臺中高等行政法院判決
104年度訴字第319號105年1月14日辯論終結原 告 陳進玉訴訟代理人 許嘉昇 律師被 告 雲林縣水林鄉公所代 表 人 陳怡帆訴訟代理人 鄭絜瑜
黃傳智
參 加 人 蔡錦榮訴訟代理人 陳信村 律師上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民國104年8月27日府行法一字第1046003856號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與參加人所有坐落雲林縣○○鄉○○○段768及783地號等2筆土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：水租字第4196號，下稱系爭租約）。原告於民國104年1月14日申請三七五租約續訂；參加人於同年1月22日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地自耕。被告於同年2月11日與原告進行103年私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談並製作筆錄，經審查原告102年度收支情形尚足以維持一家生活，無耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，及參加人合於減租條例第19條第2項規定，准由參加人依同條例第17條第2項規定補償承租人後收回自耕，並函送雲林縣政府備查，該府於同年4月13日以府地權二字第1045705733號函復同意備查。被告遂於同年4月15日以雲水鄉民字第1040004863號函及同年4月22日雲水鄉民字第1040005390號函通知原告及參加人於文到20日內由參加人補償承租人改良土地所支付費用及尚未收穫農作物之價額。嗣被告於同年5月11日收到參加人寄予原告郵政匯票影本（匯票號碼：0000000000-0；金額：新臺幣(下同)89,782元）及郵局存證信函影本（北港郵局存證號碼：000057），以茲證明其補償作業。被告於同年5月11日以雲水鄉民字第1040006368號函通知原告得於20日內提出意見。經原告於同年5月22日提出異議書，表示出租人須支付其於承租期間購入土方之改良及所鑿之水井費用，但無法提出當初對改良事項對出租人之書面通知證明。被告並於同年6月01日收到原告寄予參加人人郵局存證信函副本（水林郵局存證號碼：000006)，內容表示退還出租人上揭郵政匯票。嗣被告於104年6月9日收到參加人以原告延遲受領為由提存補償尚未收穫農作物價金89,782元之提存書影本（104年度存字第186號）。參加人並於104年6月12日具結爾後若原告又提出關於土地改良之補償請求權，則由該參加人負責相關補償事宜。被告以104年6月12日雲水鄉民字第1040007891號函核認參加人合於減租條例第19條第2項規定，且依同條例第17條第2項第1款、第2款規定辦理補償完竣，准由參加人收回自耕，擬送雲林縣政府，經該府於同年6月16日以府地權二字第1040084927號函復同意備查。被告乃於同年6月22日以雲水鄉民字第1040008388號函（下稱原處分）通知雙方准由參加人收回自耕。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠出租人不能自任耕作：
1.減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，最高法院51年臺上字第582號判例參照。同院83年度判字第2076號判決要旨：農會對於農民是否具備要保資格，應作實際調查，而非僅由被保險人提出四鄰證明，切結書證明被保險人從事農業工作，即已盡審查之責任。內政部台內地字第9064901號函：減租條例第19條所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，類此案件應由鄉(鎮、市、區)公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。
2.另申請人切結之事項，若係核准之法定構成要件要素，如有欠缺即不得為行政處分，並不得以附款或切結取代。欠缺法定構成要件要素時，縱然設置附款或要求切結，原核准決定亦仍屬違法之行政處分，自得予以撤銷（陳敏著行政法總論98年9月6版第521頁）。如若切結書的提出係依據行政規則而來，則其許容性須視行政機關作成行政處分時有無裁量權而定（蔡茂寅著切結書之法律性質，月旦法學第87期2002年8月）。行政機關命當事人提出切結書時，亦應遵守程序裁量之界線。即不得逾越調查義務，且須符合授權調查目的。行政機關就切結書之真偽仍有調查義務，自應本於專業判斷，運用各種證據調查方法，依論理及經驗法則綜合判斷。換言之，切結書提出無法免除職權調查之義務（林依仁著切結書之法律性質與效果，法學叢刊第232期2013年10月）。
3.被告依內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊（下稱103年工作手冊），對於出租人自任耕作之事實，以出租人出具之自任耕作切結書（格式9），代替自任耕作事實之認定，未作實質之審查。查出租人能否自任耕作，屬於減租條例第19條第1項第1款可否收回出租耕地之構成要件要素。且本條文並未規定受理機關有裁量之餘地，是本件應屬羈束行政處分，不應有切結書存在之空間。103年工作手冊僅是行政規則，被告固然依其上級機關內政部之103年工作手冊，以切結書取代其實質審查之義務，猶不能免於毒樹果實所生之違法。
4.依行政院農業委員會（下稱農委會）農戶耕地管理系統所示，參加人所○○○鎮○○段○○○○號農地85年至103年間，有紀錄的休耕6次，種植農作物3次，86、88、89、90、91、92、93、94、95、97、98、99共12年未有耕作或休耕之紀錄○○○鄉○○○段○○○○○號農地95至103年休耕10次，種植農作物6次。兩筆農地休耕次數太多，參加人根本無心從事農業生產，連委託代耕亦不願意，任由農地荒蕪。
5.被告作成原處分時，並未實質調查出租人能否自任耕作。參加人於104年7月13日提出說明書後，被告之承辦人員於同年月14日至參加人所○○○鎮○○段○○○○號農地現場會勘○○○鄉○○○段○○○○○號未會勘）。參加人說明書表○○○鎮○○段○○○鄉○○○段兩筆土地，現均已進行翻土整地，做好種植作物之預備工作。被告承辦人員為迎合其已進行翻土整地，做好種植作物之預備工作之說，竟昧於事實狀況，於會勘意見另表示部分區塊有翻埋痕跡。被告調查事實程序顯然本末倒置。
6.然經原告於104年8月1日至上揭三義段663地號農地現場實況實地拍照存證，所謂現均已翻土整地，做好種植作物之預備工作，部分區塊有翻埋痕跡（似為燃燒垃圾後之掩埋），顯係參加人臨訟設詞。真正已進行翻土整地，做好種植作物之預備工作，應如隔鄰農地所示。再比照其他相鄰之農地，只有參加人之農地荒廢不堪，甚至周圍雜草未清除，浪費良田，甚屬可惜。
7.請鈞院傳訊雲林縣水林鄉公所農經課課員陳信佑到庭，以證明三義段663地號農地當日現場會勘，有關部分區塊有翻埋痕跡之具體情形為何？
8.原告104年8月15日再至三義段663地號農地○○○鄉○○○段○○○○○號農地實地拍照存證（本院卷第23、24頁），663地號仍未播種，依然雜草叢生；1035地號更是滿地雜草，未見已進行翻土整地之跡象。原告另以谷歌衛星地圖查詢該兩筆土地2013年1月之街景實況（本院卷第25-27頁），只見荒廢不堪，雜木林立，何來自任耕作？是參加人主觀上無意於農事，更甚於客觀上不能自任耕作。
㈡出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據：
1.司法院釋字第422號解釋意旨：最低生活費支出標準金額，須斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，諸如必要之醫療及保險相關費用之支出等實際所生困窘狀況，較為切近實際，方不失合理。
2.一般生活支出必有食品飲料、衣著鞋襪、水電費、燃料動力、家庭器具設備、醫療保健、交通運輸、娛樂教育文化及雜項等消費支出，且上開支出有涉及家人共用部分（如水電、燃料、食品、家庭設備等），無法逐一取具支出憑據等證據，乃眾所周知之事實。觀諸行政院主計處針對全國各縣市家庭收支調查報告中所為平均每戶家庭收支之調查，乃就各種支出項目及各縣市產業結構、城鄉差異、貧富差異為統計調查，關於國人平均消費支出之調查報告，其消費支出項目為食品費、飲料費、衣著及鞋襪類、燃料及燈光、家庭及傢具設備、家事管理、保健及醫療、運輸及通訊（內含交通工具及通訊購置、交通設備使用管理費、乘交通設備之費用、其他通訊費）、娛樂教育及文化服務（內含旅遊費用、娛樂消遣服務、書報雜誌文具、娛樂器材及附屬品、教育及研究費）、雜項支出等項，既已包括扶養所需之各項費用，解釋上自可作為計算扶養費用之參考，始符社會實情之需求。臺灣高等法院臺中分院104年家上字第18號民事判決參照。現行司法實務判決有關生活費用之計算，皆採用行政院主計處所公布之各區消費性支出數額。102年雲林縣每人每月平均消費支出為15,176元。
3.被告依103年工作手冊以臺灣省最低生活費用10,244元，計算原告全家生活上消費性之支出，總計收入部分大於支出部分103,581元，表示原告足以維持一家生活。然最低生活費用標準依社會救助法第4條所示，該標準由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出百分之60定之，以做為國家各種社會救助之標準，規範低收入戶或中低收入戶標準之數據。為了造福人民，使人民較易得到政府照顧，所以最低生活費用以每人一年平均消費支出百分之60計算之，屬於政策性之數據。至於人民生活上實際之消費，應採用行政院主計處每人每月平均消費性支出計算之，較符合社會實情之需求。職是，本件以15,176元計算每人每月生活費，原告全家102年收入減去生活費用等於負328,923元，表示原告不足以維持一家生活。
4.縱使以每月10,244元計算最低生活費用，依司法院釋字第422號解釋意旨，應加計原告一家人所支出之保險費、醫藥費、看護費、喪葬費、學費（收據均附於104年9月1日訴願準備書），上開費用依社會一般通念，均屬生活、人倫上之必要開銷。原告全家102年收入減去支出等於負544,425元（原告勞健保收據1張），亦表示原告不足以維持一家生活。被告僅以103年工作手冊揭示之形式外觀審查標準為審查，自有違客觀證據及經驗論理法則。
㈢出租人並無擴大家庭農場經營規模之事實：
1.最高行政法院75年度判字第2037號裁判要旨：減租條例第19條所謂之「擴大家庭農場經營規模」情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定。又為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得，提高農民生活水準，62年8月22日制定農業發展條例，並規定家庭農場之定義，家庭農場之具體定義應從立法目的解釋之。88年6月29日農委會所發布農場登記規則及申請書，進一步闡明家庭農場應有之規模，如未為家庭農場之登記，可否稱為家庭農場，容有探究之必要。減租條例第19條為配合為加速農業現代化，促進農業生產，於72年12月23日增訂第2項：出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。司法院釋字第580號解釋：所謂家庭農場經營規模，應具工業化及現代化，科技化及企業化經營。家庭農場是可以理解、可以定義、可以調查的。農業發展條例與減租條例之立法目的，雖不盡相同。然就家庭農場之目的、功能、規模。從立法之先後，應可說減租條例第19條第2項係在配合農業發展條例。兩法所規定之家庭農場，應採相同之解釋。
2.內政部台內地字第887236號家庭農場應具備之條件，請依農業發展條例第3條第4款規定實質認定之。教育部重編國語辭典所示農場定義：大規模栽培農作物的場所。
3.被告以工作手冊並未規定申請時須提出擴大家庭農場經營規模計畫書及對相關農地範圍、產銷經營管道、農業收入多少進行說明，況減租條例本未以出租人須提具書面計畫供被告審查通過為必要。出租人有為擴大家庭農場經營規模之意圖，可由其出具之自任耕作切結書認定云云，顯與最高行政法院75年度判字第2037號判決相違。工作手冊僅是上級機關規範下級機關內部運作之抽象規定，並非本件行政處分是否合法之判斷依據。被告負有實質認定之義務，僅以參加人切結書代替調查事實之義務，原處分當有不備理由之違法。
4.擴大家庭農場經營規模屬於構成要件要素，須經解釋才能涵攝客觀事實，以明是否符合構成要件該當性。被告既不解釋擴大家庭農場經營規模之定義，又不調查出租人有無經營家庭農場之事實，原處分亦有不適用法令之違法。
5.依農委會農戶耕地管理系統所示，參加人農地過度休耕。龍岩厝段1035地號，100年至103年只一期種植水稻。三義段663地號，100年至103年亦只一期種植水稻。104年第一期作，參加人104年1月8日更向北港鎮公所申報兩筆土地休耕。參加人既已申報休耕，又要擴大家庭農場經營規模，豈不自我矛盾。依原告所提出參加人兩筆農地照片所示，再比較相鄰之農地，參加人毫無擴大家庭農場經營規模之企圖心及客觀事實。
㈣被告應於出租人補償承租人水井後，始得為准予收回之行政處分：
1.最高行政法院95年度判字第252號判決：減租條例第19條第3項既是規定出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地時，準用「第17條第2項規定補償承租人」；因第19條第3項條規定之收回原因核與第17條第1項第5款規定之終止租約原因無涉，且既稱準用第17條第2項規定「補償」承租人，故第19條第3項所稱之「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定甚明。至主管機關於出租人符合減租條例第19條第2項規定之收回耕地事由時，則應於出租人依第19條第3項規定完成補償後，始得為准予收回之行政處分。
2.被告以減租條例第13條規定之書面通知，應以承租人對承租耕地之特別改良設施完成時即通知出租人，亦即出租人依平均地權條例第77條規定，終止租約收回耕地，補償承租人改良土地所支出之費用，依同條第2項規定，以承租人已依減租條例第13條規定，以書面通知出租人為限等云。然減租條例第19條第3項所稱之準用，僅準用第17條第2項關於補償金額核算之規定，被告未命出租人補償承租人水井之剩餘價值，另引用減租條例第13條、平均地權條例第77條，即為准予收回之行政處分，顯有適用法令不當之違法等情，並聲明求為(1)判決撤銷訴願決定及原處分(2)被告對原告於民國104年1月14日就雲林縣水林鄉水租字第4196號私有耕地租約之耕地租約期滿申請續訂租約之事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分(3)訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠事實經過：
1.本案原告於104年01月14日申請三七五租約續訂；參加人於104年1月22日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕地自耕。被告於同年2月11日與原告進行103年私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談並製作筆錄，原告另依103年工作手冊六、辦理程序及作業方法㈡公告、受理申請及應附文件
3.出租人依減租條例第19條第1項規定申請收回自耕者，應檢附下列文件(7)……應請承租人另補附下列文件：A、租約期滿前1年（即民國102年）年底，承租人之全戶戶口名簿影本1份。B、民國102年全年生活費用明細表1份（格式11）。
C、國稅局各分局、稽徵所核發之102年全年綜合所得稅各類所得資料清單，補附其本人及配偶與同一戶內之直系血親102年度綜合所得稅各類所得資料清單、戶籍謄本及其子女學生證明，及民國102年全年生活費用明細表。然原告並無提出其他得加計租房支出、醫藥及生育費單據、災害損失等證明文件、勞工保險、全民健康保險之支出證明等。
2.被告根據上述訪談筆錄及其本人及配偶與同一戶內之直系血親102年度綜合所得稅各類所得資料清單，依據103年工作手冊六、辦理程序及作業方法、(三)審查5.，依照下列處理原則及審核標準，(2) B、出、承租人之生活費用審核標準(內政部86年9月5日台內地字第8687938號函)，乙、生活費之計算標準，丙、審核出承租人生活費用時，並得加計下列生活必要之支出費用，丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計等，彙整原告與其同一戶內之直系血親102年度總收入為738,626元，包含原告本人102年度所得計144,110元（綜合所得102,110元+殘障生活補助津貼42,000元），同一戶內之直系血親收入594,516元（配偶伍蕉琴綜合所得127,300元+陳寶元綜合所得337,906元＋陳家偉綜合所得129,310元）；支出部分原告未提出任何得加計之支出證明，按臺灣省最低生活費標準(10,244元/月)，全年生活費用5人共計為614,640元，又其承租耕地收入部分為20,405元，故原告102年度合併計算收支相抵為正數103,581元(738,626-614,640-20,405=103,581)，表示尚足以維持一家生活，無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形。
3.被告於第一階段審核雙方申請書核定情形欄簽註意見：「本案經審核，出租人合於減租條例第19條第2項規定，准由出租人依同條例第17條第2項第1、2款規定，補償承租人後收回自耕。」並逐級核章，於104年3月20日函送雙方申請書及相關附件至雲林縣政府備查。該府104年4月13日府地權二字第1045705733號函回復同意備查。被告104年4月15日雲水鄉民字第1040004863號函及104年4月22日雲水鄉民字第1040005390號函通知原告及參加人於文到20日內，參加人補償承租人改良土地所支付費用及尚未收穫農作物之價額。
4.被告於104年5月11日收到參加人寄予原告郵政匯票影本（匯票號碼：0000000000-0；金額：89,782元）及郵局存證信函影本，以茲證明其補償作業，補償尚未收成農作物，價格計算參考內政部訂定農作改良物徵收補償費查估基準。被告104年05月11日雲水鄉民字第1040006368號函通知原告得於20日內提出意見。原告於104年5月22日提出異議書，表示參加人須支付其於承租期間購入土方之改良及所鑿之水井費用，但無法提出當初對改良事項對出租人之書面通知證明。被告並於104年6月1日收到原告寄予參加人郵局存證信函副本，內容表示退還參加人上揭郵政匯票。
5.被告租佃委員於104年6月2日上午10時與雙方進行補償金協商會，結論為在場委員建議稻子收穫歸佃農，地主免補償稻子價額，土地改良部分建議補償水井6萬元。被告以104年6年3日雲水鄉民字第1040007571號函通知雙方得參酌委員建議並請參加人於文到20日內補償完畢。
6.被告於104年6月9日收到參加人以原告延遲受領為由提存補償尚未收穫農作物價金89,782元之提存書影本（104年度存字第186號），參加人並於104年6月12日具結爾後若原告又提出關於土地改良之補償請求權，則由該參加人負責相關補償事宜。被告104年6月12日雲水鄉民字第1040007891號函送103年底私有耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書【核定情形欄簽註：「本案經審核，出租人合於減租條例第19條第2項規定，且依同條例第17條第2項第1款（依出租人出具未收到土地改良書面通知切結書辦理）、第2款（104年度存字第186號）規定辦理補償完竣，准由出租人收回自耕。」並逐級核章】及相關附件至雲林縣政府備查。雲林縣政府104年6月16日府地權二字第1040084927號函復同意備查。被告乃以原處分通知雙方准由出租人收回自耕。
㈡關於原告主張參加人不能自任耕作乙節：
1.依內政部90年5月9日台內地字第9064901號函解釋，減租條例第19條第1項第1款規定「出租人能自任耕作者」之審核，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果如有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。本案參加人提出自任耕作切結書，如有不實則由其承擔所有法律責任，被告依103年工作手冊指示受理參加人申請，完全依法行事，並無不當，原告如有異議依循行政爭訟程序請求救濟；原告提出訴願時對參加人自任耕作項有異議，被告即進行實質調查作業，並無怠職或違法之情事。
2.依103年工作手冊指示，出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴「收回耕地申請書(擴大家庭農場經營規模)」1式2份。⑵原租約書正本1份。⑶出租人自任耕作切結書1份。⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。本案參加人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕，檢附上述應附文件，被告理當依法受理，並無不當或違法。
3.被告曾依農委會農糧署農戶耕地管理系統及空間稻作查詢系統查詢參加人之鄰近自耕地○○○鎮○○段○○○○號)，至103年1期有耕作之紀錄，104年1期作也有申報紀錄，申報者亦為參加人本人，難謂其無自任耕作之事實。被告並於104年7月6日先行探勘參加人自有耕○○○鎮○○段○○○○號，因發現其為雜草叢生，便致電於參加人問其原因，並請其提出書面說明。另排定104年7月14日與農經課課員會勘時，發現此筆土地的北面區塊有車輪痕跡及雜草減少，便於會勘意見中紀錄「現地為雜草，部分區塊有翻埋痕跡」，完全依照現地實況陳述，且未述及「翻埋綠肥」或「翻土整地」字眼，並無偏頗、迎合參加人說明書內容之事。原告以會勘時間在參加人說明書所押日期之後，認定參加人出具說明書後，被告才會勘且迎合，意有所指被告與參加人共串證據，皆為原告自己認定。
4.參加人另有自耕○○○鄉○○段○○○○○號，因於北港鎮公所轉作、休耕申報書上已註明「同申報面積」，表示在地鄉公所業已勘查過此地確有種植太陽麻，實不須再次前往該地會勘。又原告依參加人之兩筆自有耕地85年至103年間之耕作紀錄，認為休耕次數太多，表示無心從事農產及不願意委託代耕，皆純為原告自行判斷認知。
5.原告8月份兩度至參加人兩筆自有耕地拍照，仍是雜草叢生，並以網路衛星地圖查詢該兩筆土地，以2013年1月街景圖為證認其荒廢，然網路街景圖照片並無法看出原始拍攝日期，以此照片為據實為不當；又原告8月份之照片只能得知當時出租人未進行翻土整地、播種，並不能判定出租人是否無意於農事及不能自任耕作。被告於104年10月15日前往勘查三義段663地號，已整地種植作物玉米，如要以原告之自任耕作之標準，現今參加人是否由無自任耕作轉變成有自任耕作？
6.工作手冊指出以擴大家庭農場經營規模為由申請收回出租耕地，應附出租人自任耕作之切結書，切結出租人能夠自任耕作，依司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」參加人兩筆鄰近出租耕地之自有耕地歷年皆有種植作物或休耕紀錄，申報人亦多為參加人本人；又依減租條例第17條第1項第4款規定承租人「非因不可抗力繼續1年不為耕作時」出租人得中止租約，出租人自任耕作之要件難謂不須比照辦理，經查上述相關耕作紀錄出租人至少1年內仍有耕作之事實；出租人之元長鄉自耕地經查核確為種植綠肥作物，難謂其無自任耕作之能力及事實。㈢原告主張參加人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據乙節：
1.減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1年（即102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。依據內政部86年9月5日台內地字第8687938號函及86年10月29日台內地字第8610098號函關於生活費用審核標準，以租約期滿前1年(即102年)，本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準，生活費用計算標準，準用衛生福利部、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費(雲林縣按臺灣省10,244元/月)核計其生活費用。審核生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：1.本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第8903298號）。2.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）3.得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）4.勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第8897458號函）。可知，私有出租耕地收回之出、承租人生活費用審核標準係依規定準用衛生福利部、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費（雲林縣按臺灣省10,244元/月）核計其生活費用，非以原告所指應以雲林縣每人每月平均消費支出為生活費用計算標準，原告更不得自行斷定現行司法實務判決有關生活費用之計算皆採用行政院主計處所公布之各區消費性支出數額。本應視各種不同型態之實務及法規規定。
2.承上，得加計之生活必要支出費用並未包含學費，故原告之兩子學費不得加計。又工作手冊指示出、承租人生活費用審核標準，生活費用以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第8812350號），並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。本件原告所附之戶籍資料，可得知原告之母親陳吳秋桂於102年9月24日死亡，表示原告同一戶之實際人口追溯至102年12月31日為原告及其配偶、3子之直系血親，總共5人，其全年生活費用支出只得核計該5人部分。故原告之母陳吳秋桂之生活費、醫藥費等支出不得加計在內。
3.被告於104年2月11日與原告進行訪談，並作成筆錄並簽名蓋章證明內容屬實，且自訪談當日起直至訴願機關為訴願決定時止，皆無提出其他得加計之生活必要之支出費用證明。被告依據訪談內容、102年全年生活費用明細表、原告所提出之102年現戶全戶戶籍資料及102年全戶所得等資料，依規定核算原告之生活收益及支出，得出原告收支相抵為正數，並經雲林縣政府覆核通過同意備查，被告並無核算錯誤，本案無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形。
4.縱使又加以核算原告於行政訴訟起訴時始提出之得加計之102年底戶籍內原告與同戶籍內成員之健保費、勞保費共15,003元（原告勞保費4,956元+原告健保費3,381+伍蕉琴102年上下期勞保費1,884元+1,884元+伍蕉琴102年上下期健保費966元+966元戶+陳家偉102年健保費966元)，支出生活費重新核算為650,048元（原始數額635,045元+訴訟時始提出全員勞健保費數額15,003元）；經核算原告102年度合併計算收支相抵仍為正數88,578元(738,626-65,048=88,578)，仍表示尚足以維持一家生活，無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形。（註：原告自算伍蕉琴勞健保費為7,500元實為有誤，因其又採計不得採計之漁會會費1,800元）。
㈣原告主張出租人並無擴大家庭農場經營規模之事實乙節：
1.依工作手冊指示出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回出租耕地，應檢附與租約耕地位於同一或鄰近地段內之自耕地土地所有權狀影本一份，依減租條例第19條第2項所稱鄰近地段以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者為限。
2.依據內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令，有關出租人依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱「耕地」及「自耕地」之認定方式如下：1.依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。2.依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。3.國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。
4.又同條例第15條第1項「耕地出賣或出典時，承租人有優先承受之權」，所稱耕地比照上開規定辦理；至同條例第17條第1項第5款「經依法編定或變更為非耕地使用時」係指經依法編定或變更為上開土地以外之情形。
3.依98年3月30日農企字第0980116196號書函略以：「有關家庭農場定義，農業發展條例第3條第1項第4款規定：『指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。』其定義之目的係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助長期、低利貸款之用。其與三七五減租條例規範收回自耕之規定無關。」減租條例對於以擴大家庭農場經營規模為由收回出租耕地之相關規定並無明訂家庭農場之定義及須證明為擴大家庭農場規模或已有家庭農場之相關文件。
4.又工作手冊六、辦理程序及作業方法：㈡公告、受理申請及應付文件：4.出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴收回耕地申請書(擴大家庭農場經營規模)1式2份；⑵原租約書正本1份；⑶出租人自任耕作切結書1份；⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於或同一或鄰近地段內。
5.承上述規定及函釋，皆無規定出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕需如原告所指須提出擴大家庭農場規模之計畫書或農地範圍、產銷、收入等證明出租人有擴大家庭農場經營規模之意圖，亦無授權被告對於家庭農場經營規模進行解釋之職權。法律僅賦予地方行政機關依相關規定進行耕地三七五減租案件之續約等行政程序，本當依耕地三七五減租案件主管機關(內政部)所頒定之工作手冊所示之各種規定及準則進行續約程序，並依法做成行政處分，工作手冊或相關函釋所無規定之內容，被告自當無權自行進行規範及解釋，限縮申請人之權益範圍。
6.本案參加人提出以擴大家庭農場經營規模為由申請收回出租耕地自耕，皆有提附工作手冊所示必要文件且符合規定，且其自有耕地與系爭出租耕地經兩處經緯度定位距離約1公里左右，未超過15公里。被告理當接受其申請，並經核算原告所提附之財產資料後，得出收支相抵仍為正數，無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形，並於第一階段審核參加人符合收回自耕條件後，送雲林縣政府備查。雲林縣政府職責雖是備查公所之核定結果，但亦有進行覆算審查，公所如有資料錯核、文件缺失或不合規定，皆會函示公所補正或更正，被告所為原處分皆依上級規範及法規規定，絕無違法及不當之情事。
7.原告以出租人近年來自耕地休耕次數較多，認為出租人無擴大家庭農場經營規模之企圖心及事實。政府為調整農糧產業結構，鼓勵農民積極配合休耕政策，並籌編經費補助，休耕並非完全荒廢土地，因農地長期使用化學肥料使用會破壞土壤的酸鹼度，因此要用休耕的方式讓土壤得以休養生息，恢復地力，政府既有獎勵農民休耕並給予補助，視休耕有其政策意義及必要性；休耕非指完全荒廢土地，而是要種植綠肥作物(如太陽麻、田菁或青皮豆等)，並將其翻入土內以維護其生產與生態效益。本案參加人於自耕地進行休耕種植太陽麻並非完全荒廢土地，亦有種植稻作之紀錄，地主對於自耕地如何規劃，何時要種植綠肥作物？何時要種植稻作或經濟作物，他人並無權干涉，亦無法以此判斷此與有無擴大家庭農場經營規模之直接關係，但可由其耕作紀錄得知出租人有自任耕作之能力及事實，原告指被告失查完全為不實及不當之指控。
㈤原告以被告應於出租人補償原告水井後，始得為准予收回之行政處分乙節：
1.依減租條例第13條規定，承租人對於承租地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。另依內政部82年1月4日台內地字第8116699號函要旨為減租條例第13條規定之書面通知，應以承租人對承租耕地之特別改良設施完成時即通知出租人，意即出租人依平均地權條例第77條規定，終止租約收回耕地時，補償承租人改良土地所支付之費用，依同條第2項規定，以承租人已依減租條例第13條規定以書面通知出租人為限。是本件原告於改良土地設施完成時並無書面通知出租人，出租人得不予補償原告關於改良土地設施（如水井）之費用。
2.原告稱減租條例第19條第3項「出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人」，係僅準用同條例17條第2項關於補償金額之核算，為錯誤之推論。減租條例第19條第3項之內容，係指出租人以擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，須準用同條例第17條第2項規定補償承租人，即須補償⑴承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。⑵尚未收穫農作物之價額，非僅指準用金額核算之規定。
3.又原告與參加人曾於被告進行協商會議，租佃委員作出補償金額之建議，參加人不接受租佃委員之建議補償原告水井價額，其認為依法律規定承租人於改良土地後應書面通知，其未收到土地改良及費用數額之書面通知便不予補償，僅補償尚未收獲之農作物價額。委員作出補償金額之建議，是針對出、承租人雙方，被告非進行補償之當事人，自無以此建議核定出租人補償原告改良土地設施費用之權責。
4.另依內政部75年8月27日台內地字第433746號函指出，依減租條例規定收回出租耕地，承租人拒領補償時得依法辦理提存；原告寄回補償金郵政匯票予出租人，得視為拒領補償，出租人依法辦理提存，被告收到其提存證明，難謂其未完成補償程序；又依平均地權條例第78條第1項略以：「承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」
5.參加人認為依法律規定承租人於改良土地後應書面通知，其未收到土地改良及費用數額之書面通知便不予補償，補償項目為尚未收獲之農作物價額，而原告於召開協商會前將出租人寄予原告尚未收穫農作物補償金之郵政匯票退予出租人，故出租人遂於法定期限內於提存所提存該補償金，並具結切結書，切結日後原告又提出補償土地改良物之請求時，由其負責相關補償事宜。被告依減租條例第13條及第19條第3項、內政部82年1月4日台內地字第8116699號函、75年8月27日台內地字第433746號函、平均地權條例第77條及第78條指示，造具103年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書，送雲林縣政府備查終止租約，於法有據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠有關系爭2筆土地104年確有種植太陽以作綠肥，可向雲林縣
北港鎮公所及雲林縣元長鄉公所函查，參加人確有申報種植太陽麻，○○○鄉○○段的部分未成功長出太陽麻，且因太陽麻不必除草故較雜亂，參加人確有收回擴大家庭農場經營規模之實際狀況足可認定。
㈡參加人確可自任耕作，並就系爭土地及自有之三義段663地
號、草湖段717-1地號、樹子腳段649地號、乾元段769地號○○○鄉○○段1034、1035地號土地耕作種植玉米，已向有關單位申報，有申報書可憑，足證參加人可自任耕作要無疑問。
㈢參加人以前雖有未予耕作及休耕之情形，但既已擴大家庭農
場經營規模均有耕作之事實，可見參加人確能自任耕作並已擴大家庭農場經營規模。
㈣原告及其家庭之收入已足以維持生活，業據被告詳予調查，
自無不能維持生活之虞，且原告更曾將系爭土地轉租他人耕作，且其耕作之收入甚微，收回耕地並不會影響其生活甚明等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原處分核予參加人以擴大家庭農場規模為由收回系爭耕地，是否適法？原告主張參加人不能自任耕作、參加人收回耕地將致承租人失其家庭生活依據、參加人並無擴大家庭農場經營規模之事實、參加人尚未補償水井費用等事由，認原處分顯屬違法，是否可採？
六、經查：㈠按耕地三七五減租條例第13條規定：「承租人對於承租耕地
之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」第17條第2項規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」、第19條第1項至第3項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」耕地三七五租約清理要點第4點第3款規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……（三）出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制。」次按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」司法院釋字第128號解釋足資參照。耕地三七五減租條例第19條乃植基於憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，以合理分配農業資源而制定。其藉由限制出租人收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業生產關係，合理分配農業資源，滿足國家必要農糧需求及社會發展政策，本院自應參酌立法目的據為法律適用之原則。
㈡另按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒之
「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」六、辦理程序及作業方法㈢審查5.⑴處理原則：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」及⑵審核標準規定：「A、…又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第8812350號）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I.其本人及配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第8903298號）。II.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III.得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失……）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……C、出、承租人收益審核標準如下（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院大法官釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日台內地字第9064901號函）。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地第828311號函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函），且出租耕地與自耕地均必須符合「有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱「耕地」及「自耕地」之認定方式如下：1.依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。2.依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。3.國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。……G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」查上揭處理工作手冊所為函釋，乃內政部指導下級機關適用減租條例第19條規定所訂立之行政規則，作為統一認定事實之基準，俾免不同下級機關因標準不一以致認定歧異。核其內容，其中就出、承租人家庭生活收支係以「本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」作為計算基礎，僅以「同一戶籍」為其認定標準，未能正確反應民法之「家庭」意義，尚難援用；其餘規定業已兼顧實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並對出租人及承租人適用相同標準，並未違反減租條例第19條規定之意旨，自得作為認定事實之參考（最高行政法院100年度判字第1082號判決意旨參照）。
㈢經查，原告即承租人與參加人即出租人就系爭土地訂有耕地
三七五租約（租約字號：水租字第4196號），租賃期間於103年12月31日屆至。原告於104年1月14日申請續訂租約；參加人於同年1月22日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕。被告於同年2月11日與原告進行103年私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談並製作筆錄，經審查原告本人及配偶與同一戶內之直系血親102年度綜合所得稅各類所得資料清單，依據工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查5.規定計算，原告與其同一戶內之直系血親102年度總收入為738,626元，包含原告本人102年度所得計144,110元（綜合所得102,110元+殘障生活補助津貼42,000元），同一戶內之直系血親收入594,516元（配偶伍蕉琴綜合所得127,300元+長子陳寶元綜合所得337,906元＋次子陳家偉綜合所得129,310元；三子陳家鴻00年生）；支出部分原告於原處分時未提出任何得加計之支出證明，按臺灣省最低生活費標準（10,244元/月），全年生活費用5人共計為614,640元，又其承租耕地收入部分為20,405元，故原告102年度合併計算收支相抵為正數103,581元（738,626-614,640-20,405=103,581）。此有原告申請書、自任耕作切結書、系爭租約、被告訪談筆錄、原告戶籍謄本、原告、配偶伍蕉琴、長子陳寶元、次子陳家偉、三子陳家鴻等人之102年度綜合所得稅各類所得資料清單、被告製作之原告102年全年生活費用明細表等附卷可稽（見原處分卷第1-14頁）。準此，本件被告審核原告及其配偶與家庭內直系血親102年全年所得及支出費用後，核算結果為正數（所有收益足以維持一家生活），亦即原告未因參加人收回耕地而失去家庭生活依據。被告據此認定本件參加人因擴大家庭農場經營規模收回系爭租約之耕地自耕，符合減租條例第19條第2項規定，且無同條第1項第1款及第3款情形，乃以原處分准由參加人收回耕地自耕，揆諸前揭法令規定，並無違誤。
㈣原告主張參加人另有減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作」之消極條件云云。惟查：
1.按減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事（最高法院51年台上字第2112號判例參照）；司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」從而，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其未親任實施耕作，亦未採取農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕而言。
2.經查：本件參加人業已出具「出租人自任耕作切結書」（見原處分卷第25頁），按行政機關依法行政，就法定要件是否符合，自應依其職權調查認定，並不得逕依當事人提出之切結書而取代行政機關之審查義務。經查被告曾依農委會農糧署農戶耕地管理系統及空間稻作查詢系統，查詢參加人所附之鄰近自耕地○○○鎮○○段○○○○號），自85年起種植落花生、87年種稻、96年、100年、101年均種太陽麻、102年2期種稻、103年種太陽麻等，截至103年1期有耕作之紀錄，此有農委會農糧署農戶耕地管理系統所查詢資料可稽（原處分136-138頁）。另參加人於104年7月13日提出另筆自有○○○鄉○○○段○○○○○號耕地，該土地自95年至99年間1期種稻、2期種田菁、太陽麻、落花生等，100年、101年間種太陽麻，102年1期種稻、2期種太陽麻，103年1期種太陽麻等，截至103年1期仍有耕作之紀錄，亦有土地所有權狀、農委會農糧署農戶耕地管理系統查詢資料附卷可稽（原處分卷第141-145頁），依據上述相關事證，應堪認定參加人確有「自任耕作」之能力。
3.再查，原告提出三義段663地號、龍岩厝段1035地號等2筆土地照片數幀，證明該2筆土地上雜草叢生，參加人主觀上無意於農事，客觀上不能自任耕作，被告於104年7月14日至三義段663地號土地之會勘意見所載「現地為雜草、部分區塊有翻埋痕跡」僅為附合參加人104年7月13日之說明書云云。
然查，參加人具有自任耕作之能力，已如前述，上揭會勘紀錄僅能證明三義段663地號當時之土地現況，尚難據此推論參加人欠缺自任耕作之能力。況且，被告曾於104年7月6日前往三義段663地號土地勘查，現場雜草叢生，旋即致電參加人詢問原因，並請參加人提出書面說明。被告則於現場拍照而未作成會勘紀錄，此有該日拍攝照片在卷可稽（原處分卷第140頁）。嗣參加人於104年7月13日提出書面說明，表示上揭2筆土地於104年第1期均作綠肥作物太陽麻，龍岩厝段1035地號雖有生長，三義段663地號土地則因氣候因素並未生長等語，衡情亦無違背常情，供述矛盾之處，且與上述農作申報資料約略相符，自非無稽。被告嗣於104年7月14日由民政課會同農經課人員現場會勘，會勘意見載明「現地無種植作物，雜草叢生；現地為雜草，部分區塊有翻埋痕跡」，亦有說明書、會勘紀錄及照片在卷可稽（原處分卷第156-158頁），綜合上述事證，自難僅憑上述土地會勘當時之狀態，遽認參加人並無自任耕作之能力。
㈤原告復主張參加人並無「擴大家庭經濟農場經營規模」情形
，不符合減租條例第19條第2項規定。惟按減租條例第19條第2項立法目的，在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，致使租約變相無限期延長，故為放寬對於出租人財產權之限制，且為提高農地利用之經濟效益，立法機關始為該項增訂，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。職是，該條項所稱「鄰近地段」，當以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，可為總體經營者而言。內政部以89年8月3日台(89)內地字第8908828號函略謂上開「鄰近地段」，應以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者為限，此乃內政部本於職權為協助下級機關認定事實所為函釋，核與現代農業技術使用於總體經營而提高土地利用效率之情形，亦無悖逆常情，本院自得參酌援用。經查：本件參加人以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭耕地，業已出具「出租人自任耕作切結書」及提出自耕○○○鎮○○段○○○○號土地所有權狀，證明參加人擁有自耕地，且經被告以經緯度定位測出出租耕地與其自耕地之距離約距1公里左右，亦符合相距15公里內之規定，此有土地所有權狀○○○鎮○○段○○○○號至春牛埔段768、783地號距離等附卷可稽（原處分卷第26、155頁），足認系爭耕地與參加人之自耕地為鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的。另參加人於104年7月13日提出另筆自有耕○○○鄉○○○段○○○○○號，該耕地距離系爭土地約8.9公里，亦未超過15公里，此有被告以經緯度定位測量龍岩厝段1035地號至春牛埔段768、783地號距離可稽（原處分卷第146頁）。而參加人於上揭2筆耕地截至103年止均有種植稻作或太陽麻，已如前述。查太陽麻係屬綠肥作物，農民於休耕時種植太陽麻後翻入土內維護土壤生產與生態效益，且農地休耕係屬政府農業政策，辦理休耕農田必須種植綠肥作物或辦理翻耕，俾得維護地力，並非放任土地荒廢毫無作為。原告雖然提出上揭2筆土地照片證明參加人並未耕作任其荒廢，不符擴大家庭農場規模云云，然與上述農業休耕及綠肥種植之農產實務有違，自難為其有利之認定。是以，被告審核參加人所檢附資料及實際狀況，認其符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定，亦無違誤。
㈥原告復主張本件有減租條例第19條第1項第3款「收回耕地將致承租人失其家庭生活依據」之情形云云。惟查：
1.原告雖認應以行政院主計處所公布之各區消費性支出數額，102年雲林縣每月平均消費支出為15,176元為計算承租人之生活費用之支出云云，然生活費用之計算準用衛生福利部公告之102年度臺灣最低生活費臺灣省每人每月10,244元，為103工作手冊審核標準所明定，被告以此為計算依據，亦無違誤。上訴人主張應依行政院主計處公布之平均每人月消費支出15,176元計算，委無可採。
2.按103工作手冊承租人生活費用審核標準，生活費用以租約期滿前1年（即102年），承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。又核計承租人全年生活費支出時，應由承租人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。本件原告所附之戶籍資料，可知原告母親陳吳秋桂於102年9月24日死亡，表示原告家庭之實際人口追溯至102年12月31日為原告及其配偶、3子之直系血親，總共5人，其全年生活費用支出只得核計該5人，原告母親陳吳秋桂之生活費用等支出不得加計在內。蓋因是否導致承租人失其家庭生活依據，乃依承租人「現有」之家庭成員而推斷其「未來」之家庭生活費用，原告母親陳吳秋桂既於102年9月24日死亡，則原告家庭實際成員即為原告及其配偶與3名子女，總共5人，其全年生活費用支出只得核計該5人，原告母親陳吳秋桂之生活費用支出不得加計在內，並無疑義，亦無依其於000年生存期間比例計算之必要。反面言之，倘若原告家庭另有新生子女，亦應加計未來「全年」生活必要費用，並非僅依新生子女於出生當年度之生存期間計算。又原告於原處分時並無提出其他得加計之生活必要之支出費用證明，被告依據訪談內容、102年全年生活費用明細表、原告所提出之102年現戶全戶戶籍資料及102年全戶所得等資料，依規定核算原告之生活收益及支出，得出原告收支相抵為正數，表示本案無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形，准由參加人依減租條例第19條第2項規定收回自耕，自屬適法。
3.嗣原告於104年9月1日訴願準備書狀及本院訴訟中始提出原告母親陳吳秋桂之醫藥費、看護費、喪葬費，及原告及配偶伍蕉琴之勞、健保費、陳家偉之建保費，陳寶元、陳家偉之學費等收據（原處分卷第115-126頁、本院卷第31頁）。經查，陳吳秋桂因已於102年9月24日死亡，無法回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數，是其相關之醫藥費、看護費、喪葬費均不得加計。又工作手冊得加計之生活必要支出費用並未包含學費，故原告兩名子女之學費不得加計。至於勞保、健保費之支出費用，依上揭工作工冊規定應予加計，是原告與同戶籍內成員之健保費、勞保費共15,003元（原告勞保費4,956元+原告健保費3,381+伍蕉琴102年上下期勞保費1,884元+1,884元+伍蕉琴102年上下期健保費966元+966元+陳家偉102年健保費966元），其全戶支出生活費重新核算為650,048元（原始數額635,045元）；經核算原告102年度合併計算收支相抵仍為正數88,578元(738,626-65,048=88,578)，仍然足以維持一家生活，並無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形。
㈦原告另主張參加人應補償承租人水井後，被告始得為准予收回之處分云云：
1.按司法院釋字第580號解釋意旨及減租條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款之規定，本件出租人即參加人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，本件出租人即參加人應補償承租人即原告「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限」。復按行政程序法第93條第1項、第2項第2款規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」、「（第2項第2款）前項所稱之附款如下︰……二、條件。……」第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政機關對於人民申請案件之准駁，如經法律明定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，非法所不許。出租人依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地時，應踐行同條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，則主管機關對於符合減租條例第19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3項規定之補償義務，列為審查得否收回耕地之要件。若主管機關就可核算出租人應補償金額之案件，於核算其具體金額後，得逕行作成附條件之准予收回處分；亦得先限期命出租人補償，俟出租人履行補償義務完畢，並提出證明文件，再作成准予無條件收回之行政處（最高行政法院102年度判字第726號判決參照）。
2.本件被告經審查原告102年度收支情形尚足以維持一家生活，無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，另參加人合於減租條例第19條第2項規定，故准許參加人依同條例第17條第2項規定補償承租人後收回自耕，即於104年3月20日函送雙方申請書及相關附件至雲林縣政府備查，該府於同年4月13日以府地權二字第1045705733號函回同意備查。被告遂於同年4月15日以雲水鄉民字第1040004863號函及同年4月22日雲水鄉民字第1040005390號函通知原告及參加人於文到20日內由參加人補償承租人改良土地所支付費用及尚未收穫農作物之價額。案經被告於同年5月11日收到參加人寄予原告郵政匯票影本（匯票號碼：0000000000-0；金額：89,782元）及郵局存證信函影本（北港郵局存證號碼：000057），以茲證明其補償作業。被告於同年5月11日以雲水鄉民字第1040006368號函通知原告得於20日內提出意見，經原告於同年5月22日提出異議書，請求參加人支付其於承租期間購入土方之改良及所鑿之水井費用，但原告無法提出改良當時已向參加人書面通知之證明。被告並於同年6月1日收到原告寄予參加人郵局存證信函副本（水林郵局存證號碼：000006)，內容表示退還參加人上揭郵政匯票。嗣被告於104年6月9日收到參加人以原告受領延遲所為提存，補償尚未收穫農作物價金89,782元之提存書影本（104年度存字第186號）。參加人並於104年6月12日具結嗣後原告如再提出土地改良之補償請求，即由參加人負責相關補償事宜。被告乃於104年6月12日以雲水鄉民字第1040007891號函檢送103年底私有耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書【核定情形欄簽註：「本案經審核，出租人合於耕地三七五減租條例第19條第2項規定，且依同條例第17條第2項第1款(依出租人出具未收到土地改良書面通知之切結書辦理)、第2款(104年度存字第186號)規定辦理補償完竣，准由出租人收回自耕。」並逐級核章】及相關附件至雲林縣政府；經該府於同年6月16日以府地權二字第1040084927號函同意備查。
被告以原處分通知雙方准由參加人收回自耕，此有被告、雲林縣政府上揭相關函文、存證信函及匯票、異議書、提存書等在卷可稽（原處分卷第190-228頁）。被告於參加人將應補償原告之金額依法辦理提存後，認定參加人業已履行補償義務完畢，被告以原處分作成准予收回系爭土地之行政處分，於法有據。至於原告主張之改良土地所支付之費用（水井），因原告未提出業已書面通知參加人，亦未提出任何單據為憑，不符減租條例第13條之規定，參加人得不予補償原告關於改良土地設施（如水井）之費用。是原告主張參加人應補償承租人水井後，被告始得為准予收回之處分云云，即無足採。
㈧綜上所述，原告所述均無足採。被告所為原處分核無違誤。
訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，並請求被告對原告於民國104年1月14日就雲林縣水林鄉水租字第4196號私有耕地租約之耕地租約期滿申請續訂租約之事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分，均無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
書記官 林 昱 妏