理管理維護建設，目的在確保公眾利益，防止危害發生，並增進國民福祉，難認為有保護特定個人之意旨。是個人利益受保護僅係法律規範附隨反射效果，原告所稱簡易水土保持申報書所涉及之作業範圍涉及影響其通行權利，僅係間接影響，難以據此反射利益主張有何權利或法律上利益受影響。原告固稱系爭截水設施無水土保持功能，造成原有水路排洩阻礙進而造成他處山坡地沖蝕及崩塌致生危險云云，然原告所有同段859、859-6、859-23地號土地，相較於參加人之土地為高，下雨時水流由原告土地向參加人土地傾流，此與參加人所提出簡易水土保持書所附實施地點土地位置、截水設施詳圖、截水設施變更詳圖所呈現水流方向相符。水流方向從原本尚未設置截水設施時，由原告土地向參加人土地漫延傾流，改變為設置截水設施後水流導引至集水池後順延水泥涵箱而下，並無原告所稱山坡地有沖蝕崩塌之危害。再者，原告若受有山洪水流沖蝕塌之損害亦不可能係下游參加人設置截水設施所造成。自難認原告主張其具有利害關係為有理由。
㈡按水土保持法第12條規定：「（第1項）水土保持義務人於
山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……（第3項）第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。（第4頁）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」本件並非第1項所定應進行環境影響評估之情形，而屬第4項規模未達中央主管機關所定之簡易水土保持項目，故其審查流程應參酌第4項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法之規定。該辦法第15條規定：「水土保持申請書件之審查，得邀請目的事業主管機關、水土保持義務人及承辦技師到場說明。」第16條規定：「主管機關審查水土保持申請書件，認應修正者，應將修正事項及期限通知水土保持義務人，並副知目的事業主管機關。」參加人所提簡易水土保持申報書所載工程，均係在參加人土地內，亦有其出具之切結書可稽，並無侵占鄰地。被告亦會同水土保持義務人、主管機關水利局及技師到場進行會勘並作成會勘紀錄，此有102年2月5日及103年9月3日會勘紀錄可稽。會勘技師於103年9月3日會勘時表示：「依現場之地形狀研判，本基地範圍所承受集水面積之排水量應屬不小，建議於截水設施之尾端排水出口至集水池應加一截水牆避免排水漫流。」足見截水牆之興建有阻止水流漫延改善道路使用情形，維護坡地使用，此係專業技師所認為必須，難謂被告所作成之處分有何違誤之處。
㈢原告主張系爭截水設施影響其道路通行權利，惟原告是否有
道路通行權利純屬民事紛爭判斷，並非行政機關應審酌判斷之事項，否則有行政介入民事判斷之嫌，且原告所稱既有道路，於102年原告提出民事訴訟時並不存在，如何判斷原告因原處分作成而有通行權受阻之情形。又參加人申請水土保持計畫中，除興建截水設施外，並有修築道路之事實，難謂此非為改善或維護既有道路。被告依據水土保持計畫審核監督辦法核定該簡易水土保持工程，並無違背法令之情事。
㈣原告主張參加人依水土保持計畫審核監督辦法第32條第1項
規定，應完工後填具完工報告書，並檢附竣工書圖及照片，向主管機關申報完工，惟未見其提出，被告逕予核定顯然違法云云，然上揭辦法固規定水土保持義務人應於完工後進行申報，該申報程序係於被告核定處分之後，原告以後程序不完備為由，主張前程序違背法令應撤銷，誠屬邏輯之謬誤。縱有後程序不完備之情事，亦應係補正之理由，不影響原處分之作成。原告另稱參加人檢附施工資料標定「實施地點」與實際施作截水設施地點不相符乙節，查本案應依上揭辦法規定流程進行審核，被告已依流程會同水土保持義務人、主管機關、技師到現場會勘，縱使參加人所提資料標定實施地點與最後施作地點不符，因被告已進行現場會勘與實際施作截水設施地點相符，自無原處分作成係基於錯誤認知之情事。又本案施工係水土保持義務人之責任，被告並無法定義務，現實上亦不可能針對水土保持施工案件均派員監工，原告所述，即無足採。
㈤綜上，原告於本件並無法定權利更非屬法律上利害關係，不
得為本件撤銷訴訟之主體。縱使為利害關係人，然原處分之作成核與水土保持法所授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法規定相符，難謂被告作成原處分時有何違法或違背程序之情形等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠程序事項：
1.原告主張依水土保持法第1條第1項、第3條第1款、第12條第1項、第26條第1項規定等，兼有保障水土保持義務人以外之特定人，惟查，由上揭各規定內容可知，各該法條規定均在落實「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」之立法目的，而上開立法目的，顯係為保障整體國土之公共利益（國土保育、減免災害、促進地利）而設，尚難認有為保障特定人之權益而設之目的。
2.原告以水土保持法第12條第1項規定各種開發、使用行為為由，主張水土保持法兼有保障特定第三人之意旨。然該條項規範之對象應為水土保持義務人。又同法第4條規定「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」可知同法第12條第1項之規範標的，為應實施水土保持處理與維護之土地經營或使用行為；而規範對象，乃「該土地之經營人、使用人或所有人」，根本不及於其他土地或其他特定人；至於其規範功能與規範目的，無非是透過水土保持計畫之擬定及主管機關審查核定之手段，確保水土保持義務人從事特定經營或使用行為時，亦能符合同法第1條所規定有關水土保持之公益目的，並無針對水土保持義務人以外之特定第三人之權益保障事項，予以規範之意。是水土保持法第12條第1項之規定固兼有為落實「促進土地合理利用」之立法目的，但所規範促進合理利用之土地，係針對「水土保持義務人」所經營或使用之土地，而不及於其他特定人之土地。是該條規定無從導出有規範、保障水土保持義務人以外之其他特定第三人之意旨。
3.而同法第26條第1項之規範目的，開宗明義係「為保護公共安全，實施緊急水土保持之處理與維護」，且該條規定之事項，係法律直接授予主管機關之職權事項，但並未賦予人民請求主管機關作為該事項之權利。
4.參諸臺北高等行政法院92年度訴字第5460號判決理由略謂：「惟按司法院釋字第469號解釋理由書指出……本件處分相關之水土保持法第1條規定……；山坡地建築管理辦法第1條揭示其依建築法第79條之1規定授權訂定，而建築法第1條規定……另山坡地保育條例第15條第1項規定……非都市土地使用管制規則第1條亦揭櫫其由區域計畫法第15條第1項授權訂定，而區域計畫法第1條規定……環境影響評估法第1條規定……由以上相關法規之立法意旨，可知各該法規所保障者悉與公共利益有關之山坡地之合理開發建築，以確保公眾利益，防止危害發生，並增進國民福祉，難認各該法規有保護特定個人之意旨。上開法規之立法目的既在於保障公共利益而非個人私益，個人利益受保護僅係法律規範附隨反射之效果，故原告所稱系爭建築執照、使用執照之核發對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成損害，乃對於公益之妨害問題，雖涉及原告之財產、生命及身體利益，但僅係間接影響，原告尚難執此反射利益之可能損失，主張其有何權利或法律上利益受損害。」
5.原告之土地（同段859、859-6、859-23地號）與參加人所有系爭截水設施所在地（856-1地號）間隔數筆土地，相距甚遠，此觀諸太平市地政事務所複丈成果圖可明，原告稱其為系爭土地之鄰地所有人，因系爭截水設施導致土石危害，屬法律上利害關係人云云，均非事實，其提起本件訴訟不具當事人適格。
㈡原告稱「系爭水土保持計畫之核定，似未現場履勘並讓鄰地
所有權人表示意見，程序即有未足」等語。查被告核定系爭簡易水土保持計畫前，業於102年2月5日會同專業技師至現場進行勘查，此有臺中市政府水利局（坡地管理科）會勘紀錄可稽。又觀諸水土保持法及水土保持計畫審核監督辦法，並無任何條文規定主管機關於核定水土保持計畫前，必須詢問水土保持設施用地以外之其他土地所有權人之意見。則原告上述主張，實屬無據。
㈢原告稱「截水設施應搭配截水溝等排水設施，而截水溝應切
實做好防護措施，且截水溝的設施應能保證迅速排除地面水流，以免水流沖刷和滲透，致使山坡地過濕，引起坍陷，本件截水設施不但毫無功能，更無截水溝之設置，即該截水系統並未將逕流截引致區外排水系統內，且不得妨害上○○○區○○○路之集、排水功能，違反水土保持技術規範第158條之規定」等語。惟按「（截水系統）開發地區以外之逕流，為免流入基地內，增加開發地區排水系統負擔，宜設置截水系統，將逕流截引至區外排水系統內，並不得妨礙上、○○○區○○○路之集、排水功能。」固為水土保持技術規範第158條所規定。然查，系爭水土保持設施確實有攔截水流、集水沉沙、引水流入地下排水設施等之水土保持功能。而一般截水設施，於類如颱風來襲時，驟降豪雨之天氣，瞬間攔截大量水流，而致在截水設施前方產生短暫積水現象，乃截水設施面對瞬間大量降雨所會有之正常狀態，然無論是導引水流自截水牆之出水口排出，抑或積水滿溢過截水牆而排出，均能完成上方水流之排放，且能於激烈降雨情形下，達到減低上方水流直接沖蝕下方土地之目的。是以，系爭截水設施對於上方土地原本就未設置排水溝，以供水流循固定水路排放之實況而言，並無妨礙○○○區○○○路之排水功能之情形，自無違反上揭水土保持技術規範第158條規定。㈣原告主張「參加人設置之擋土牆不具有任何水土保持功能，
被告應依水土保持法第33條予以處罰並強制拆除該擋土牆」等語。惟查，水土保持法第33條規定乃在規範特定之要件行為（即同法條第1項各款行為，第2項前段之行為）及其罰則（即同法條第1項規定之罰鍰、第2項規定之按次分別處罰、命令停工、沒入設施機具、強制拆除等），此與本件原處分之作成，是否有違法之處而應予撤銷，根本無涉。倘認參加人有任何行為該當上揭規定，其效果亦為是否依同法條予以處罰之問題，而非倒果為因，反指原處分為違法，撤銷原處分。況且上揭規定乃被告之職權事項，並未賦予人民直接請求權，原告依該規定為據，訴請撤銷原處分，尤無理由。
㈤原告稱「系爭水土保持計畫，依其實際施作情形以觀，其所
設立之截水設施係將原連接頭汴坑段第856-1地號及859-14地號土地之既有道路截斷，造成鄰近諸筆土地無法使用既有道路對外通行，車輛無法倒車迴轉，足證系爭水土保持計畫顯然不僅無法達『改善或維護既有道路』之目的，甚且妨礙公眾通行既有道路，使既有道路喪失通行功能，該計畫違反水土保持法第1條促進土地合理利用之立法目的，且不符監督審核辦法第3條第4款之『改善或維護既有道路』為開發種類。」等語。惟查，參加人申請核定系爭簡易水土保持計畫，其開發種類固包括「改善或維護既有道路」，然觀之系爭水土保持設施位置之示意圖（本院卷第19頁），可知參加人所申請之「改善或維護既有道路」，乃就參加人所有系爭856之1地號土地內之既有道路，進行「刨鋪路面」之行為。至於系爭截水牆及集水池等水土保持設施之設置，均需開挖土石（截水牆需開挖地基再砌築牆體、集水池需開挖池穴），故申報書所核定之開發種類載明「其他開挖整地：挖填土石方，其挖方與填方之加計總和未滿五千立方公尺者」，開挖規模載明「其他開挖整地」「挖方12立方公尺」，故非屬「改善或維護既有道路」之部分。至於申報書所核定之另項開發種類載明「改善或維護既有道路」，則係針對參加人自己土地內、供自己通行之私設道路進行改善及維護，此觀該圖說註記「刨鋪路面」之位置、範圍可明。原告上開主張，顯有混淆。是系爭截水牆之設置，適可攔截上方水流，避免上方水流夾帶土石直接沖擊或漫流、淤積於參加人所有之上開私設道路，故系爭截水牆確實有改善並維護上開私設道路之功能。上開既有道路乃參加人私人所開闢，並無義務供予他人通行使用，為維護私有土地免於遭受來自上方土地水流之沖蝕，乃申請於接近地界處，設置系爭截水設施，以杜免私有土地內包括私設道路在內之各項設施遭受沖蝕侵害，自亦與另項申請開發之種類（改善或維護既有道路）相符合。至於原告主張車輛無法倒車迴車云云，惟原告何憑就參加人私人土地內之私設道路主張通行？原告既未能提出其有權通行之確證，則被告核准系爭水土保持計畫，縱使截水設施會阻隔既有道路，亦難認與上揭水土保持法之立法目的，及上揭審核監督辦法規定「改善或維護既有道路」之開發種類，有何違背之處，即不影響原處分之合法性，亦無損害於原告之法律上權益，亦不涉及行政程序法第7條有關人民「權益損害」之權衡、比較問題。
㈥原告稱「系爭水土保持計畫顯然未依法定程序申報完工，被
告逕行核准系爭水土保持計畫，有違背法令之情事」等語。惟查，水土保持計畫之核定本即應在申報開工及申報完工之前，倘無水土保持計畫之核定，即無後續之申報開工及申報完工，原告上開主張顯有邏輯上之謬誤。至於參加人於申報開工後，因原告對參加人提起民事確認通行權之訴訟，參加人為避免紛爭之擴大，乃暫停部分開發行為（即刨鋪路面部分），致未能申報完工，惟不影響原處分核定之合法性。
㈦謹呈監視器拍攝系爭水土保持設施於102年7月4日、102年8
月14日、102年8月29日山區驟降大雨或連續降雨時，攔截上方水流、自出水口排水、排出之水流順勢流入集水池、集水池之池水排入路旁之加蓋排水溝內之實況照片共三張。鈞院前發函囑託臺中市水土保持技師公會鑑定。惟臺灣地區每年3月份之氣候，鮮少有於短期間內驟降大雨或連續數日降下大雨之情形，茲為使受囑託技師了解山區降下大雨時，系爭截水設施截水、排水之實況，爰提出上開照片供土木技師作為鑑定參考。實則，觀諸臺中市政府水利局（坡地管理科）102年2月5日下午2時會勘紀錄記載「與會技師意見：1.所提沉砂池依現地勘查應為集水功能，建議依現地地形採砌石鋪設，名稱宜改為集水池（砌石）。2.水泥管埋設應注意高程，配合集水池排入既有排水溝。3.修正後原則上可行。」、103年9月3日上午10時30分會勘紀錄記載「實地情形：依現場檢視施工狀況，水保義務人尚能依申請項目施工」「與會技師意見：1.依現場之地形狀況研判，本基地範圍所承受集水面積之排水量應屬不少，建議於截水設施之尾端排水出口至集水池應加一截水牆避免排水漫流。2.颱風期間，請水保義務人加強維護。」及上揭照片，足證系爭截水設施確實有攔截大量上方水流、避免上方水流沖蝕漫流、導引水流流入既有排水溝之水土保持功能。至於後者會勘紀錄所示技師建議於截水設施之尾端排水出口至集水池應加一截水牆部分，因發生原告對參加人提起確認通行權存在之民事訴訟及本件爭訟，參加人為避免爭議，暫未依上開建議加設排水出口至集水池間之截水牆，日後倘增設該截水牆，則能更加減少排水之漫流，整體水土保持之功能亦更臻完善。
㈧衡諸卷附臺中市水土保持技師公會之鑑定報告，難認原處分有何違法之處：
1.鑑定報告記載「由圖2可知，除非逕流量趨近於零，否則流量相等下，堰流之所需水深幾乎都大於渠道流之水深；而在水深相等下，渠道流的流量皆大於堰流之流量。簡言之，圖2之物理意義即是鑑定標的物之設置，勢必會因開口不及宣洩路面逕流，導致上游面的水位壅高（回淹範圍研判約介於照片7中檢定標的物與箱尺間），進而形成逕流集中排放之現象。」等語，乃在比較設置系爭截水設施與不設系爭截水設施於發生逕流時之排水情形之差別，亦即系爭截水設施「會因開口不及宣洩路面逕流，導致上游面水位壅高（回淹範圍研判約介於照片7中檢定標的物與箱尺間），進而形成逕流集中排放之現象」，根本無原告所稱造成逕流濫溢之情形。又系爭截水設施之設置目的與功能，本即在攔截上游逕流，並導引水流至集水池內，而非使上游逕流夾帶土石毫無阻礙的直接沖蝕參加人位於下方之土地及私設道路。是系爭截水設施之設置目的與功能，本來就是在截水、導流，而不是求快速排水。原告主張原處分所核准之截水設施，僅在於現地逕流量趨近於零時始會發揮其預期之功能云云，乃曲解系爭截水設施之設置目的與功能。
2.鑑定報告稱「鑑定標的物施設後，並未改變上游集水區逕流之原始流動路線，如此並無實質意義（並未將其另外導引至安全地點）」、「鑑定標的物開口處至下游面集水池間，並未施設其他設施，亦即自該開口排出來的逕流仍處於漫流的狀態，如此對下游擬保護之對象並無助益」等語，容係未審酌、比較系爭截水設施設置前、後，上○○○區○○○○路面大範圍漫流而下，改變為攔截水流後集中排水，漫流程度顯然減少之差別。此衡諸鑑定報告四、鑑定工作成果4-3鑑定標的物與上游集水區之現況說明謂「鑑定標的物之上邊坡集水區內並無明顯的排水設施，除了有一混凝土鋪面之既有道路橫亙其中與若干房舍外，餘為植生覆蓋良好之自然坡面」等語，並觀諸原告所提照片顯示，系爭截水設施上方道路並無任何排水設施，地表逕流係沿整條道路路面直接漫流而下，倘非系爭截水設施之攔截及集中排水，則大量地表逕流沿道路路面大範圍直接漫流到下方參加人所私設之道路上，顯可易見。反觀參加人所提照片，可見系爭截水設施設置後，雖因截水設施與集水池間之引道端牆尚未施設置，致自出水口排出之水流未能完全導入集水池，而有部分水流漫流，然由於集中排水，且排水口接近集水池，多數水流均流入集水池，與未截水、集中排水所導致之大範圍漫流於道路之情形，顯不相同。鑑定報告僅因系爭截水設施排出之水流未經完全導入集水池，而有部分水流漫流，即論認無實質意義、對下游擬保護之對象並無助益云云，容有未考量系爭截水設施設置前、後，地表逕流漫流於擬保護標的物（即參加人土地內之道路）範圍、程度之差異性，而有不盡不實之處，難認可採。
3.鑑定報告所揭櫫完善截水設施之要件乃「攔截水流」及「導引水流至安全地點」，而該報告附件一內附「截水設施詳圖」所顯示之水流方向（箭頭標示），而系爭截水設施之設計，本即有將截水設施排出之水流導入集水池之導引設施（見上開設施詳圖所示排水口外側與集水池外側間之雙實線導引水流設施），故其設計確實符合上揭要件，則原處分所許可之系爭水土保持計畫，確實具備有水土保持功能。
4.鑑定報告認定「如此即可有效將自開口排放出來的逕流侷限在特定流路內，達到『截水設施』應具有攔截上游地表逕流並將其導至安全地點之功能」，則更加證明系爭水土保持計畫確實具備水保功能。又鑑定報告五、鑑定結論與建議5-1結論3.謂「依據貴院來函中之附件（簡易水土保持申報書）所示，當初申請之開發種類有二：『改善或維護既有道路者』與『其他開挖整地』；依據簡易水土保持申報書編撰慣例及審核要求，研判本案申請之主要訴求是『改善或維護既有道路』，其維護或改善之對象為高巢森活大門入口處之道路，詳如照片8所示；而『其他開挖整地』僅為呈現執行主要申請項目時，施做相關附屬設施時所衍生出來的挖填土方量，以檢核全案是否適用簡易水保申請之規模。」等語，證明原告主張系爭水保設施之設置會妨礙鄰地既有道路之通行，故與申請開發之目的相違背云云，乃曲解參加人申請開發之目的。
5.鑑定報告五、鑑定結論與建議5-1結論3.固謂「工程上要達到相同之目的，方法通常不會僅有一種！以本案而言，如擬攔截鑑定標的物上游之地表逕流，以保全下游段之既有道路，在鑑定標的物原址上施做『截水溝』應有更佳之效果，例如鑑定地點西北側即以此方式截流其上邊坡路面逕流，詳如照片9所示。」等語，然其於5-2建議則謂「如原申請案之目的，僅單純為攔截鑑定標的物之上游集水區之逕流，進而保全下游之既有道路，採用截水溝之方式設計亦為一種選項，然依據現勘結果顯示，鑑定標的物之上游集水區亦確實有土砂向下移動之情形，此現象有可能縮短截水溝之壽命或影響預期功能（造成溝內淤積，通水斷面縮小）」等語，足見在兼慮及上游集水區之土石向下移動之情形下，實難認所謂之截水溝能長期具備系爭水土保持設施所具備之攔截上游逕流及土石之功能，且縱認截水溝亦能具備攔截上游集水區之逕流之功能，亦難執此而謂原處分有何違法之處。
6.鑑定報告四、鑑定工作成果4-3鑑定標的物與上游集水區之現況說明4-4鑑定標的物水文分析與水理計算雖謂「簡言之，圖2之物理意義即是鑑定標的物之設置，勢必會因開口不及宣洩路面逕流，導致上游面的水位壅高（回淹範圍研判約介於照片7中檢定標的物與箱尺間），進而形成逕流集中排放之現象」等語，然觀諸複丈成果圖可知，系爭截水設施係設置在參加人所有土地上，且位置並非在地界線上，而係與地界線間尚有相當之距離，是縱有鑑定報告所指「因開口不及宣洩路面逕流，導致上游面的水位壅高（回淹範圍研判約介於照片7中檢定標的物與箱尺間）」之情形，暫時積水之位置亦在參加人之土地上，亦難認於鄰地有何影響或損害，尤其原告之土地根本非系爭截水設施所在地之鄰地，更難認系爭截水設施之設置有害及其何項法律上之權益。
㈨原處分所核准參加人申報之截水設施詳圖、截水設施變更詳
圖，本即規劃設計有導引水流之設施，茲將上揭詳圖之導引水流設施以藍色色筆標示（本院卷第320頁），俾明其實。
原告無視上開設計圖上繪製有導引水流設施之存在，徒因參加人實際施設該導引水流設施（引道端牆）較遲，即謂該設施非原處分所核准之範圍云云，顯非事實。縱認參加人施設之導引端牆非屬原處分核准範圍，衡諸該設施確實能攔截上游逕流，使之集中排水，降低對所欲維護道路之漫流範圍與程度，難認無水土保持之功用。再者，衡諸水土保持計畫審核監督辦法第19條規定「水土保持義務人應依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工；有下列情形之一者，應辦理水土保持計畫或簡易水土保持申報書變更設計，並申請目的事業主管機關轉送主管機關審查：……有下列情形之一，經主管機關同意者，免辦理水土保持計畫或簡易水土保持申報書之變更設計；其屬水土保持計畫者，並應經承辦監造技師認定安全無虞：……」足見經核准之水土保持計畫縱有未臻完善之處，亦是水土保持義務人應否辦理變更設計，及主管機關得否命水土保持義務人限期辦理變更設計之問題，尚難因原核准之水土保持計畫未臻完善，而有部分尚待改善之處，即謂原處分為違法應予撤銷。
㈩原處分與行政程序法第7條所規定之比例原則並無違反：
1.原處分乃被告就參加人依水土保持法之相關規定提出之申請，所為授益處分。該授益處分除非附有條件或負擔，否則本即不涉及行政程序法第7條所規定「選擇對人民權益損害最少者」之權衡、比較問題，縱然有之，其權衡、比較之標的，亦是行政處分相對人之權益事項，而不及於行政處分相對人以外之第三人之權益事項，除非該第三人之權益事項乃行政機關據以做成行政處分之法規意旨所保障之標的，始例外應將之作為權衡比較之事項，否則第三人之權益事項本即非行政機關做成授益行政處分時所應考量。
2.原告以系爭截水設施會截斷既有道路，主張原處分違反比例原則。惟查，原告主張就參加人開闢之私設道路有通行權，未見其舉證以實其說。且衡諸原處分所依據之「水土保持法」及其子法，均未見有保障水土保持設施所在地鄰地地主之通行權之規定，則原告主張被告做成原處分前應權衡其就參加人私有土地之通行權利云云，顯屬無據。實則，倘被告衡酌水土保持法及其子法所未規定保障之事項而否准參加人之申請，該等否准之處分反而將因違反不當連結禁止原則而違法。
基於改善及維護參加人私有土地上既有道路（高巢森活大門
入口處之道路）之目的，比較系爭截水設施及鑑定報告所建議之截水溝，後者導致參加人之施設成本及清除淤積砂石之範圍及頻率均增加，自非可替代系爭截水設施之方式，且係致參加人較大損害之方式，反而不符比例原則：
1.系爭截水設施之施作乃開挖地基，並單純砌築一堵高於地面之單面牆體，及於地面砌築一堵導引端牆；至於鑑定報告建議之截水溝則須於上開單面牆體及導引端牆處，開挖足夠寬度與深度之溝渠，並砌築凹型四面溝體（溝底、兩側溝岸、一側溝端），再於上方架設可供進水之溝蓋。是截水溝之施設成本顯高於系爭截水設施。
2.系爭截水設施攔截上游逕流之功能明顯、有效；反之，截水溝則常在溝蓋之進水孔遭逕流夾帶之土石堵塞時，或溝道遭土石淤積堵塞時，難以充分發揮截水之功能，此觀諸鑑定報告載以「然依據現勘結果顯示，鑑定標的物之上游集水區亦確實有土砂向下移動之情形，此現象有可能縮短截水溝之壽命或影響其預期功能（造成溝內淤積、通水斷面縮小）」等語可明。另檢呈案外他人之土地上，施設截水溝仍無法有效攔截上游逕流，乃砌築截水牆面之實例照片二張，益證就截水功能而言，鑑定報告建議之截水溝確實無法取代系爭截水設施。
3.再就水土保持設施之維護、管理而言，系爭截水設施所需清淤之處所為集水池內、截水牆體面上游側之牆腳及導引端牆內側，均係無物品遮蔽，可隨時注意之處所，且較易清除淤積物；反之，截水溝除水溝蓋面之淤塞物外，尚須清除水溝蓋下之整條溝道之淤塞物，而該處所不易觀察，須掀起溝蓋，是其維護管理之難度顯較系爭截水設施為高。
4.再衡以原告及其他上游土地之地主，一再違法開發使用山區林業用地，興建違章建築，但卻連最基本之路邊排水設施均不願施設，導致地處下方之參加人之土地及地上設施長期承受上方大量逕流之沖蝕、漫流與土石砂石淤積，此觀諸鑑定報告記載「鑑定標的物之上方邊坡集水區內並無明顯的排水設施，除了有一混凝土鋪面之既有道路橫亙其中與若干房舍外，餘為植生覆蓋良好之自然邊坡」、「就周遭水文環境而言，鑑定標的物之上邊坡集水區因無明顯的排水設施，該區內之地表逕流游自然邊坡漫流致既有道路後，將順著既有道路之混凝土鋪面往鑑定標的物流動」、「然依據現勘結果顯示，鑑定標的物之上游集水區亦確實有土砂向下移動之情形如原告與鑑定關係人間能本著與人為善之態度，前者善盡水土保持義務人之責任，做好上游集水區內水土保持處理與維護（例如增設坡腳保護措施、道路側溝等）」等語可明。原告未在自己所有之土地上善盡水土保持義務人之責任，反而就參加人在私人土地上依法申設之水土保持設施，多所置喙，更見其無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原處分核定參加人系爭簡易水土保持計畫之申請，原告就原處分而言，是否具有法律上之利害關係？原處分之核定是否合法？
六、經查：㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。復按行政處分除對相對人外，對第三人亦產生法律效果者，即所謂第三人效力處分，對相對人授益而對第三人造成負擔者，既干涉第三人之權益，自應保障該第三人。故因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言（最高行政法院著有75年判字第362號判例）。又「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。經查，本件原告主張參加人前就臺中市○○區○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）向被告申請簡易水土保持計畫，案經被告以102年2月19日府授水坡字第1020027195號函核定在案。參加人乃興建系爭擋土牆截水設施，惟該設施不僅阻礙原告對外聯外道路，且阻擋原有水路排洩，造成鄰地山坡地有沖蝕崩塌之虞，不具水土保持功能為由，分別於102年7月29日、103年4月14日、103年12月27日向被告所屬水利局申請撤銷參加人所申請之水土保持計畫並命水土保持義務人回復原狀，經被告以104年1月15日府授水坡字第1040008646號函復「旨揭簡易水土保持申報書係依據水土保持計畫審核監督辦法審查核可，符合水土保持技術規範相關規定，台端所請歉難同意。」原告不服，提起訴願，經決定不受理，此有上揭被告102年2月19日核定函、原告歷次申請書、被告104年1月15日函文、訴願決定等附卷可稽（本院卷第45、46、58-61、67、33-35頁、訴願卷第62-64頁），堪予認定。查原告主張因被告原處分核定參加人所申請之簡易水土保持計畫，設置系爭擋土牆，致妨礙其通行權，並因該設施不具排水功能造成其所有鄰地有沖蝕崩塌之餘，造成其財產權之損失等語，經本院現場履勘，系爭截水牆、集水井係位於道路上下坡交接處，上邊坡集水區並無明顯排水設施，並有鋪設混凝土路面，截水牆厚度約30公分，外觀類似圍牆（參見台中市水土保持技師公會鑑定報告第7、8頁）。另依系爭土地坐落位置圖（本院卷第272頁），原告所有之859、859-6及859-23號土地，位於系爭截水牆、集水井之上游，依其土地使用及地貌結構，系爭截水牆、集水井之設置與原告所有土地之水土保持與利用密切相關，從而被告所為原處分，對原告而言，自屬有法律上利害之關係，而得對該處分為爭訟。又原告102年7月29日及103年4月14日申請書，請求撤銷系爭核定處分，應解為不服該核定處分之表示，被告未依訴願處理，迄於104年1月15日以府授水坡字第1040008646號函答覆，原告遂針對該函提起訴願，其救濟程序雖屬迂迴，惟既經該管訴願機關作成決定，提起撤銷訴訟之要件之一即前置程序業已完備，應認其就此部分而言，起訴並無違法。
㈡按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直
轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……（第4項）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」為水土保持法第2條、第12條第1項、第4項定有明文。復按水土保持法第12條第4項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第3條規定：「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：……三、修建鐵路、公路、農路以外之其他道路：路基寬度未滿四公尺且長度未滿五百公尺者。四、改善或維護既有道路者。……八、其他開挖整地：挖填土石方，其挖方與填方之加計總和未滿五千立方公尺者。」第5條第1項：「水土保持計畫及簡易水土保持申報書審查核定之分工如下：一、在直轄巿或縣（巿）行政區域內者，由該直轄巿、縣（巿）主管機關審查核定。」第6條第1項：
「水土保持義務人應依中央主管機關規定格式，擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書六份及主管機關要求抄件份數，並檢附下列文件，由目的事業主管機關受理後，送請主管機關審核：……」第7條：「水土保持計畫及簡易水土保持申報書審查程序如下：一、水土保持義務人擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書併同目的事業開發或利用許可申請文件，向各目的事業主管機關申請。二、目的事業主管機關於受理前款申請後，應將水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核。三、主管機關認定水土保持計畫或簡易水土保持申報書無第10條第1款至第5款及第11條第4款等情事，且屬需繳納審查費者，應通知水土保持義務人限期繳納審查費。……」第15條：「水土保持申請書件之審查，得邀請目的事業主管機關、水土保持義務人及承辦技師到場說明。」第16條：「主管機關審查水土保持申請書件，認應修正者，應將修正事項及期限通知水土保持義務人，並副知目的事業主管機關。」㈢本件參加人於102年1月22日就系爭856-1地號土地申請簡易
水土保持申報書，申請項目：改善或維護既有道路（道路長度60公尺、寬度4公尺）、集水池一處（長2公尺，寬2公尺，高1公尺），截水溝6公尺，水泥管11公尺，因非屬水土保持法第12條第1項所定應進行環境影響評估之情形，且其規模屬水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款「改善或維護既有道路」之種類，其申請修築之其他道路路基長度60公尺、寬度4公尺，亦符合同條第3款「修建鐵路、公路、農路以外之其他道路：路基寬度未滿4公尺且長度未滿5百公尺者。」之種類，申請開挖整地之土石方約12立方公尺，亦符合同條第8款「其他開挖整地：挖填土石方，其挖方與填方之加計總和未滿5千立方公尺」者，故其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替。被告爰依同法第15條之規定，於102年2月5日與目的事業主管機關、水土保持義務人及承辦技師到場會勘，會勘結果認為實地情形為「原道路無側溝，路面已鋪AC，部分破損，原集水池已失功能」，與會技師意見為：
「1.所提沉砂池依現地勘查應為集水功能，建議依現地地形採砌石鋪設，名稱宜改為集水池（砌石）。2.水泥管埋設應注意高程，配合集水池排入既有排水溝。3.修正後原則上可行」等情，有該日會議紀錄在卷可稽（本院卷第54頁）。可見，參加人因原道路部分破損，集水池失去功能，故有申請興建集水池及截水設施之必要，並經技師認定其申請設置之工程於修正後原則可行，故被告以原處分准予核定，符合水土保持之目的，並無違法。
㈣原告雖主張系爭截水設施係將原連接頭856-1地號及859-14
地號土地之既有道路截斷，造成鄰近土地無法使用既有道路對外通行，參加人系爭水土保持計畫之目的為從事農林開發用地需求，與公益無關，與公眾通行既有道路之公共利益相較，其行政管制目的顯屬輕微，不應因此犧牲公眾通行既有道路之公共利益。被告審核系爭水土保持計畫時，得另行採取其他無庸阻斷道路通行之方式（如截水溝），達到簡易水土保持目的，原處分核定其設置擋土牆之方式，違反行政程序法第7條規定之比例原則等語。惟依據參加人所提簡易水土保持申報書所附截水設施詳圖（本院卷第20頁），該截水設施工程均係在參加人所有856-1地號土地內（嗣經太平地政事務所測量複丈成果圖，擋土牆位於856-1地號、集水池位於856地號土地上，見本院卷第282頁），並有其出具之切結書可稽（本院卷第68頁），核無侵占鄰地之情形。至於參加人與鄰近土地所有權人間之通行權爭議，係屬私權爭執，應循民事訴訟程序爭訟，並非本件爭議判斷之事項。原告嗣後亦循民事爭訟途徑，向臺灣臺中地方法院對參加人提起確認通行權存在事件，經該院102年度中簡字第1722號判決：
「確認原告對被告所有坐落臺中市○○區○○○段○○○○○○○○○○○號土地內如附圖所示A、C部分面積共427平方公尺之土地有通行權存在。被告應容忍原告於上開土地通行，且不得設置地上物或為任何妨害原告通行之行為。」（本院卷第22頁），參加人不服而提起上訴。被告作成原處分時，既無上揭通行權爭議，被告無從衡量系爭截水設施有無妨礙鄰地通行，自無違反行政程序法第7條第3款「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，故被告以參加人所申請設置之截設擋土牆及集水井具有截水、集水、排水等水土保持功能，並以原處分核准設置，自無違反比例原則，原告上揭主張，要無可採。
㈤原告復主張系爭截水設施並無截水功能一節，然依臺中市政
府水利局102年2月5日下午2時會勘紀錄記載「與會技師意見：1.所提沉砂池依現地勘查應為集水功能，建議依現地地形採砌石鋪設，名稱宜改為集水池（砌石）。2.水泥管埋設應注意高程，配合集水池排入既有排水溝。3.修正後原則上可行。」、103年9月3日上午10時30分會勘紀錄記載「實地情形：依現場檢視施工狀況，水保義務人尚能依申請項目施工。與會技師意見：1.依現場之地形狀況研判，本基地範圍所承受集水面積之排水量應屬不少，建議於截水設施之尾端排水出口至集水池應加一截水牆避免排水漫流。2.颱風期間，請水保義務人加強維護。」及鑑定報告所載：「2.鑑定標的物之結構為凸出前後兩側地表之混凝土構造物，貌似圍牆，確實具有攔阻上游集水區逕流、土砂之功能；然依據本報告4-2節之論述，『截水設施』應具有攔截上游地表逕流並將其導至安全地點之功能，而鑑定標的物是真接於結構體下方留設矩形開口，供攔阻後之逕流繼續往下游集水池流動，亦即鑑定標的物施設後，並未改變上游集水區逕流之原始流動路線，如此並無實質意義（並未將其另外導引至安全地點）；且依據4-4節之論述，鑑定標的物設置後，必然將使原本漫流於路面上之地表逕流產生集中排放之情形，而依據附件二與105年3月9日之現勘照片顯示，鑑定標的物開口處至下游集水池間，並未施設其他設施，亦即自後該開口排放出來的逕流仍處於漫流的狀態，如此對下游擬保護之對象並無助益；而105年4月18日複勘發現，鑑定標的物下游面與集水池間，現場已增設一道長約4m、高約介於35cm-75cm間之引道端牆，如此即可有效將自開口排放出來的逕流侷限在特定流路內，達到『截水設施』應具有攔截上游地表逕流並將其導至安全地點之功能。」（鑑定報告第13-14頁）。綜合上述專業技師之意見，足認系爭截水設施確實具有攔截上方水流，將其導引至安全地點，達到水土保持之功能。原告雖稱系爭截水設施下方引道端牆係參加人嗣後興建，然依參加人簡易水土保持申請書所附截水設施詳圖及變更詳圖（本院卷第20頁），其於截水設施矩形開口處至集水池間確實繪有引道端牆，且於103年9月3日會勘時，技師亦建議於截水設施之尾端排水出口至集水池應加一截水牆避免排水漫流。因此，參加人雖未於申請書明確記載該項設施名稱，衡諸水土保持計畫審核監督辦法第19條規定：「水土保持義務人應依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工；有下列情形之一者，應辦理水土保持計畫或簡易水土保持申報書變更設計，並申請目的事業主管機關轉送主管機關審查：一、變更開發位置及範圍。二、增減計畫面積。……六、增減水土保持設施之項目。……有下列情形之一，經主管機關同意者，免辦理水土保持計畫或簡易水土保持申報書之變更設計；其屬水土保持計畫者，並應經承辦監造技師認定安全無虞：……」，足見業經核准之水土保持計畫倘有變更之必要，應由水土保持義務人辦理變更設計，但不得僅因水土保持計畫未經變更，即認違法。
㈥原告主張鑑定報告於「4-4鑑定標的物水文分析與水理分析
」項下，明確記載「依據附件四中L型溝之水理計算，如要宣洩上游集水區Q25之逕流量，此時水深約9cm，水面度約達290cm，已大於鑑定標的物之開口寬度，亦即此時路面上之逕流無法全部直接通過開口，勢必有部分水流受到鑑定標的物之阻擋，造成上游迴水、水位壅高之情形，直至鑑定標的物上游面水體累積足夠位能，促使開口之排放量可以再次與入流量相等為止。……除非逕流量趨近於零，否則流量相等下，堰流之所需水深幾乎大於渠道流之水深；而在水深相等下，渠道流的流量皆大於堰流之流量。簡言之，圖2之物理意義即是鑑定標的物之設置，勢必會因開口不及宣洩路面逕流，導致上游面的水位壅高，逕而形成逕流集中排放之現象。」(鑑定報告第11、12頁)等語，顯示系爭截水設施於原設計上並無法符合現地上排水之需求，反而易使現地逕流因遭受截水設施壅堵而造成上游迴水，使逕流積聚於截水設施東側鄰地處，更易造成上坡處土地因吸收過多雨水且承載壅塞之水流導致土壤液化鬆動，顯見原處分所核准之截水設施，僅在於現地逕流量趨近於零時始得發揮其預期之功能，則原水土保持計畫顯然即不應核准一節。惟查，按「（截水系統）開發地區以外之逕流，為免流入基地內，增加開發地區排水系統負擔，宜設置截水系統，將逕流截引至區外排水系統內，並不得妨礙上、○○○區○○○路之集、排水功能。」固為水土保持技術規範第158條所規定，但參加人主張系爭截水牆之設置係為攔截上方水流，避免上方水流夾帶土石直接沖擊或漫流、淤積於參加人所有之上開私設道路。且查系爭截水設施上方之859-14地號鄰地，並非參加人所有，參加人亦無從改變上游集水區逕流之原始流動路線，僅能於其所有系爭土地上申請系爭截水設施，以截水、集水、排水方式，達到保障其下游土地不致因長期由上方水流夾帶土石漫流沖擊或淤積之水土保持之目的。而一般截水設施，於颱風來襲，驟降豪雨之天氣，瞬間攔截大量水流，而致在截水設施前方產生短暫積水現象，乃截水設施處理瞬間大量降雨之正常狀態，無論係導引水流自截水牆之出水口排出，抑或積水滿溢過截水牆而排出，均能完成上方水流之排放，且能於激烈降雨情形下，達到減低上方水流直接沖蝕下方土地之目的。是以，系爭截水設施對於上方土地原本就未設置排水溝，以供水流循固定水路排放之實況而言，並無妨礙○○○區○○○路之排水功能之情形，自無違反上揭水土保持技術規範第158條規定。再依複丈成果圖顯示，系爭截水設施係設置於參加人所有土地上，且位置並非在地界線上，而與地界線間尚有相當距離，故縱有鑑定報告所指「因開口不及宣洩路面逕流，導致上游面的水位壅高（回淹範圍研判約介於照片7中檢定標的物與箱尺間）」之情形，暫時積水之位置仍在參加人之土地上，亦難認定對於地勢較高之上坡鄰地有何影響或損害。原告上述主張，自難採信。
㈦又參加人提出之簡易水土保持申報書所載「刨鋪路面」，依
據該申報書所附簡圖之位置（本院卷第19頁）及鑑定報告所載「五、鑑定結論與建議：5-1結論：3.當初申請之開發種類有二：『改善或維護既有道路者』與『其他開挖整地』，依據簡易水土保持申報書編撰慣例及審核要求，研判本案申請之主要訴求是『改善或維護既有道路』，其維護或改善之對象為高巢森活大門入口處之道路，詳如照片8所示，而『其他開挖整地』僅為呈現執行主要申請項目時，施做相關附屬設施時所衍生出來的挖填土方量，以檢核全案是否適用簡易水保申請之規模」等語，可見參加人所申請「刨鋪鋪路」位置，係為改善參加人所經營高巢森活大門入口處之道路，並非系爭截水設施上方之既有道路。原告主張參加人既依水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款「改善或維護既有道路」規定申請水土保持，卻興建系爭截水設施阻斷856-1地號與其他相鄰土地間之既有道路，與上揭規定相違，原處分自屬違法云云，顯有誤解，不足採信。
㈧原告另稱系爭工程並無完工申報書、竣工書圖及照片，亦無
被告核發之完工證明書，顯見系爭工程迄今未依水土保持計畫審核監督辦法第32條第1項申報完工，被告亦未依該條規定於完工時派員確認系爭工程設施是否有改善或維護既有道路之功能，及參加人檢附施工資料標定「實施地點」與實際施作截水設施地點不相符合，被告未於施工時監督，是原處分顯有瑕疵、違法云云。惟查，原告上揭主張均屬原處分核定後，申報施工、完工及竣工檢核簽證之相關程序，縱使其施工經檢查不合格，亦屬被告應否依水土保持計畫審核監督辦法第33條規定通知限期改正之問題，並不影響原處分合法性之認定。
㈨綜上所述，原告所述均無足採。被告所為原處分核無違誤。
訴願決定雖為不受理，理由雖有不同，結論尚無不同，仍應予以維持，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，均毋庸再予論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 14 日
書記官 林 昱 妏