臺中高等行政法院判決
104年度訴字第388號105年2月24日辯論終結原 告 張思松被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 徐春良上列當事人間申請興建農舍農民資格核定事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104年12月9日農訴字第1040735480號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告於民國104年4月30日檢具「農舍申請人資格條件審查申請書」（下稱農舍申請書）及戶籍謄本、土地登記謄本、地籍圖謄本、切結書、全國財產稅總歸戶財產查詢清單、農業用地作農業使用證明書等相關資料，向被告申請坐落苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）興建農舍資格審查，經被告審查結果，認原告曾於101年10月29日取得被告核發同段408-6地號（下稱408-6地號）土地之興建農舍建照執照在案，不符農業發展條例第18條第1項所定需興建要件，爰依農業用地興建農舍辦法（下稱農舍辦法）第6條，及內政部102年12月2日台內營字第1020812072號令釋（下稱內政部102年12月2日令釋）規定，以被告104年6月29日府農農字第1040132548號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願，因訴願機關（即行政農業委員會，下稱農委會）逾3個月不為決定，遂提起本件行政訴訟。惟原告起訴後，農委會已以104年12月9日農訴字第1040735480號決定駁回原告訴願在案。
三、原告主張略以：
（一）原處分有違中央法規標準第13條、司法院釋字第574號理由書及法律不溯及既往原則：
1、原告前於101年10月29日取得興建農舍建造執照，建築基地為408-6地號土地，依農舍辦法第16條規定，於101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主機關依該辦法第2條或第3條核定之申請興建農舍案件，於申請建造執照時，得適用102年7月1日修正施行前規定辦理。是原告前次申請興建農舍案件，適用修正前之法規。
2、原告於於101年12月14日起至104年4月29日止，均未有申請興建農舍之情事，有農舍申請人資格條件審查申請書之全國財產總歸戶財產查詢清單及切結書為證。
3、原告本次於104年4月30日申請興建農舍，被告依102年修正後農舍辦法第6條規定駁回原告申請，顯係以原告前次申請興建農舍之時間（即101年10月29日），推算原告5年內有興建農舍之情事，據以駁回原告本次申請。惟按中央法規標準第13條、司法院釋字第574號理由書及法律不溯及既往原則，被告將前次申請興建農舍之時間適用修正後農舍辦法第6條規定，明顯違反上開規定及解釋。
4、次按內政部102年12月2日令釋略以：「有關農業用地興建農舍辦法（以下簡稱本辦法）第6條、第11條及第16條規定之執行原則，其規定如下，並自即日生效：一、本辦法第6條所稱『5年內曾取得個別農舍或集村農舍建造執照』之適用對象及起算時點：（一）本辦法第6條規定係依農業發展條例第18條第1項及第3項等農舍應供自用之立法意旨所定之『許可條件』，應依本辦法102年7月3日修正生效後規定辦理之申請案件（含本辦法修正前已申請但應依修正後規定辦理者），應按上開規定辦理。」上述執行原則明確指出：修正生效後規定辦理之申請案件，才是適用對象。農舍辦法修正前已申請，但應依修正前規定辦理者，不是該辦法適用對象，自無起算時點可言，亦即不受農舍辦法第6條修正後之「5年內曾取得個別農舍或集村農舍建造執照」規定之約束。
（二）原告本次以系爭土地申請興建農舍，是以農業發展條例第18條第3項規定申請，依據系爭土地登記第一類賸本中土地所有權部記載，原告於77年8月12日取得上開農業用地，亦即89年1月4日修正施行前取得，訴願決定誤用農業發展條例第18條第1項規定，應是同條例第18條第3項規定等語，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分；被告應依原告104年4月30日農舍申請人資格條件審查申請書之申請，作成准予認定原告就系爭土地符合興建農舍資格之處分。
四、被告則以：
（一）系爭土地應依102年7月1日修正後之農舍辦法第6條規定審核：
1、農舍辦法前於102年7月1日修正施行，有關興建資格條件，增列農業發展條例修正施行前取得之農業用地依法被徵收者、禁止興建農舍之區位、5年內曾取得建造者不予許可等規定，並於該辦法第2條第2項明定，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查第2條第1項、第3條至第6條規定事項。
2、原告於104年4月30日以系爭土地申請核發興建農舍申請人資格證明，經被告查悉原告103年12月11日已領有被告核發（103）栗商建公使字第00113號農舍使用執照在案，且無建造執照已撤銷或失效、所興建農舍因天然災害致全倒、或自行拆除、或滅失之情形，核有農舍辦法第6條規定之情事，被告爰依該條規定認定不符農業發展條例第18條第1項及第3項所定需興建要件，而不予許可興建農舍。
3、原告主張取得被告101年10月29日（101）栗商建公建字第00151號建造執照，應適用農舍辦法第16條規定，得不受農舍辦法第6條規定之限制云云。依內政部營建署104年6月16日營署綜字第1040036836號函略以：「．．．依農業用地興建農舍辦法（以下簡稱本辦法）第16條規定，不受本辦法第6條規定之限制乙節，查有關本辦法第6條規定之適用對象及起算時點，本部業以102年12月2日台內營字第1020812072號令規定在案，檢附上開令供參，至於本辦法第16條規定適用之情形，上開令亦已明訂其原則，其係指於本辦法101年12月14日預告前已取得興建農舍資格核定文件者，涉本辦法第5條禁止事項之補救措施規定，與本辦法第6條規定無涉，併予敘明．．．。」原告於101年10月29日已取得408-6地號土地之興建農舍建造執照，本次申請興建農舍為系爭土地，係屬不同地號另案申請興建農舍，自應依農舍辦法102年7月1日修正後規定審核，亦即應依農舍辦法第6條規定審認。
（二）又被告原處分說明一所載：「依據台端103年4月30日申請書辦理」之日期係誤繕，被告已以104年7月17日府農農字第1040143120號函更正為「104年4月30日」在案等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，有原告104年4月30日農舍申請人資格條件審查申請書（本院卷第13頁）、戶籍謄本（同卷第17頁）、系爭土地登記第一類謄本（同卷第18-19頁）、地籍圖謄本（同卷第20頁）、有無現有農舍證明申請書（同卷第23頁）、全國財產稅總歸戶財產查詢清單（同卷第22頁）、農業用地作農業使用證明書（同卷第21頁）、切結書（同卷第25、26頁）、原處分（本院卷第8頁）、原告訴願書（訴願卷第80-83頁）、訴願決定書（同卷第112-115頁）及原告起訴狀（本院卷第4-7頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告104年4月30日農舍申請書之申請是否合法？茲論述如下：
（一）按：
1、農業發展條例第18條第1項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」同條第3項前段規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」第5項規定：「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」。
2、次依上開條例授權訂定之行為時（即102年7月1日修正發布）之農舍辦法第6條規定：「申請興建農舍之申請人5年內曾取得個別農舍或集村農舍建造執照，且無下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關應認不符農業發展條例第18條第1項、第3項所定需興建要件而不予許可興建農舍：一、建造執照已撤銷或失效。二、所興建農舍因天然災害致全倒、或自行拆除、或滅失。」。
3、依上開農舍辦法修正說明略以：「．．．經查有部分申請人申請興建農舍後隨即移轉他人，並再次申請農舍，與農業發展條例第18條農業用地上興建農舍應供自用之立法意旨有違，為杜絕此種不合理現象，爰增訂本條規定。」（內政部101年12月12日台內營字第1010811603號公告「預告修正『農業用地興建農舍辦法』」暨所附農舍辦法修正草案總說明、條文對照表參照）。由此可知，5年內曾取得農舍建造執照者，地方政府除因原執照撤銷或失效與因自然災害致全倒、或自行拆除、或滅失等因素外，應不予許可興建農舍，以杜絕申請人申請興建農舍後隨即移轉他人牟利，並再次申請農舍之不合理現象。
4、再按內政部102年12月2日令釋：「有關農業用地興建農舍辦法（以下簡稱本辦法）第6條、第11條及第16條規定之執行原則，其規定如下，並自即日生效：一、本辦法第6條所稱『5年內曾取得個別農舍或集村農舍建造執照』之適用對象及起算時點：（一）本辦法第6條規定係依農業發展條例第18條第1項及第3項等農舍應供自用之立法意旨所定之『許可條件』，應依本辦法102年7月3日修正生效後規定辦理之申請案件（含本辦法修正前已申請但應依修正後規定辦理者），應按上開規定辦理。（二）本辦法第6條規定之5年內曾取得農舍建造執照之起算時點，應以申請興建農舍案件提出申請之日起算，由直轄市、縣（市）政府依本辦法第2條及第3條規定辦理申請興建農舍資格之核定作業時，查核申請人過去5年內是否曾取得農舍建造執照，惟申請案件屬本辦法第9條第2項第6款情形，係由原申請人於同一筆農業用地及同一棟農舍辦理分期興建，並無違背農舍應供自用之原則，無須適用本辦法第6條規定。．．．」查內政部該令釋係該部為協助下級機關或屬官統一解釋法令，而本於職權對農舍辦法第6條所為之解釋，僅係闡明法規之原意，並未違反農業發展條例及農舍辦法相關規定及立法目的，爰予援用。
（二）查原告係於77年8月12日因繼承而取得系爭土地，有該土地登記謄本附本院卷（第18頁）可稽。又其曾取得苗栗縣公館鄉101年8月10日公鄉農建字第10365號現有無農舍證明、101年8月3日公鄉農證字第1010010364號農業用地農業使用證明書後，向該鄉公所申請興建農舍資格獲准後，進而於101年10月29日取得被告核發（101）栗商建公建字第00151號興建農舍建照執照（原告為起造人，建築基地為408-6地號土地），原告於興建該農舍竣工取得使用執照後，業已將之出售等情，除有該建造執照附本院卷（第42頁，其內備註欄詳載申請過程）可稽外，並據兩造陳述在卷（本院卷第55、57頁準備程序筆錄參照）。原告於101年8月間申請取得408-6地號土地之興建農舍資格，並於101年10月29日取得興建農舍建照執照後5年內之104年4月30日，又檢具農舍申請人資格條件審查申請書及戶籍謄本、土地登記謄本等相關資料，向被告申請於系爭土地興建農舍資格審查，且原告亦未提出前個別農舍建造執照業經撤銷或失效，及其所興建農舍因天然災害致全倒、或自行拆除、或滅失之情事，本院亦查無上開事由，則被告以原處分否准原告104年4月30日農舍申請人資格條件審查申請書之申請，揆諸前揭規定及說明，依法核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、依上開內政部101年12月12日公告所附農舍辦法修正草案總說明13記載：「為兼顧已申請案件適用修正前規定之權益與信賴保護，訂定過渡條款以為適當之補徵（修正第15條）。」。
2、次依該公告所附農舍辦法修正草案條文對照表第15條記載：「（第1項）本辦法自發布日施行。（第2項）本辦法中華民國000年00月00日修正發布生效前，業經主管機關受理審查中之申請興建農舍案件，得適用修正前規定至審查程序終結。」。
3、其修正說明係以：「一、條次變更。二、考量本辦法中華民國000年00月00日修正發布條文第2條規定89年本條例修正前後取得農業用地申請興建農舍規定趨於一致、第6條擴大不得依本辦法申請興建個別農舍或集村農舍之農業用地範圍、第8條分期興建農舍應審查申請資格與第10條興建集村農舍其農業經營用地需在同一使用分區等規定均將影響農民申請興建農舍之權益。基於信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，對於修正前已申請中案件採取得適用原申請時法令之補救措施，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利之意旨，爰增訂第2項。」。
4、嗣農舍辦法於102年7月1日修正發布之第16條規定：「中華民國101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依第2條或第3條核定文件之申請興建農舍案件，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用中華民國102年7月1日修正施行前規定辦理。
」第17條規定：「本辦法自發布日施行。」。
5、由上可知：⑴為保護於101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機
關或其他主管機關依農舍辦法第2條或第3條核定文件之申請興建農舍案件，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用中華民國102年7月1日修正施行前規定辦理。
⑵此係因中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲
請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」即所謂之「從新從優原則」之適用。
⑶惟此「從新從優原則」之適用，係指「同一申請案件」而
言，亦即人民於101年12月14日前取得主管機關依農舍辦法第2條或第3條規定「核定符合興建農舍資格條件之文件」，惟尚未取得該「農舍之建造執照」時，為保護該申請人之信賴利益，得適用舊法規，即102年7月1日修正施行前農舍辦法之規定。若前於101年12月14日前已取得「核定符合興建農舍資格條件之文件」及「農舍之建造執照」，而再次申請另一農舍之「核定符合興建農舍資格條件之文件」時，係屬不同獨立之二案，而非「同一申請案件」，即無上開新修正農舍辦法第16條及中央法規標準法第18條規定之適用。
⑷本件原告於101年8月間申請取得408-6地號土地之興建農
舍資格，並於101年10月29日取得興建農舍建照執照後5年內之104年4月30日，又再次申請另一農舍（位於系爭土地上）之「核定符合興建農舍資格條件之文件」，核與前者非屬「同一申請案件」，揆諸前揭規定及說明，即無適用102年7月1日修正施行前農舍辦法之規定，已甚明確。原告主張其本次申請得適用修正前之法規，否則即有違法律不溯既往原則云云，顯有誤解，不足採取。
6、再按中央法規標準法第13條：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」如前所述，102年7月1日修正發布之農舍辦法第17條規定「本辦法自發布日施行。」故該條文已於102年7月3日起發生效力。原告於該辦法修正後之104年4月30日提出本件興建農舍之申請，依法自應適用後之該辦法規定。是原告主張其依中央法規標準法第13條規定，得適用修正前之農舍辦法，亦有誤解，不能採取。
7、又按司法院釋字第574號解釋係就「對二審更審判決上訴利益額限制之判例、決議是否違憲」所為之解釋，其解釋理由書略以：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」查內政部上開修正農舍辦法之修正草案總說明、條文對照表及修正說明，業已詳細說明「為兼顧已申請案件適用修正前規定之權益與信賴保護，訂定過渡條款以為適當之補徵」，故於該「修正發布生效前，業經主管機關受理審查中之申請興建農舍案件，得適用修正前規定至審查程序終結」「對於修正前已申請中案件採取得適用原申請時法令之補救措施，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利之意旨」，顯然已經訂定過渡條款以為適當之補徵，符合司法院釋字第574號解釋理由意旨。如前所述，本件原告本次申請前，已於101年12月14日前已取得「核定符合興建農舍資格條件之文件」及「農舍之建造執照」，而再為本次申請另一農舍之「核定符合興建農舍資格條件之文件」，係屬不同獨立之二案，而非「同一申請案件」，即無適用修正前農舍辦法之餘地。是原告主張其依司法院釋字第574號解釋理由書意旨，其本次申請得適用修正前之農舍辦法，即有誤解，不可採取。
8、另原告於77年8月12日取得上開農業用地，亦即於89年1月4日修正施行前取得系爭土地，已如前述，其固屬依農業發展條例第18條第3項規定申請，而非依同條例第18條第1項規定為本件申請，惟訴願決定誤引農業發展條例第18條第1項規定，但其維持原處分，而決定駁回原告之訴願，結論即無不合，依法應予維持。
六、綜上所述，原告上開主張俱不足取。被告以原處分否准作成系爭土地符合興建農舍資格之處分，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 3 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 9 日
書記官 詹 靜 宜