臺中高等行政法院判決
104年度訴字第381號105年2月4日辯論終結原 告即被選定當事人 陳忠孝被 告 彰化縣埔鹽鄉公所代 表 人 楊福地訴訟代理人 賴怡伶
參 加 人 葉蔡素上列當事人間租佃爭議事件，原告不服彰化縣政府中華民國104年10月12日府法訴字第1040215552號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查，原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等10人，分別屬多數有共同利益之人，於本件起訴後，選定癸○○為當事人（參見本院卷第120頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法，故依行政訴訟法第29條第3項規定，選定人於選定當事人後脫離本件訴訟。
（二）本件參加人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依兩造當事人之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告就其所有坐落於彰化縣○○鄉○○段582及586地號土地（下稱系爭耕地）出租予參加人，經原告於民國（下同）104年1月5日申請收回系爭耕地，參加人則於同年2月6日申請續訂租約。嗣被告經審查後認定原告有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，乃以104年5月25日鹽鄉民字第1040007445號函核定，經彰化縣政府以同年6月2日府地權字第1040175487號函同意備查，並以104年6月16日鹽鄉民字第1040008187號函（下稱原處分）通知原告本件有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，及核准參加人續訂租約，租約字號為鹽港字第69號，租期自104年1月1日起至109年12月31日止。原告不服，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序部分：⒈行政處分應記載相對人姓名、出生年月日、性別、身分證
號碼、住所、行政程序法第96條定有明文。本件出租人原11人，後陳秀琴死亡，而餘10人，雖均委任癸○○為受任人，原處分當事人欄，仍應列出出租人10人的姓名、年籍、性別、住所等等，後列代理人癸○○，其當事人方符法律規定。且文書之送達，固可向代理人為送達，但原處分書仍應按人數寄達，始為合法。本件原處分僅載：「出租人癸○○君等11人」，其餘當事人未列出，又僅送達一份，其程序不合，彰彰明甚。
⒉原處分雖有租約書為附件，租約書雖載有全體出租人姓名
、年籍等，惟附件歸附件，附件之出租人名冊，並不能即認原處分及訴訟當事人，訴願決定竟以此為理由，駁回訴願，顯然違法不當，應予撤銷。
（二）事實部分：⒈原處分僅稱：「出租人有耕地三七五減租條例第19條第1
項第3款之情形，不得收回自耕。」惟如何認定有該條款之情形並未敘明，自有理由不備之違法。雖然訴願中提出說明參加人全年收入新臺幣（下同）84,000元，加計利息收入391元，則全年收入84,391元，但收支相減尚屬負數50,029元。惟此乃訴願中之答辯，即補充說明，不能因而認原處分業已補正而合法，故訴願決定認事用法不當，至為灼然，應無可維持。
⒉民法第1114條規定：「直系血親相互間互負扶養之義務。
」同法第1115條規定：負扶養義務者，有數人時，應依左列順序定其履行義務人：「一、為直系血親卑親屬。」據此而言，直系血親卑親屬，對直系血親尊親屬，為第一順位扶養義務人，且不以同一戶為必要，此為民法上之強行規定，不能違背。本件參加人年已91歲，彎腰駝背，非但不能耕作，連行動都不便，受其子葉金發扶養，其子女即有扶養義務，如不予扶養，尚應構成遺棄罪，豈有因不同戶，而免除扶養義務之理？訴願決定依據內政部違背民法強行規定之解釋，認參加人為獨立戶，子女非同一戶而無扶養義務，其認事用法違背法令，應予撤銷。
⒊參加人籍設彰化縣○○鄉○○村○○路○○號，為訴外人陳
江海之住家，係虛設戶籍之脫法行為，參加人與陳江海非親非戚，豈有免費提供房屋供其居住之理？又參加人係91高齡老婦，行動不便，不能自理生活獨居於此，陳江海又非其至親，並無扶養參加人之義務豈有供其膳食之義務。陳江海及參加人如串通偽稱房子出租其居住，並補貼其飲食，請查明費用多少，並請向稅捐單位函查陳江海之出租收入多少？便可洞察其奸，其言不足採信。
⒋有無自耕能力應視承租人身體健康而定，被告僅憑一張切結書便認承租人有自耕能力，有違經驗法則。
⒌參加人年已91歲，必有病痛醫治，請鈞院向健保局函查，
其醫治均在何處醫療處所醫治，亦可證明參加人並無居住○○○鄉○○村○○路○○號之事實，其設籍該處係偽造文書。
⒍其他有關行政解釋及行政命令，均牴觸法律而無效，不足採。
（三）綜上論述，足證參加人並無自耕能力，設藉南港村埔菜路27號係虛設戶籍，偽造文書。其子女有扶養義務，原核定其個人收入、支出為不當，原處分及訴願決定均屬違法不當，應予撤銷等情，並聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉應命被告作成准予收回彰化縣○○鄉○○段○○○○號面積3
40平方公尺及同段586地號面積1767平方公尺耕地之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。」為行政程序法第96條第1項之規定。書面行政處分記載之事項非處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所……等需全部列出，而係具備「足資辦別之特徵」即可。故被告原處分主旨指出○○○鄉○○段582、586地號等2筆土地，出租人癸○○君等11人……」之特徵，已足以辨別處分相對人，且亦檢還鹽港字第69號租約1張予原告，租約附件詳細列出出租人姓名、住所、身分證號碼、電話，足可謂對明確當事人所為之處分，與前揭規定無違背。另按行政程序法第71條之規定「行政程序之代理人受送達之權限未受限制者，送達應向該代理人為之。」是以依出租人甲○○等10人有效之委託書狀，被告逕向原告送達原處分，於法有據，未有不符。
（二）查行政程序法第96條第1項之規定「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰主旨、事實、理由及其法令依據。」被告以原處分函復知原告，其中於說明二即明白闡述前開要件，主旨為原告「不得收回自耕」及被告「准予續訂租約」，事實、理由及其法令依據為「出租人有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形」及「承租人申請續訂租約乙節，核與同條例第20條規定相符」，於法未有不符。詳言之，依私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊所列審核標準：「……六、辦理程序及作業方法，（三）審查⒌（2）審核標準A、……又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」經計算參加人102年全年收支明細，收入小計84,391元，支出小計134,420元收支相減核算為負數50,029元。故核定原告有減租條例第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕。上述詳細理由以104年7月20日鹽鄉民字第1040010338號函副本抄送原告，按行政程序法第114條第1項第2款之規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：……二、必須記明之理由已於事後記明者。」是被告依法記明補正，未有不符。
（三）查參加人為單獨生活戶，配偶已歿，無同一戶內之直系血親，依私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊所列審核標準：「……租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」審查後知參加人收支相減後之數據為負數，乃核定符合減租條例第19條第1項第3款規定：「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」至原告所陳民法第1114條及第1115條所指之扶養義務，僅能於權利人（被扶養人）主張其請求權時，得以約束義務人履行扶養義務，而非指系爭案件之參加人須放棄自主謀生之管道而強制其請求義務人扶養。故耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定：「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」與民法第1114條、第1115條之規定無涉。
（四）按私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊所列審核標準：「……租約期滿前1年（即102年）『承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親』綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」審查對象為本人、配偶與『同一戶內之直系血親』，依104年5月7日向彰化縣埔鹽鄉戶政事務所查詢的戶籍資料（現戶全戶），參加人戶別為單獨生活戶，原配偶葉朝宗已歿，無同一戶內之直系血親，故只需依法審查參加人1人之收入支出。至原告辯稱參加人虛設戶籍云云，查戶籍登記乃國人依據戶籍法規辦理而成，被告審認參加人條件時，由參加人出具戶政機關開立的戶籍謄本受檢，被告既非戶籍登記權管機關亦非承租人當事人之人格，自無權也不應認為參加人所檢具之文件有假或為有罪之推定。
（五）按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款規定『出租人能自任耕作者』之審核，得由申請人自行切結為之」為內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函釋要旨所陳明。
又按「申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：……二、承租人自任耕作切結書一份。……」為臺灣省耕地租約登記辦法第3條第1項第2款明文規定。再按私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊所列審核標準「……六、辦理程序及作業方法，（三）審查⒌（2）審核標準E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作者之認定，得由申請人自行切結為之……」。綜合上開規定，現行針對私有出租耕地三七五租約中出、承租人雙方「能自任耕作」之認定，以當事人切結形式為之，甚為明確。出、承租人雙方皆於公告期限內提出各自需求之申請，雙方皆須具備「能自任耕作」之要件，針對出、承租人雙方能否自任耕作，基於公平原則及依法行政原則，被告皆依據上開規定以自任耕作切結書認定之。至於參加人（91歲）、原告癸○○（80歲）等11人之年齡、設籍地、居住地、職業等，非足以片面認定渠等雙方無以自任耕作，故仍以公平及依法行政原則書面審認，並核予雙方皆具自任耕作之能力。
（六）綜上所述，本件原告之訴為無理由，原處分並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
（一）參加人唯一收入來源為耕種系爭租佃爭議事件之土地，並無其他收入來源，如喪失佃農身分，生活即陷入三餐無以為繼之困境，此實際情況，完全符合減租條例第19條第1項第3款規定：「出租人因故收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」被告核定參加人繼續承租該地，完全依法有據。
（二）參加人與陳江海為表姊弟關係，此乃左鄰右舍，鄰里皆知之事實，原告不經查證，即信口雌黃，顛倒是非，莫此為甚。
（三）參加人戶籍設在且居住於○○鄉○○村○○路○○號，業經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官傅克強認定調查無誤，有臺灣彰化地方法院檢察署檢察官不起訴書附卷可稽等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、系爭耕地89年11月私有耕地租約書、私有耕地租約異動登記加蓋戳記處、所有權人名冊、出租人名冊、出租人自任耕作切結書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、系爭耕地登記謄本、委託甲○○收回自耕委託書、委任甲○○代為收回自耕申請、調解、調處及訴訟委任書；被告審核承租人102全年收支明細表、103年底私有耕地租約期滿出（承）租人收益情形訪談筆錄、參加人私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、參加人委託葉金發申請續訂租約委託書、戶籍謄本、102全年生活費用明細表、農民健康保險暨全民健康保險保險費繳費證明單、醫院門診收據、102年度綜合所得稅各類所得資料清單、活期儲蓄存款存摺、內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函、原告訴願書、被告訴願答辯書、被告耕地租佃委員會調解程序筆錄、臺灣彰化地方法院檢察署檢察官不起訴處分書；原告調解申請書、委任癸○○聲明租約無效及申請調解、調處、訴訟委任書、存證信函、私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件有無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所規定因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情形？被告以參加人1人為核算其收支相減結果，有無違誤？參加人之子女應盡之扶養義務是否應列入適用上開規定之考慮？參加人有無自任耕作是否會影響本件認定之結果？原處分書未對全體出租人送達有無違誤？茲分述如下：
（一）按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。……」查減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。為配合國家整體農地改革之措施，該條例於72年12月23日修正時，於該條例第19條增加租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之規定。惟同條例第19條第1項第3款復規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。
（二）另內政部103年7月28日臺內地字第1030216040號函訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」六、辦理程序及作業方法（三）審查⒌（1）處理原則規定：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」（2）審核標準規定：「A、……又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日臺內地字第8812350號函）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ.其本人及配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號函）。Ⅱ.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ.得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8687938號函）。……C、出、承租人收益審核標準如下（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資19,047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函）。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函、102年1月25日臺內地字第1020083900號函），且出租耕地與自耕地均必須符合『有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：⒈依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。⒉依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。⒊國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。』（內政部102年8月13日臺內地字第1020275696號令）。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。……」及十一、書表格式及其使用說明：「……（五）如未清理案件之租期並非於103年底屆滿，或早年未清理案件之租期以每6年計並非於103年底屆滿者，上列格式應在內容不更動情形下，由鄉（鎮、市、區）公所依個案實際情形，自行修正表格中有關年月日之表示。」乃耕地租佃主管機關內政部基於其權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。惟認定出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，有關承租人之收益，應以租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，是主管機關審核承租人家庭之收支情形，除得以處理工作手冊所定計算標準核計外，於有具體之證據可資認定時，得以證據所認定之事實核實為之，而所應扣除之「全年生活費用」當以維持家庭生活所必要者為限，方合耕地三七五減租條例第19條規定之意旨（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。又認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，採用間接證據時，必其所成立之證據，在直接關係上，雖僅足以證明他項事實，但由此他項事實，本於推理之作用足以證明待證事實者而言。
（三）又按所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，上開處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。因處理工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。
（四）經查，原告與參加人就系爭耕地訂有耕地三七五租約，原告於104年1月5日申請收回系爭耕地，參加人則於同年2月6日申請續訂租約；嗣被告審查參加人102年全年收支結果，以參加人設籍彰化縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○號，配偶已歿且無同一戶內之直系血親，為單獨生活戶，乃依前揭處理工作手冊規定，按衛生福利部（原內政部）公告之102年度臺灣省之最低生活費為每月10,244元，被告據此採計一人全年生活費用為122,928元，再加計102年全民健康保險費用暨農保費用4,812元、醫療費用6,680元，總計參加人102年度全年生活費用為134,420元；另依據被告103年底私有耕地租約期滿參加人收益情形訪談筆錄，參加人有每月7,000元之農民津貼，無耕地收入，被告據此採計一人全年收入為84,000元，加計利息收入391元，總計參加人102年度全年收入為84,391元，並據此核算參加人收支相減結果，得出負數50,029元等情，分別有臺灣省彰化縣私有耕地租約書（參見本院卷第46頁至第48頁）、私有耕地租約期滿收回耕地申請書（參見本院卷第49頁）、私有耕地租約期滿續訂租約申請書（參見本院卷第63頁）、參加人102年全年收支明細表（參見本院卷第62頁）、參加人戶籍謄本（參見本院卷第68頁）、參加人102年全年生活費用明細表（參見本院卷第70頁）、埔鹽鄉農會農民健康保險暨全民健康保險費繳費證明單（參見本院卷第71頁）、醫療費用收據（參見本院卷第72頁至第90頁）、參加人收益情形訪談筆錄（參見本院卷第92頁）、財政部中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單（參見本院卷第91頁）及參加人收益情形訪談筆錄等件附卷可稽。依上揭規定，足堪認定參加人將因原告「收回耕地而失其家庭生活依據」，故本件原告該當耕地三七五減租條例第19條第1項第3款不得收回自耕之情事，被告據此以原處分通知原告本件有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，及核准參加人續訂租約，租約字號為鹽港字第69號，租期自104年1月1日起至109年12月31日止，於法尚無違誤。
（五）雖原告主張參加人年已91歲，其子女有扶養義務，如不予扶養，尚應構成遺棄罪，豈有因不同戶，而免除扶養義務之理？內政部違背民法強行規定之解釋，認參加人為獨立戶，子女非同一戶而無扶養義務，其認事用法違背法令，應予撤銷云云。經查，耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，固如前述。惟參加人於臺灣彰化地方法院檢察署104年度偵字第6518號案件偵查時到場供稱：
渠偶爾居住彰化縣○○鄉○○村○○路○○號之戶籍地等語；另證人即同戶籍之陳江海亦於該刑事偵查時證稱：參加人居住在戶籍地已有多年等語；又證人即參加人之子葉金發亦證稱：伊舊家賣掉後，因參加人習慣住鄉下，不願意到伊等4兄弟住處長住，所以將戶籍遷至戶籍地，伊等4兄弟會輪流接參加人到各兄弟家居住，實際居住在戶籍地之時間不多等語，業經本院調取上開刑事偵查卷查證屬實。可見，參加人雖有輪流居住在其子女住處之事實，但主觀上仍習慣居住在戶籍地，尚難認其有與某特定子女永久共同生活而同居之主觀意思。況且，參加人並未長久居住在特定子女之住處，而係輪流與其各子女同住，即便參加人未經常居住在戶籍地，亦難認其有與某特定子女永久共同生活而同居之客觀事實。而參加人設籍在彰化縣○○鄉○○村○○路○○號，並無任何虛偽設籍使公務員登載不實觸犯刑法第214條之罪嫌，亦經前揭臺灣彰化地方法院檢察署檢察官調查後而為不起訴處分在案，有該署104年度偵字第6518號不起訴處分書附卷可參，並經本院調卷查證屬實。雖證人即參加人之子葉金發證稱：「……丑○○現在的身體狀況不能耕作，因為她有失智症，現在長期服藥，無法耕作，有請人去耕作。」等語。本院復前後2次通知參加人均未到庭，但依其在上開刑事偵查中之應答情形，及被告訴訟代理人於製作103年底私有耕地租約期滿參加人收益情形訪談筆錄時，參加人均能自由且合理之陳述；且參加人意識清楚，行動雖然緩慢，但四肢健全，能自行行走，有各該筆錄在卷可稽，並經辦理上開訪談紀錄之被告訴訟代理人陳述在卷（參見本院卷第171頁），核與參加人所提出供查核之醫療費用單據（參見本院卷第72頁至第90頁）所呈現之就醫情形大致相符，堪認參加人雖患有失智症，但在被告調查彼時，仍有生活自理之能力。是被告認定參加人設籍彰化縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○號，配偶已歿且無同一戶內之直系血親，為單獨生活戶，乃採計其1人102年度全年生活費用為134,420元，及102年度全年收入為84,391元，並據此核算參加人收支相減結果，得出負數50,029元，並未違反上開有關「耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人『一家』，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍」之規範意旨。至於民法第1114條及第1115條所規定之扶養義務，與耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所規定出租人因收回耕地是否致承租人失其家庭生活依據，應以是否與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，分屬不同規範事項，前者雖屬參加人請求扶養之權利依據，但並非認定有無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所規定「失其家庭生活依據」所必然考量之因素，是原告猶主張被告違背前揭民法繼承之強行規定，認參加人為獨立戶，子女非同一戶而無扶養義務，其認事用法違背法令，應予撤銷云云，即有所誤解，委非可採。
（六）另原告復主張參加人為91高齡老婦，彎腰駝背，行動不便，不能自理生活，顯不符合耕地三七五減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作」之消極條件云云。惟查，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款係規定有「出租人不能自任耕作者」之情形，即限制出租人不得收回自耕，並非規定「承租人不能自任耕作者，出租人得收回自耕」，原告顯然誤解上開規定之意涵。雖同條例第16條第1項規定：「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。」惟此「承租人應自任耕作」者，應包括其家屬在內，係指耕地三七五減租條例第16條第1項所稱之「承租人應自任耕作」者而言，有最高法院71年臺上字第2841號判例意旨可資參照。顯見，所謂承租人應自任耕作，解釋上並非播種、施肥、去草、除蟲、採收等等農作過程，悉由承租人躬自為之。苟將農作過程之一部分交與他人操作，而本身仍總理其事者，應不違自耕之本旨，殊非法所不許。本件參加人於臺灣彰化地方法院檢察署104年度偵字第6518號案件偵查時供稱「政府如果公布可以休耕我們就休耕，有時會請人來耕作。」等語，核與證人即同戶籍之陳江海於該刑事偵查時證稱：「（丑○○跟癸○○承租的土地，丑○○有無在耕作？）有時有，有時沒有。」等語，及證人即參加人之子葉金發證稱：「（跟癸○○承租的土地，丑○○有無在耕作？）沒有，丑○○現在的身體狀況不能耕作，因為她有失智症，現在長期服藥，無法耕作，有請人去耕作。」等語大致相符，此經本院調取上開刑事偵查卷查證屬實。可見，參加人除休耕之外，偶有請人代為耕作，仍符合上開「承租人應自任耕作」之要件。又依內政部79年11月19日臺內地字第848494號函釋：「關於三七五租約耕地，承租人申請休耕，是否符合耕地三七五減租條例第17條第4款規定乙案，如承租人因配合政府稻田轉作計畫休耕經核定有案者，應無耕地三七五減租條例第17條第4款規定之適用。」亦即，耕地租約在租佃期限未屆滿前，其有休耕情形者，並不符合耕地三七五減租條例第17條第4款所規定「非因不可抗力繼續1年不為耕作時」而得予終止租約之適用。足見，合法之休耕並非不能自任耕作之情形。本件參加人確實係配合政府稻田轉作計畫申報休耕有案，有被告耕地休耕調查記錄在卷可稽（參見本院卷第195頁至第200頁）。從而，原告主張參加人不能自任耕作，出租人當得收回自耕云云，亦與事實不符，並非可採。
（七）至原告主張「本件出租人原11人，後陳秀琴死亡，而餘10人，雖均委任癸○○為受任人，原處分當事人欄，仍應列出出租人10人的姓名、年籍、性別、住所等等，後列代理人癸○○，其當事人方符法律規定。且文書之送達，固可向代理人為送達，但原處分書仍應按人數寄達，始為合法。本件原處分僅載：『出租人癸○○君等11人』，其餘當事人未列出，又僅送達一份，其程序不合，彰彰明甚。原處分雖有租約書為附件，租約書雖載有全體出租人姓名、年籍等，惟附件歸附件，附件之出租人名冊，並不能即認原處分及訴訟當事人，訴願決定竟以此為理由，駁回訴願，顯然違法不當，應予撤銷。」等云。然按，「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；……。」「行政程序之代理人受送達之權限未受限制者，送達應向該代理人為之。但行政機關認為必要時，得送達於當事人本人。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第110條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項第1款前段、第71條及第114條第1項第2款、第2項分別定有明文。依上開規定及函釋，可知關於原處分相對人之記載，以足資辨別而不致與他人混淆者即為已足，本件選定人均已合法委任癸○○為代理人，租約附件並已載明原告及其他選定人之姓名、住址及電話並有合法委任書，顯已足資辨識處分相對人，此有原處分之租約附件暨委任書影本附卷可稽（參見本院卷第46頁至第48頁及第61頁）。另原處分係向代理人送達，揆諸上開規定，亦無違誤。再者原處分已記載主旨、法令依據及簡要之事實及理由，內容雖未記載本件如何「收回耕地致參加人失其家庭生活依據」之核算過程，惟此部分理由業經被告於訴願答辯書中詳述其作成原處分之理由並抄送副本予原告，應認為原處分必須記明之理由已於事後記明，依行政程序法第114條第1項第2款及第2項之規定，原處分業已補正，並無原告所稱之違法情事。因此，原告之上開主張，亦有所誤解，委非可採。
八、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另原處分既無違誤，已如前述，則原告以撤銷該處分為前提，訴請被告應作成准予原告收回彰化縣○○鄉○○段○○○○號面積340平方公尺及同段586地號面積1767平方公尺耕地之行政處分，即屬無據，應併予駁回。
九、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述；另原告聲請通知證人陳江海到庭證明參加人設籍之真實性部分，業經該證人於前開刑事偵查到庭就相關事項結證明確，且經上開刑事偵查檢察官調查後作成不起訴處分書在案，經核並無通知訊問之必要，均併予敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 2 月 18 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 2 月 18 日
書記官 杜 秀 君