臺中高等行政法院判決
104年度訴字第309號104年12月30日辯論終結原 告 風添成輔 佐 人 風根輔 佐 人 風森被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 何君美上列當事人間飲用水管理條例事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年6月26日環署訴字第1040030996號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經主管機關許可，擅自於其所有位於苗栗縣○○鄉○○里○段○○○○段○○○○號原住民保留地（使用編定別：山坡地保育區農牧用地，下稱系爭土地）進行開挖整地及修築邊坡，經被告原住民族行政處依據民眾陳情檢舉，會同苗栗縣南庄鄉公所（下稱南庄鄉公所）人員於民國103年2月25日前往系爭土地勘查，確認原告於「田美飲用水水源水質保護區」內擅自開挖整地、修築邊坡，被告以104年2月9日府環水字第1040006407號函附裁處書（下稱原處分），核認該行為同時違反水土保持法第23條第2項（依同法第33條第1項處罰），及飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款（裁處書漏載第1項，應依同條例第20條處罰）之規定，爰從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並禁止該污染水源水質之行為，及應接受環境教育2小時（環境教育法第23條第2款規定，被告另行通知）。原告不服，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告為於系爭土地上開挖植穴、中耕除草，純粹整地，於102年9月9日向被告申請，並經同意後，自行施作在案。
詎被告及南庄鄉公所以系爭土地接壤處施設之混凝土堤崩塌，影響排水而有掏空等危害，未經水質採樣，逕指原告開挖造成污染水源，故原告提起行政爭訟以資救濟。
（二）按行政程序法第4條、第10條、行政訴訟法第4條第2項及第201條規定，行政行為應受法律及一般法律原則拘束，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，逾越授權或濫用權力之行政處分以違法論並得撤銷。
（三）查原告並非未申請開挖，被告未予查明，已有不作為之違誤，繼又對原告處罰，不符比例原則，原處分有逾越權限之情事等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）依被告103年2月25日稽查紀錄可知，原告於當日稽查紀錄中表示略以：「．．．當初鄉公所施作擋土牆時，有向鄉公所表示希望擋土牆深度能深及1米，所以這次整地施工時以為擋土牆深度夠深，等開挖整地才知檔土牆深度不夠深．．．。」等語，顯見本件擋土牆當時有裂痕及下陷斷裂係因原告開挖整坡所致。
（二）又原告開挖整坡行為已改變原有地形地貌，亦與原向被告申請之免擬具簡易水土保持項目不符，原告違反飲用水管理條例第5條第1項規定事證明確。因原告同時違反水土保持法第12條第1項第4款、第23條第2項及飲用水管理條例第5條第1項，依行政罰法第24條及違反飲用水管理條例處罰額度裁量基準之規定，原處分依法裁處並無不當等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地查詢資料（本院卷第74頁）、被告103年2月25日會勘紀錄（訴願卷第13頁）、原處分（本院卷第40-41頁）、原告訴願書（訴願卷第15-17頁）、訴願決定書（本院卷第7-9頁）及原告起訴狀（同卷第4-5頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原處分以原告同時違反水土保持法第23條第2項（依同法第33條第1項處罰），及飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款（應依同條例第20條處罰）之規定，從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰，並禁止該污染水源水質之行為，及應接受環境教育2小時（環境教育法第23條第2款規定），是否合法？茲論述如下：
（一）按：
1、水土保持法第12條第1項第1款、第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。．．．四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」。
2、第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」。
3、第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。
4、次按飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款、第3項規定：「（第1項）在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。」（第2項）前項污染水源水質之行為係指：一、非法砍伐林木或開墾土地。．．．。（第3項）前項第1款至第9款及第12款之行為，為居民生活所必需，且該主管機關核准者，不在此限。」。
5、第20條規定：「違反第5條第1項規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」。
6、再按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」。
7、又按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」。
8、另按被告99年12月2日99府環水字第0997803130號公告（以下各機關文件出現2次以上者，均以年月日該機關文件簡稱之）：「主旨：公告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等4處飲用水水源水質保護區。依據：飲用水管理條例第5條第4項。公告事項：一、保護區範圍：（一）如附圖。．．．。（二）劃定摘要：．．．田美飲用水水源水質保護區。流域：中港溪。水體分類：甲。劃定原則：田美取水口以上之上游集水區稜線內所涵蓋地區。面積：14586.58公頃。劃定行政區域：部分涵蓋之鄉鎮：南庄鄉、三灣鄉、泰安鄉。涵蓋村里：鄉名：南庄鄉。全部涵蓋之村：東河村、南江村、蓬萊村、東村、西村。部分涵蓋之村：田美村、南村、獅山村。．．．二、管制項目：自修正公告日起在保護區內不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指：（一）非法砍伐林木或開墾土地。．．．。」（訴願卷第66頁）。
9、復按行政院環境保護署全國飲用水水源水質保護區地理資訊網（管理端），其地號位於保護區或取水口一定距離查詢顯示：苗栗縣○○鄉○○里○段○○○○段○○○○號之系爭土地，查詢結果為：位於「田美飲用水水源水質保護區」保護區一定距離。地籍資料來源單位：內政部國土測繪中心（本院卷第113頁）。
（二）查原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○里○段○○○○段○○○○號原住民保留地之系爭土地，使用編定別為山坡地保育區農牧用地，編為山坡地保育區農牧用地，並經公告為田美飲用水水源水質保護區，有上開土地查詢資料、被告99年12月2日公告及行政院環境保護署全國飲用水水源水質保護區地理資訊網（管理端）查詢資料可稽。又系爭土地由原告經營使用，則原告於系爭土地內為開挖整地等行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，是原告為水土保持法第8條第1項第5款所規定之水土保持義務人。次查，在飲用水水源水質保護區內，非經主管機關及目的事業主管機關同意，不得有開墾土地、傾倒土石之行為。又水土保持義務人於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之開挖整地，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，並依所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護作業。本件原告為實施農業經營所需，雖於102年9月9日提出免擬具水土保持計畫申請書，填報其作業內容為「開挖植穴、中耕除草」（按水土保持技術規範第48之1條規定：「（第1項）開挖植穴，指在預定種植位置挖掘植穴，其植穴大小以根球2倍為限。（第2項）中耕除草，指在作物生育期中，利用鋤或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果。」）等作業，且切結願依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，絕不作非農業經營行為，不涉及變更原有地形、土石外運及擅自堆置土石等開挖整地行為，報請被告核定，經被告於102年9月17日至現場會勘後，以102年9月30日府原經字第1020198930號函准予備查在案，同時告誡原告若所陳與實際不符者，仍有水土保持法裁處之適用，屆時將依同法第33條第1項第2款規定，處以6萬元以上30萬元以下罰鍰等情，有免擬具水土保持計畫申請書、切結書、地籍圖、本地建物查詢資料、現場圖、會勘紀錄、被告會辦單及102年9月30日函附本院卷（第114-125頁）可稽。惟嗣被告原住民族行政處依據民眾陳情檢舉，並會同南庄鄉公所人員於103年2月25日前往系爭土地勘查，發現原告於田美飲用水水源水質保護區內擅自開挖整地、整坡作業，與其原申請免擬具水土保持計畫之作業內容不符，核認該行為同時違反水土保持法第12條第1項第4款、第23條第2項（罰鍰額度：6萬元以上30萬元以下）及飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款（罰鍰額度：10萬元以上100萬元以下）之規定，被告乃依行政罰法第24條第1項規定，從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰，並禁止該污染水源水質之行為，及依環境教育法第23條第2款規定，命原告應接受環境教育2小時（被告另行通知）等情，除如前述外，並有103年2月25日勘查現場照片14張（訴願卷第48-51頁），並經證人即被告原住民族行政處承辦人徐慧玲證述屬實（本院卷第95-99頁，104年11月19日準備程序筆錄參照）。又按被告上開99年12月2日公告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等4處飲用水水源水質保護區及管制事項，其性質上屬行政程序法第92條第2項規定之一般處分，依行政程序法第110條第2項規定一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起即發生效力，人民即有依公告內容遵守之義務，原告尚難諉為不知系爭土地屬於飲用水水源水質保護區。原告前雖提出免擬具水土保持計畫申請書，經被告核准於系爭土地上為「開挖植穴、中耕除草」，惟原告上開開挖整地、整坡作業，與其原申請免擬具水土保持計畫不符，縱非故意，惟其應注意，能注意而不注意，自難辭過失之責，即應受罰。則被告以原處分為上開處分，揆諸前揭規定及說明，依法核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、依上開102年9月9日免擬具水土保持計畫申請書所載，原告係為種植有機蔬菜，始申請「開挖植穴、中耕除草」等作業，且切結保證依法妥處，不涉及變更原有地形、土石外運及擅自堆置土石等開挖整地行為。惟據上開現場照片顯示，系爭土地與其旁道路之間，有一條沿道路興建之水泥擋土牆，該擋土牆與系爭土地之間，原來堆置土石（原告輔佐人風根主張係廢土），呈斜坡狀，故可由該道路沿擋土牆旁邊土石斜坡走進系爭土地內。原告輔佐人風根於104年12月30日本院行言詞辯論時亦陳述：擋土牆旁邊有些廢土，原告把廢土撥下來，填平系爭土地，該廢土不是擋土牆原來的土，而是旁邊的覆土，擋土牆是挖土機不小心碰到的等語（本院卷第142頁參照）。準此可見，原告本來為種植有機蔬菜，申請於系爭土地上進行「開挖植穴、中耕除草」作業，惟其使用挖土機整（修）坡及整地行為，已經超過其原來申請之範圍，致將擋土牆邊坡的土石加以挖除，並覆蓋於系爭土地之上。
2、次依上開103年2月25日會勘紀錄記載：「⑴會同地主風添成君至現場勘查，發現其土地邊之擋土牆有裂痕及下陷斷裂，既有擋土牆邊有開挖情形及牆面有挖刮痕。⑵據風君表示其已整平之土地係將種植青菜，且當初鄉公所施做擋土牆時有向公所表示希望擋土牆深度能深及1米，所以這次整地施工時以為深度夠深，等開挖整地才知擋土牆深度不夠深，目前有覆些土在擋土牆腳下。．．．。5、現場已有開挖整坡行為且修築邊坡，已與原申報免擬具簡易水土保持不符．．．。」等語，並經原告確認後簽名在卷（訴願卷第13頁參照）。
3、再按前揭被告99年12月2日公告，及上開行政院環境保護署全國飲用水水源水質保護區地理資訊網（管理端）查詢資料可知：系爭土地確在「田美飲用水水源水質保護區」保護區一定距離範圍內。原告於系爭土地上擅自開挖整地、整坡作業之行為，核屬水土保持法第12條第1項第1款、第4款之「開挖整地、整坡作業之違規行為」，亦合致飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款規定之「在飲用水水源水質保護區一定距離內之地區，有污染水源水質之違規行為」。再者，上開飲用水管理條例第5條第2項第1款法定污染水源水質之認定，係以在該飲用水水源水質保護區一定距離內之地區，有開墾土地之行為即為已足，尚不以「經水質採樣」為其構成要件。故原告主張本件未經水質採樣，無法認定原告有無因開挖而造成污染水源之結果云云，顯有誤解，不足採取。
4、如前所述，本件為種植蔬菜雖有申請於系爭土地上進行「開挖植穴、中耕除草」作業，惟其整坡及整地之行為，超過其原申請範圍，致違反上開規定，依法自應予裁處。是原告主張其並非未申請開挖，被告未予查明，即對之予以處罰，已有不作為之違誤云云，亦有誤解，不可採取。
5、又依上開法律規定，本件原告以一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處之。且依飲用水管理條例第20條規定，本件原告違規行為應處10萬元以上100萬元以下罰鍰，被告原處分僅裁處法定最低度之罰鍰10萬元，其裁量權之行使並無逾越授權、濫用裁量或違反比例原則之情形。另原告因違反環境保護法律（飲用水管理條例），經被告原處分裁處10萬元罰鍰，依環境教育法第23條第2款規定（其環境講習之法定時數1小時以上8小時以下），爰審酌原告事先已申請於系爭土地上進行「開挖植穴、中耕除草」作業，非無端為之，惟其整坡及整地之違規行為，不但超過其原申請範圍，且其違規行為面積達0.18公頃，範圍非小等一切情狀，原處分裁處原告應接受環境教育2小時，核裁量權之行使亦無逾越授權、濫用裁量或違反比例原則之情形，尚屬妥適。是原告主張原處分有逾越權限及不符比例原則云云，即有誤解，亦非可採。
五、綜上所述，本件原告主張俱非可採。被告原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本件認定，爰不一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 13 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 13 日
書記官 詹 靜 宜