臺中高等行政法院判決
104年度訴字第306號原 告 張弘謀被 告 彰化縣彰化地政事務所代 表 人 蔡主吉上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告接續於民國104年2月10日及同月16日提出申請書略謂：
原告與張洲源等7人前共同將共有坐落彰化縣彰化市○○○段950、959地號（重測前分別為快官段618-2地號與快官段607-8地號）土地及石牌段417、418地號（重測前分別為快官段674-49地號與快官段674-48地號）土地出賣予涂宗泰、陳鄭喜雀、林金柱及葉銘仁，業於101年11月15日及同月8日辦竣所有權移轉登記，惟因上開土地上均有耕地三七五租約，須通知全體承租人行使優先購買權，但未檢齊全部通知之回證，其中對新快官段950、959地號土地之承租人戴金池與石牌段417、418地號土地之承租人藍木煌之存證信函回執均由原告委任之地政士（即本件原告指定之送達代收人）卜家蓁所偽造，已據檢察官認定觸犯偽造文書罪屬實，為緩起訴處分確定在案。復據本院103年度訴字第7號判決認定上開4筆土地辦理所有權移轉時所檢附通知承租人行使優先購買權之存證信函內容存有顯而易見且情況嚴重之瑕疵，不發生合法通知效果，諭知撤銷被告原准予移轉所有權登記之處分在案，雖判決嗣經該案件原告張文毅撤回起訴不生效力，但其違法事實並不因撤回而影響。又上開判決雖僅就石牌段417、418地號土地部分審理，然新快官段950、959地號土地亦同有通知不合法情形存在，應為相同認定，爰依土地登記規則第144條第1項第1款及第28條第1項第3款規定，申請將上開4筆土地之所有權移轉登記予以塗銷等語。經被告收案審查後，以104年3月16日所地一字第1040002565號函復略以：有關石牌段417、418地號土地所有權移轉登記前經承租人張承毅等12人提起行政訴訟，經本院判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，嗣因張文毅等人撤回起訴，上開本院判決失其效力。又既經張文毅等人撤回起訴，則渠等對林金柱等人是否合法踐行通知優先承受乙節已不爭執，是被告就新快官段950、959地號土地所為之所有權移轉登記處分，當無違誤。另關於原告申請依檢察官緩起訴處分書塗銷上開土地所有權移轉登記一節，仍應經法院判決塗銷等語。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠先位之訴部分：上開新快官段950、959地號土地及石牌段41
7、418地號土地原為原告及張洲源等7人共有，嗣後共同出賣予訴外人涂宗泰及陳鄭喜、林金柱及葉銘仁，並分別於101年11月15日、同月8日向被告辦理移轉登記。然前揭登記證明文件一，通知佃農行使優先購買權之存證信函回執，其中新快官段950、959地號有佃農戴金池之回執、石牌段417、418地號有佃農藍木煌之回執，係由原告之委託人卜家蓁所偽造，業經檢察官認定其觸犯偽造文書罪，而予以緩起訴處分確定在案。關於出租人對佃農行使優先權之通知既經檢察官認定為偽造，則涂宗泰及陳鄭喜雀、林金柱及葉銘仁等人持該偽造之通知辦理土地移轉登記，被告疏察而准予登記發給權狀，該登記處分自屬有瑕疵之行政處分。而依原告檢送附卷之檢察官緩起訴處分書為形式上審查，已足以查明本件被告就登記所載事實是否有誤，無需再經實體調查始能查悉，故本件登記有一望即知之顯然瑕疵存在，被告就系爭土地所為之登記處分，自屬無效等情。並聲明求為判決確認被告於101年11月8日就上開石牌段417、418地號及於101年11月15日就新快官段950、959地號土地所為之所有權移轉登記處分均無效。
㈡備位之訴部分：本件被告是否行使土地登記規則第144條第1
項規定塗銷系爭土地之所有權移轉登記，固為被告之職權，但原告既已主張如前述卜家蓁偽造存證信函回執，業經檢察官認定觸犯偽造文書罪而予以緩起訴處分確定，則依土地登記規則第144條第1項第1款規定，被告即應塗銷土地移轉登記，經原告委託卜家蓁請求被告依法處理本件爭議，然被告之登記課長黃美玲疑似另有隱情，當場竟藉詞推諉拒絕，叫原告愛告就去告云云，遲延至今仍未見任何行政作為，被告消極怠惰，一味迴護土地開發財團業者之權益，不依法行使職權之行為，已造成原告土地所有權之侵害，為排除此侵害，原告自得依行政訴訟法第8條第1項規定及最高行政法院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，請求被告應依土地登記規則第144條第1項第1款規定，審認是否將系爭土地之所有權移轉登記塗銷等情。聲明求為判決被告應依土地登記規則第144條第1項第1款規定審認是否將上開石牌段417、418地號及新快官段950、959地號土地於101年11月8日、101年11月15日所為之所有權移轉登記處分予以塗銷。
三、被告答辯略謂：㈠依行政訴訟法第6條第1項前段及最高行政法院101年度裁字
第2158號裁定意旨，原告提起本件確認行政處分無效之訴，必以行政處分之存在，將致其權利或法律上所保護之利益有受損害之虞，且此有侵害之虞狀態，得以確認判決除去，方足認原告有即受確認判決之法律上利益。若原告係主張第三人之權利或利益有受損害之虞，或原告本身即為行政處分存續而受益之人，即不許原告提起確認之訴，其理至明。又按耕地三七五減租條例第15條第1項所規定之優先承買權，依同條第3項「出租人違反前2項規定而與第三人訂立契約者，其契約不得對抗承租人」之規定，其契約並非絕對無效，僅不得對抗承租人而已（最高法院58年度臺上字第3040號民事裁判要旨參照）。「所謂不得對抗承租人者，即出租人（即出賣人）與承買人不得主張基於買賣而承租人之優先承買權為之消滅之意。故承租人如未接獲出賣條件之書面通知，仍非不得請求確認其就耕地有優先承買權之存在。」（最高法院47年臺上字第151號民事判例要旨參照）。由是可知，系爭417、418、950、959地號土地於出售時，縱有未依規定通知承租人行使優先承買權之問題，亦僅承租人得主張仍有優先承買權，買賣當事人間之買賣契約並非無效。原告既為出賣人，原即有履行所有權移轉登記之義務，系爭行政處分係准為所有權移轉登記之處分，對原告之權利或利益並無任何損害之虞，原告並無以確認判決除去不確定法律關係狀態之法律上利益，先位提起確認之訴，不合行政訴訟法第6條第1項前段規定，應予駁回。
㈡被告作成系爭行政處分，均係依申請人所提出調解程序筆錄
等相關資料進行審查，原告主張通知行使優先承買權存證信函回執各有一紙係偽造收件人署押一事，除因上開417、418、950、959地號土地之耕地三七五租約承租人均無優先承買權，相關存證信函、回執及未行使優先承買權之切結，均與土地所有權移轉登記之審查即行政處分之作成無關外，原告所主張之偽造情事，顯然無法自郵局回執之外觀查知，尚應進行實質調查始得知悉，故原告主張系爭二行政處分均具重大明顯瑕疵而應認無效，並非有據。
㈢系爭417、418、950、959地號土地之三七五租約承租人，就
土地全筆出售，並無優先承買權，被告作成准予移轉所有權登記之行政處分時，原即無庸審查是否通知行使優先承買權，縱關於該部分之證明文件有瑕疵，亦不影響行政處分之效力：
1.上開石牌段417、418地號土地，原所有權人與藍異濱等共16人訂有耕地三七五租約共7件，其中藍異濱、藍木煌、藍木營、謝藍金珠、王藍阿霜及藍貴恩6人以租約字號彰市2560號租約同時承租部分417地號土地及部分418地號土地；張昱沂以租約字號彰市2562號租約同時承租部分417地號土地及部分418地號土地；張志通以租約字號彰市2563號租約同時承租部分417地號土地及部分418地號土地；張秋永、張四春、張文毅、張征文以租約字號彰市2564號租約同時承租部分417地號土地及部分418地號土地；藍三男以租約字號彰市2758號租約同時承租部分417地號土地及部分418地號土地；張鎮洲以租約字號彰市2559號租約承租部分417地號土地；林金、張林牡丹以租約字號彰市2558號租約承租417地號部分土地。由是可知上開417、418地號土地共16位承租人，各自所承租該2筆土地部分範圍土地，均非全筆承租。
2.上開950、959地號土地原所有權人原與戴火來、張羗、張聖賢、張連發訂有耕地三七五租約（彰市2733號租約）。
戴火來於78年4月3日死亡，其現存法定繼承人為李金釵、戴孟芳、戴賢明、戴美珠、戴金華、戴金池；張羗於93年1月30日死亡，其法定繼承人為陳張水雲、張玉嬌、張文科、張玉霞、張玉珍及張文成；張聖賢於100年10月27日死亡，其法定繼承人為張宏哲及陳張水香；張連發於90年3月10日死亡，其現存法定繼承人為張武雄、張福立、曾麗容、張敏宣、張雅惠、張瓊藝及張美鈴。除張聖賢與張連發為兄弟外，戴火來、張羗相互間或與張聖賢、張連發間並無親屬關係，均為各自承租部分系爭土地，而非由任一人全筆承租。且按數人負同一債務或有同一債權，而其給付可分者，除法律另有規定或契約另有訂定外，應各平均分擔或分受之，民法第271條前段定有明文，張聖賢、張連發、戴火來、張羗雖共同承租系爭950、959地號土地，但承租土地之目的既在耕作，即有各自占有土地使用及各自負擔租金之必要，不管為土地之使用或租金之給付給付顯均為可分之給付，應認張聖賢、張連發、戴火來、張羗係各自承租950、959地號土地其所占有使用之部分。
3.按法院辦理強制執行之拍賣，同屬耕地三七五減租條例第15條所定之買賣，但司法院所訂定「辦理強制執行事件應行注意事項」第51條明定：「關於第91條部分：（一）每宗耕地原由數人劃區分別承租耕作者，執行法院於拍賣時，應將承租人不能就其承租部分優先承買之意旨，事先通知承租人。俾促其參加投標應買，以杜爭執。」顯然認全筆耕地拍賣時，僅承租部分耕地之承租人，均不得對其承租部分優先承買。故耕地三七五減租條例第15條所規定之優先承買權，依司法院以「辦理強制執行事件應行注意事項」第51條規定對耕地三七五減租條例第15條所為之解釋，應認「在耕地為全筆出賣時，承租全筆耕地之承租人有優先承買權，僅承租部分耕地之承租人無優先承買權」（最高法院80年度台上字第2847號民事裁判要旨參照）。
4.耕地三七五減租條例第15條規定，乃在保障承租人就其所承租範圍之耕地，在出租人擬出售時有優先承受之權，但並不保障承租人就非其所承租耕作範圍耕地亦有權優先承買，否則不同承租人間之衝突如何解決（我可以買你耕作的部分，你也可以買我耕作的部分）？而耕地三七五減租條例並未規定承租人得請求出租人將耕地分割讓售，農業發展條例第16條關於耕地分割最小面積之限制，亦不因三七五租約承租人行使優先承買權而有例外，此觀同條第5款係規定「耕地三七五租約，租佃雙方協議以分割方式終止租約者，得分割為租佃雙方單獨所有」，即知三七五租約承租人確無請求分割後讓售之權利。
5.或謂共同承租全筆土地之數承租人，在土地全筆出售時是否有共同優先承買權？惟非因繼承關係而數人共同承租耕地，其性質應為可分之債，應平均分受給付（土地之使用），已如前述。則數承租人間之關係既非共有一債權，如何得主張共同行使優先承買權共同承受耕地而成立新的耕地共有關係？此主張顯無法律上依據。
6.上開417、418、950、959地號土地既為耕地，各承租人復僅各承租土地之部分，依耕地三七五減租條例第15條規定之解釋，各承租人在其承租部分範圍之土地全筆出賣時，就所承租之部分並無優先承買權存在；況950地號土地僅為出售土地所有權應有部分，而非出售土地全部，承租人更無優先承買權可言。
㈣被告依法受理系爭土地所有權移轉登記申請案並作成准予登
記之行政處分，係基於土地登記規則之規定受理、審查、登記申請案，除此之外，與申請人或未會同申請之利害關係人間，並未因其他公法上之原因對原告負非財產上給付之義務。原告主張塗銷系爭土地所有權移轉登記為被告對其所負之非財產上給付義務，已屬無據。且原告原即負有移轉系爭土地所有權之義務，並不得主張買賣契約無效，不因系爭二行政處分之存續而有權利或法律上利益受損害之虞，亦詳前述。原告主張被告應塗銷系爭二行政處分以除去對其財產權之侵害，亦為無據。故原告依行政訴訟法第8條規定提起備位之訴，並無理由。若認原告提起備位之訴之依據為行政訴訟法第5條規定，然其要件除需為「依法申請之案件」外，並應有「權利或法律上利益受損害」結果，且請求內容需請求機關「應為行政處分或應為特定內容之行政處分」。但原告自承土地登記規則第144條規定並非其得據為請求之規定，亦無依法申請可言。且原告並無權利或法律上利益受損害之情形，亦詳前述。況原告請求判令被告「應……審認……是否……塗銷」，顯然並非請求判令被告為行政處分或特定內容之行政處分，其請求非有理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：㈠按行政訴訴訟第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之
事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」復按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」分別為同法第4條第1項、第5條、第6條第1項前段、第8條第1項前段及第9條所明定。可知人民除經法律特別規定，得就無關自己權利及法律上利益之事項，提起行政訴訟法第9條規定之公益訴訟外，其餘各種訴訟類型均以維護自己之權益為目的，即學理所稱之主觀訴訟。故人民若未因行政機關之違法行政行為（作為或不作為）損害其公法上之權利或法律上之利益，即無起訴實益，否則，即欠缺權利保護之必要（最高行政法院98年度判字第404號判決參照）。
準此以論，原告起訴雖主張被告機關之行政作為有違背法律之情事，但足認原告並非屬該法律之保護規範對象，亦不能認為被告對其負有行為之義務者，殊難謂其有任何公法上權利或法律上之利益受損害，其起訴即欠缺權利保護之必要，屬顯無理由。
㈡本件原告雖主張：原告與其他共有人前將上開土地出賣予涂
宗泰、陳鄭喜雀、林金柱及葉銘仁等人時，並未通知全體承租人行使優先購買權，其中對於新快官段950、959地號土地承租人戴金池與石牌段417、418地號土地承租人藍木煌之存證信函回執部分均由原告委託之地政士卜家蓁所偽造等事實，據以請求確認被告原准許上開所有權移轉登記之處分係屬無效，或判命被告應履行塗銷上開土地所有權移轉登記之公法上義務。惟：
1.揆諸耕地三七五減租條例第15條規定：「（第1項）耕地出賣或出典時，承租人有優先承受之權，出租人應將賣典條件以書面通知承租人，承租人在15日內未以書面表示承受者，視為放棄。（第2項）出租人因無人承買或受典而再行貶價出賣或出典時，仍應照前項規定辦理。（第3項）出租人違反前二項規定而與第三人訂立契約者，其契約不得對抗承租人。」之意旨，可見耕地出租人出賣耕地時，固應依上開條文第1項及第3項之規定，踐行將出賣條件以書面通知承租人行使優先承買權之程序，但該規定係出於保護承租人利益之目的而設，課予出賣人應履行之義務，並非賦予違反該義務之出賣人享有任何可得主張之權益。故出賣人違反上開義務之情形時，僅發生該土地買賣契約不得對抗承租人之法律效果，並非絕對無效，無論出租人或買受人因均非屬規範保護之對象，無從據以主張雙方間之土地買賣契約無效。至於承租人是否主張上開優先承買權之利益，仍應由其自主決定，他人無置喙餘地，尤無資為自己權益之論據。
2.復按土地登記規則第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第144條第1項規定：「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣(市)地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」乃分別課予土地登記申請人應履行之公法上義務，並賦予登記機關在准予登記後，發現申請人憑以登記之證明文件已經權限機關認定偽造者，得依職權查核原准予登記處分是否因此具有違法應予撤銷之情形，以決定有無撤銷原准許處分，並塗銷登記之必要，難認原登記申請人得據為請求地政登記機關塗銷登記之權源基礎。再者，人民向行政機關提起申請案件請求作成授益處分，如經該管機關為全部准許之處分者，其請求之目的已獲完全滿足，即不能謂其有因行政機關違法處分致使公法上權益受損害可言，至於行政機關准許其申請有無違法應否依職權予以撤銷，則屬另一問題，殊難謂申請人享有主張自己違法為事由，而提起行政訴訟請求保護之實益。
3.查本件原告因與訴外人張洲源等7人共同將上開共有之新快官段950、959地號（重測前分別為快官段618-2地號與快官段607-8地號）土地及石牌段417、418地號（重測前分別為快官段674-49地號與快官段674-48地號）土地出賣予涂宗泰及陳鄭喜雀、林金柱及葉銘仁等人，而檢具申請書等相關書件分別於101年11月15日與同月8日向被告辦竣所有權移轉登記等情，為兩造所不爭執，並有卷附土地登記申請書、土地增值稅免稅證明書、臺灣彰化地方法院101年度司彰調字第188號移轉所有權登記等事件及101年度司彰調字第149號調解程序筆錄、切結書、郵局存證信函、戶籍登記謄本、土地登記謄本等件可按，足認屬實。原告主張其出賣上開新快官段950、959地號與石牌段417、418地號土地時，實際上並未通知各該土地之承租人戴金池與藍木煌行使優先購買權，而由受託處理之地政士卜家蓁偽造存證信函回執，並憑以向被告辦竣土地所有權移轉登記乙節，固提出臺灣臺中地方法院檢察署檢察官103年度偵字第30021號緩起訴處分書為據，然核諸前開說明，原告與其他共有人於出賣上開耕地時，縱使有未依耕地三七五減租條例第15條第1項及第2項規定通知承租人戴金池與藍木煌行使優先購買權之情事，其與買受人間之買賣契約並非當然無效，僅發生不得對抗承租人之法律效果，如地政登記機關疏於審查未命補正即准許原告之登記申請，亦無損害原告任何權益可言。
4.從而，本件原告以上開事由主張被告原准許上開土地所有權移轉登記之處分構成違法，起訴聲明求為：先位聲明：
確認被告於101年11月8日就上開石牌段417、418地號及於101年11月15日就上開新快官段950、959地號土地所為之所有權移轉登記處分均無效。及備位聲明：被告應依土地登記規則第144條第1項第1款規定審認是否將上開石牌段4
17、418地號及新快官段950、959地號土地於101年11月8日及101年11月15日所為之所有權移轉登記處分予以塗銷，明顯欠缺權利保護必要。
五、另按行政法院行使闡明權旨在促使當事人得有效利用訴訟以達到保障其權益之目的，行政法院始有於同一事實基礎範圍內為闡明之實益，否則，僅具闡明之形式意義，並不生其實質效果，徒增當事人與法院程序之勞費，難謂與行政訴訟法第125條第3項關於闡明權規定之旨趣相符。又人民因主張行政機關作成之行政處分違法，認為損害其權益，本應循序提起訴願後，再提起撤銷訴訟救濟，惟因本件原告對於上開被告准予土地所有權移轉登記之處分，並不具提起行政爭訟之實益，則無論本件原告之訴如何變更其訴訟類型及訴之聲明，均欠缺權利保護必要，自無費事審究闡明之必要，附此敘明。
六、綜上所述，本件依原告上開所訴之事實，顯認其不具權利保護必要，其起訴在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論逕以判決駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第107條第3項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
書記官 凌 雲 霄