臺中高等行政法院判決
104年度訴字第365號105年3月3日辯論終結原 告 曾再興訴訟代理人 林永山 律師被 告 雲林縣斗南鎮公所代 表 人 張勝雄訴訟代理人 張珮臻
參 加 人 劉丁元上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民國104年8月25日府行法一字第1046003842號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人所有坐落雲林縣○○鎮○○段將軍崙260、294地號等2筆土地（下稱系爭土地），前與訴外人曾漢川訂有耕地三七五租約，租期至民國（下同）103年12月31日屆滿。嗣曾漢川於103年10月1日死亡，由其繼承人即原告於104年2月9日向被告申請續訂租約並辦理租約變更登記，參加人則於同年2月2日以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕。案經被告審核後，認參加人合於耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，乃於104年5月21日以雲南鎮民字第1040008892號函准由參加人依同條例第17條第2項第1款及第2款規定補償原告後收回自耕（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按司法院釋字第422號解釋明示：「憲法第15條規定，人民之生存權應予保障；第153條復明定，國家為改良農民之政策，明確揭示國家附有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。」惟原處分及訴願決定所論述之理由顯不符耕地三七五減租條例保障農民之立法精神：
⒈本件爭點為參加人於103年12月31日土地租約期滿後，欲
依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，收回與自耕地「同一」或「鄰近」地段內之出租耕地自耕。惟被告未就參加人是否已有經營家庭農場之事實為實質審查（時地、現地踏勘、照片、文字紀錄、農牧場登記等均無），即逕認定其得以擴大家庭農場為由收回系爭出租土地。但實際上參加人既無家庭農場，何來「擴大」家庭農場？且家庭農場存在與否，應由參加人負舉證責任，被告未就此審查，原處分即有違誤。
⒉縱認尚未存在之家庭農場有擴大之必要，尚必須符合該項
規定「同一或鄰近地段內之耕地」之限制。按法律解釋應以文字解釋為主，文字解釋有所不足或有法律漏洞時方採用歷史解釋、體系解釋、目的性解釋、合憲性解釋等，就文字解釋而言，所謂「同一」，應指於土地登記簿上所載之同一地段或同一地號；而「鄰近」，應指於土地登記簿上所載之相鄰（土地相連）或近距離（距離相近）者而言。原處分及訴願決定引用內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地（須為實際從事於家庭農場之土地，而非僅出租人所相鄰最近之土地）之距離未超過15公里。但此15公里限制僅為函釋，法律位階不如耕地三七五減租條例，此函釋擴張出租人與承租人土地「鄰近」之目的性解釋，該函釋亦不當限制耕地三七五減租條例照顧承租農民之立法意旨，擴張出租人收回出租耕地之權限，是否合憲尚有疑問。故尚未以修法方式解決此項爭議前，所謂鄰近概念應回歸文字解釋及目的解釋。
⒊姑且不論15公里距離已違反文義及合憲性解釋，15公里之
距離從何得來？在法無明文下不宜由行政機關逕為規定，而應以參加人實際經營農場為斷。故必須農場規模大到一定程度，農場經營者在經營上能大量使用機械代替人力時，如外國大規模農場因大面積耕作，必須以飛機噴灑農藥於大面積土地，因經營環境、使用工具不同，15公里方可謂近。本件被告及訴願機關均未就此審查，至少應由參加人證明其使用何種工具、何種方法，而可謂15公里為鄰近，且參加人所提出○○○鎮○○段○○○○段○○○○號土地與系爭土地並不相鄰，又如何使用農機進行同時施作，既是二處不同地段，不符合鄰近目的性解釋。
（二）參加人並無要擴大家庭農場經營規模，至今情形相同，可見參加人僅是不願再將系爭土地續租予原告之藉口，惟被告竟審核參加人合於耕地三七五減租條例第19條第2項規定，實過於草率、粗糙，原告權益顯已受到影響等情，並聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告對原告104年2月9日就雲林縣斗南字第1140號私
有耕地租約之耕地（即雲林縣○○鎮○○段將軍崙260、294地號土地）租約期滿申請續訂租約之事件，作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告依據內政部103年7月28日臺內地字第1030216040號函頒布「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」，於103年11月25日雲南鎮民字第1030019228號函分別行文參加人及曾漢川，函知渠等訂定三七五租約之租約號：斗南字第1140號，將於103年12月31日租約屆滿，倘若欲續訂租約或收回自耕之申請，應於受理申請期間內向被告提出。參加人於104年2月2日以確能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模，依照耕地三七五減租條例第19條第2項規定填具申請書，並檢附斗南字第1140號私有耕地租約、出租人自任耕作切結書、申請收回耕地同一或鄰近地段內之自耕地（雲林縣○○鎮○○段○○○○段○○○○號、編定為特定農業區農牧用地、田地7則、面積0.2010公頃）土地所有權狀影本、土地登記謄本各1份，對上開租約內出租予曾漢川耕作之耕地，申請准予收回自耕。惟曾漢川於103年10月1日死亡，由其長子即原告於104年2月9日申請辦理繼承，並依照減租條例第20條規定填具申請書、檢附斗南字第1140號私有耕地租約、自任耕作切結書、102年全年生活費用明細表、102年全戶戶籍謄本、102年全戶農（勞、健）保明細表單、102年全戶醫療繳費單據、102年度綜合所得稅各類所得資料各1份，對上開租約內參加人之耕地，申請准予依法續訂租約。本案經被告審核承租人收入、支出足以維持一家生活（102年全年收支明細表收入、支出相減之數據為新臺幣（下同）＋135,146元），且參加人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，准由參加人收回自耕。被告並於104年4月21日雲南鎮民字第1040006693號函將本案申請書件陳送雲林縣政府核備。雲林縣政府於104年4月27日府地權二字第1040057026號函復同意備查，並請參加人依減租條例第17條第2項第1、2款規定給予原告補償後，檢具證明文件辦理終止租約登記。
（二）原告雖謂參加人依減租條例第19條第2項規定以擴大家庭農場經營規模為理由申請收回自耕，卻無舉證家庭農場之存在，原處分有所違誤等云，惟根據該項問題被告係依據工作手冊第5頁：……出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⒈「收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）」1式2份。⒉原租約書正本1份。⒊出租人自任耕作切結書1份。⒋自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。⒌身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。⒍委託他人申請者：委託書1份。⒎委託他人申請者，出租人身分證影本及受託人之身分證：經核對受託人身分後，其身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存出租人身分證影本（身分證影本上必須簽註「本影本與正本相符，如有不實願負法律責任」，並簽章）及受託人身分證影本各1份辦理，於法並無違誤。復按內政部98年3月20日臺內地字第0980050388號書函說明四所稱：「至所詢有關家庭農場定義、資格、條件為何等事宜一節，因涉農業主管機關權責，請逕向行政院農業委員會洽詢……」查農業發展條例第3條第4款所定義「家庭農場」之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用。並依同條例第43條之授權，訂定「擴大家庭農場經營規模協助農民購買耕地貸款辦法」，相關申請貸款之資格、條件，於前開貸款辦法中均有明文；其與耕地三七五減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關。
（三）原告雖謂，依減租條例第19條第2項規定，出租人為擴大家庭農場經營規模為理由，收回與其自耕地「同一」或「鄰近」地段內之出租耕地自耕，其「同一或鄰近地段內之耕地」之解釋應有其限制。惟原處分及訴願決定皆引用內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函之函釋做成決定，法律位階不如減租條例，故尚未以修法方式解決此項爭議前，所謂「鄰近」概念應回歸文字解釋及目的性解釋等云，惟查：
⒈依據出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，為
擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函參照）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函、102年1月25日臺內地字第1020083900號函參照）。
⒉查參加人為擴大家庭農場經營規模，依照耕地三七五減租
條例第19條第2項規定，檢附自耕地（雲林縣○○鎮○○段○○○○段○○○○號）土地所有權狀影本、土地登記謄本各1份申請收回自耕。其自耕地與出租耕地實際距離，經以行車實地測量得知距離為1公里，符合上開內政部函釋所揭規定，因此符合「鄰近地段」之意涵。
（四）本件原告再謂，在法無明文下，不宜由行政機關逕為規定所謂「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，且參加人所提出之自耕地與系爭土地並不相鄰，不符合鄰近目的性解釋等云，惟查：⒈按行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號
書函所示：農業發展條例第3條第4款所定義「家庭農場」之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用。本會並依同條例第43條之授權，訂定「擴大家庭農場經營規模協助農民購買耕地貸款辦法」，相關申請貸款之資格、條件，於前開貸款辦法中均有明文；其與耕地三七五減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關。
⒉被告依上開函釋所揭，按農業發展條例第3條第4款所定義
之「家庭農場」，與減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關，且自耕地與出租耕地距離依實際行車測量僅為1公里，符合「鄰近地段」之解釋。
（五）綜上所述，被告辦理之程序均依內政部103年7月28日臺內地字第1030216040號函頒布之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」、減租條例第19條第1項與第2項、內政部102年01月25日臺內地字第1020083900號函、行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號書函辦理，並無違誤，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）被告以原處分核准參加人於補償原告後收回自耕，但原告一直不願出面商談補償事宜，並說：「不是公所說了算。」至104年6月10日參加人寄出存證信函予原告，依政府規定算出地上物為109,252元、請人估價抽水機中古價為5,000元，合計114,252元，並附114,252元支票一張作為補償金額。104年6月13日原告收割104年上期稻穀，104年11月19日原告又收割了104年下期稻穀，形成無地上物狀態。
存證信函寄發後於104年7月下旬經原告退回，參加人乃於104年7月27日到臺灣雲林地方法院辦理提存。
（二）參加人欲收回之260地號及294地號土地距離參加人自耕地335地號土地還不到1公里，距參加人自家也不過5公里，均合於15公里之規定。參加人自耕地335地號土地是水田，主要播種稻穀，另參加人住家後土地是旱地，多年來一直種植咖啡、紅龍果、桔子、愛玉、百香果及蔬菜等，越來越感到有擴大之需要。參加人全家為了生活、興趣及健康共同從事有機栽培，此種以家庭成員共同耕作之場所即為家庭農場，為此參加人也購置了農機具，如小型中耕機、圓盤型推式割草機等，均有相關文件可查等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，耕地三七五減租條例第17條第2項規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」第19條第1項及第2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。……」
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、斗南字第1140號私有耕地租約、行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號函；原告申請繼承原曾漢川之耕地三七五租約變更登記申請書（含曾漢川除戶證明）、102年全年生活費用明細表、102年全年收支明細表、曾漢川102年度保險費繳納證明書、原告102年勞健保證明單、醫療門診收據；被告104年4月21日雲南鎮民字第1040006693號函、104年5月21日雲南鎮民字第1040008892號函、104年7月7日雲南鎮民字第1040012222號函及103年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書、104年7月17日雲南鎮民字第1040012864號函；雲林縣政府104年4月27日府地權二字第1040057026號函、104年7月2日府行法二字第1040092092號函、104年7月14日府地權二字第1040095356號函；系爭土地地籍圖查詢資料、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書、參加人存證信函及支票、臺灣雲林地方法院提存書、國庫存款收款書、農業收入證明書、戶籍謄本（現戶全戶）、土地謄本、土地所有權狀、農會會員證明書；出租人自任耕作切結書、承租人自任耕作切結書、私有耕地租約期滿續訂租約申請書；承租人收益情形訪談筆錄、原告訴願書等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：參加人是否有擴大家庭農場經營規模之情形？被告援引內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函之函釋，准許參加人以擴大家庭農場經營規模為由，收回系爭土地自耕，是否合法？茲分述如下：
（一）按耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。為配合國家整體農地改革之措施，該條例於72年12月23日修正時，於該條例第19條增加租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之規定。惟同條例第19條第1項第3款復規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。
（二）另內政部103年7月28日臺內地字第1030216040號函訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」六、辦理程序及作業方法（三）審查⒌（1）處理原則規定：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」（2）審核標準規定：「A、……又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日臺內地字第8812350號函）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ.其本人及配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號函）。Ⅱ.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ.得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8687938號函）。……C、出、承租人收益審核標準如下（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資19,047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入。
至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。Ⅱ以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函）。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函、102年1月25日臺內地字第1020083900號函），且出租耕地與自耕地均必須符合『有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：⒈依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。⒉依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。⒊國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。』（內政部102年8月13日臺內地字第1020275696號令）。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。……」及十一、書表格式及其使用說明：「……
（五）如未清理案件之租期並非於103年底屆滿，或早年未清理案件之租期以每6年計並非於103年底屆滿者，上列格式應在內容不更動情形下，由鄉（鎮、市、區）公所依個案實際情形，自行修正表格中有關年月日之表示。」乃耕地租佃主管機關內政部基於其權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。惟認定出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，有關承租人之收益，應以租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，是主管機關審核承租人家庭之收支情形，除得以處理工作手冊所定計算標準核計外，於有具體之證據可資認定時，得以證據所認定之事實核實從事，而所應扣除之「全年生活費用」當以維持家庭生活所必要者為限，方合耕地三七五減租條例第19條規定之意旨；另耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，上開處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因處理工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。又認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，採用間接證據時，必其所成立之證據，在直接關係上，雖僅足以證明他項事實，但由此他項事實，本於推理之作用足以證明待證事實者而言。
（三）經查，參加人前與訴外人曾漢川訂有三七五租約（租約字號：斗南字第1140號），租期於103年12月31日屆滿，惟曾漢川已於103年10月1日死亡，由其繼承人即原告於104年2月9日向被告申請續訂租約並辦理租約變更登記，參加人亦於同年2月2日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕；案經被告審查原告本人及配偶與同一戶內之直系血親102年度綜合所得稅各類所得資料清單及其他所提出之資料，核認原告102年全戶全年之支出部分（含生活費用、醫療費用及保險費用等）金額共計658,176元；原告102年全戶全年收入部分，其本人收入為427,950元，耕作收入為0元，配偶之收入為365,642元，總計金額為793,592元等情，有原告全戶102年度綜合所得稅各類所得資料調件明細表（參見原處分卷第79頁及第80頁）、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書（參見原處分卷第39頁）、出租人自任耕作切結書（參見原處分卷第41頁）、承租人自任耕作切結書（參見原處分卷第47頁）、私有耕地租約期滿續訂租約申請書（參見原處分卷第44頁）、原告全戶戶籍資料（參見原處分卷第48頁至第51頁）、曾漢川102年度保險費繳納證明書（參見原處分卷第53頁）、原告102年勞健保證明單（參見原處分卷第54頁）、醫療門診收據（參見原處分卷第55頁至第75頁）、承租人收益情形訪談筆錄（參見原處分卷第76頁至第77頁）、原告102年全年生活費用明細表（參見原處分卷第52頁）、102年全年收支明細表（參見原處分卷第81頁）等件附卷可稽，復為兩造所不爭執，自可信為真實。準此，本件被告審核原告及其家庭內直系血親102年全年收益及支出費用後，將所得總額793,592元扣除參加人申請收回耕地部分之所得額0元及全年生活費用658,176元，則原告之102年全年收支相抵後，仍為正數135,416元，尚足以維持一家生活，不能認原告有因參加人收回耕地而失去家庭生活依據之情形，揆諸前揭法令規定，尚無不合。
（四）另按，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事（最高法院51年臺上字第2112號判例意旨參照）；司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是所謂出租人「不能自任耕作」，係指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。又內政部98年3月20日臺內地字第0980050388號書函說明四所稱：「至所詢有關家庭農場定義、資格、條件為何等事宜一節，因涉農業主管機關權責，請逕向行政院農業委員會洽詢……」而行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號書函釋：「……查農業發展條例第3條第4款所定義『家庭農場』之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用。本會並依同條例第43條之授權，訂定『擴大家庭農場經營規模協助農民購買耕地貸款辦法』，相關申請貸款之資格、條件，於前開貸款辦法中均有明文；其與耕地三七五減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關。」（參見原處分卷第29頁）。上開函令係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，符合農業發展條例及耕地三七五減租條例之立法意旨，且未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。足見，農業發展條例第3條第4款所定義「家庭農場」，與耕地三七五減租條例所規範收回耕地自耕之目的不同，自不能相互援引適用。因此，耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「擴大家庭農場經營規模」，係一事實認定問題（最高行政法院75年度判字第2037號判決亦同此意旨），且不以農業發展條例第3條第4款所定義「指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場」為限。經查，本件出租人即參加人以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回自耕，此有系爭耕地租約、收回耕地申請書、自任耕作切結書、與申請收回耕地同一或鄰近地段內之自耕地即雲林縣○○鎮○○段將軍崙335地號土地所有權狀影本及土地登記第一類謄本等資料（參見原處分卷第42頁至第43頁）附卷可稽。固然，參加人出具「出租人自任耕作切結書」（參見原處分卷第41頁），尚不足以遽予認定出租人確實自任耕作。惟參加人於本院審理時陳稱：「我有一個水田，巡田、施肥我都自己做，播種、割稻可以請農耕班來作，我的房子後面有旱地，我有種果樹、蔬菜之類，目前想辦法轉變做經營有機，想辦法弄出農場的雛型出來，都是我們家人在作。關於我年紀大的部分，一早上4小時，我量力而為，假定我沒有辦法作4小時，我就作2小時，我請工人來作，他們也是工作2小時候就要休息吃點心，並不是我一天只能工作2小時。我也都是有照規定一步一步來作。」等語，核與其於本院審理時提出農業收入證明單（參見本院卷第115頁）、參加人農會會員證明書（參見本院卷第118頁）、機具購買憑證（包括產品保固卡、農業機械使用證，參見本院卷第62頁、第63頁）、全戶戶籍謄本（參見本院卷第116頁）及其所有位於雲林縣斗六市住家旁之農地土地登記謄本（參見本院卷第117頁）等件相符。又被告曾於行政調查時至參加人上開原有自耕地勘查，確認參加人確有耕作之事實，亦有現場照片在卷足憑（參見原處分卷第107頁至第108頁），堪認參加人確實符合前揭說明所稱自任耕作之能力。又減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。職是，該條項所稱「鄰近地段」，當以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，可為總體經營者而論。上開「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」援引內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函、102年1月25日臺內地字第1020083900號函，謂耕地三七五減租條例第19條第2項所規定「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，而審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之，經核與上開立法目的相符，行政機關於辦理相關事務時，自得予以援用。經查，本件參加人申請收回系爭耕地，業已出具「出租人自任耕作切結書」及提出自耕地即坐落雲林縣○○鎮○○段將軍崙335地號土地所有權狀影本及土地登記第一類謄本，證明參加人擁有自耕地，且經被告至現場勘查實際測量收回之出租耕地與其自耕地之車行距離約1公里，直線距離則僅有500公尺至520公尺左右，有地籍圖查詢資料在卷足憑（參見原處分卷第106頁、本院卷第46頁），並為原告所不爭執，應符合15公里內之規定。依照上開說明，當上開參加人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，確實可為總體經營，足認系爭耕地與參加人之自耕地為鄰近地段，申請收回確實可達擴大家庭農場經營規模之目的。是原告訴稱「實際上參加人既無家庭農場，何來『擴大』家庭農場？且家庭農場存在與否，應由參加人負舉證責任，被告未就此審查，原處分即有違誤。」「15公里限制僅為函釋，法律位階不如耕地三七五減租條例，此函釋擴張出租人與承租人土地『鄰近』之目的性解釋，該函釋亦不當限制耕地三七五減租條例照顧承租農民之立法意旨，擴張出租人收回出租耕地之權限，是否合憲尚有疑問。故尚未以修法方式解決此項爭議前，所謂鄰近概念應回歸文字解釋及目的解釋。」「本件被告及訴願機關均未就此審查……而可謂15公里為鄰近，且參加人所提出○○○鎮○○段○○○○段○○○○號土地與系爭土地並不相鄰，又如何使用農機進行同時施作，既是二處不同地段，不符合鄰近目的性解釋。」等云，顯係對法規有所誤認，委不足採。
（五）從而，被告依參加人提出之收回出租耕地申請書、自任耕作切結書、與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等資料審查結果，認定本件參加人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合減租條例第19條第2項規定且無同條第1項第1款及第3款情形，核准參加人收回系爭土地自耕，否准原告續租，揆諸首揭規定，尚無不合。
八、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，並求為判決應命被告對原告104年2月9日就雲林縣斗南字第1140號私有耕地租約之耕地（即雲林縣○○鎮○○段將軍崙260、294地號土地）租約期滿申請續訂租約之事件，作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 24 日
書記官 杜 秀 君