臺中高等行政法院判決
104年度訴字第321號105年1月20日辯論終結原 告 品金織造實業有限公司代 表 人 林寶珠被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 宋彥忠上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年7月20日台內訴字第1042200950號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：坐落彰化縣彰化市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）屬特定農業區農牧用地，原告代表人承租系爭土地上彰化縣彰化市○○路○段○○號建物（下稱系爭建物）由原告公司從事紡織業使用，經人檢舉系爭土地涉有違反非都市土地使用管制情事，被告乃於民國104年1月16日以府地用字第1040015832號函請原告於文到15日內陳述意見，因原告未於期限內陳述意見及檢附合法使用證明文件，被告以原告將系爭土地從事紡織業使用，非屬非都市土地使用管制規則第6條第3項規定之農牧用地容許使用項目，違反區域計畫法第15條規定，爰依同法第21條第1項規定，以104年3月19日府地用字第1040083756號函即原處分裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期文到3個月內恢復土地容許使用。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：原告成立於102年7月9日，並持有經濟部核發之公司（商業）登記核准文號第00000000號，而將原告公司地址登記於系爭土地之地址（彰化縣彰化市○○路○段○○號），並非從事紡織業使用，原處分及訴願決定顯然不合法。
五、被告答辯略以：本件依系爭土地所有權人提供之房屋租賃契約，原告為系爭建物之承租人，建物出租人為訴外人陳柏寧（訂約當時系爭土地之所有權人），而現土地所有權人係於103年經拍賣取得系爭土地。又系爭土地為特定農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一使用地類別「農牧用地」之容許使用項目，並無容許紡織業使用；且經被告以104年1月16日府地用字第1040015832號函通知原告陳述意見，惟原告逾期仍未陳述意見，被告乃以原處分裁處罰鍰6萬元並限期文到3個月內恢復土地容許使用。至原告主張其持有經濟部公司（商業）登記證即為合法等語，惟依經濟部102年7月9日經授中字第10233712530號函說明三略以：「公司登記之核准，與土地及建物是否合法使用係屬二事，貴公司實際經營業務之營業場所應符合都計、建管、消防等法令規定，違反者，應受上開法令之處罰。」等語，故原告主張並無理由。
六、本件兩造之爭點為：系爭土地是否有違反其使用地類別「特定農業區農牧用地」之容許使用項目？原告就系爭土地違反容許使用部分，是否應受裁罰及負恢復原狀之責任？
七、本院判斷：㈠按「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法依土地使用管制
規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」為農業發展條例第69條第1項所明定。次按「區域計畫之主管機關︰……縣（市）為縣（市）政府。」、「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第4條第1項、第15條第1項及第21條第1項所明定。
㈡再按「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項
規定訂定之。」、「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。……。」、「（使用地類別）五、農牧用地；（容許使用項目）㈠農作使用（包括牧草）。㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）。㈣畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限）。㈤水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）。㈥水源保護及水土保持設施。㈦採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）。㈧林業使用。㈨休閒農業設施（工業區、河川區除外）。㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺。）戶外廣告物設施。私設通路。再生能源相關設施。臨時堆置收納營建剩餘土石方。水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施。溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。農村再生設施。自然保育設施。綠能設施。」為非都市土地使用管制規則第1條、第6條及附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表農牧用地（本院卷74-82頁）所規定。
㈢經查，依系爭土地之登記謄本所載(同卷49頁)，該土地使用
分區為特定農業區；使用地類別為農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一使用地類別「農牧用地」之容許使用項目，並無容許紡織業、商品批發業或零售業使用。另原告於102年7月9日向經濟部申請設立登記，經該部於102年7月9日以經授中字第10233712530號函准予登記(同卷85-86頁)，公司所在地為彰化縣彰化市○○路○段○○號建物即系爭建物門牌，該函說明欄記載經營業務及設立工廠等事項，請原告分別依照相關法令之規定辦理，公司登記之核准，與土地及建物是否合法使用係屬二事，實際經營業務之營業場所應符合都計、建管、消防等法規，公司營業項目為布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品批發業及零售業等語。又原告代表人向訴外人陳柏寧承租系爭土地上之系爭房屋，租期為102年6月24日起至107年6月23日止(同卷59-64頁房屋租賃契約)。又系爭土地經人檢舉涉有違反非都市土地使用管制情事後，被告派員至系爭土地現場拍攝照片，被告雖稱系爭建物屬私人房舍，不方便入內拍攝，惟依位於系爭土地上之系爭建物外部現場拍攝照片(同卷65頁彩色照片及訴願卷16頁黑白放大照片)，由系爭建物中間半開鐵捲門，可觀出該建物內部有日光燈及設有層架放置物品或作業原料，鐵捲門右側貼有原告公司名稱之招牌。又系爭建物為經濟部核准原告公司設立之所在地，足認原告係以該建物作為其公司營業之用，並非屬非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一關於農牧用地(特定農業區)之容許使用範圍甚明。
㈣原告雖稱其公司地址登記於系爭土地之地址，並非從事紡織
業使用等云，與上開客觀明確事證不合，且依原告於本件訴願程序中之訴願書，原告稱其公司成立於102年7月9日，持有經濟部公司(商業)登記核准文號，有屋主陳柏寧同意原告公司供登記為所在地使用之同意書，並未告知系爭土地為農牧用地，其亦為受害者等語(訴願卷30頁)，是原告於訴願程序中並未爭執其於系爭土地供其營業使用，其上開所稱，並無可取。至本院於105年1月8日至系爭土地現場履勘，系爭建物鐵捲門緊閉，鐵捲門右側原貼有原告公司名稱之招牌亦已遭拆除(本院卷109-114頁勘驗筆錄及照片)，應屬原告事後於該處停業或遷移之情形，此不影響原告曾於系爭土地作為其公司營業用之事實認定。原告又稱其係經濟部核准成立之合法公司乙節，然原告公司以系爭建物作為其設立公司處所，雖由經濟部核准設立在案，與系爭土地依土地分區使用管制項目，得否容許原告公司作為紡織業營運之用，係屬二事，且經濟部102年7月9日以經授中字第10233712530號函准予原告公司設立登記於系爭建物，亦明確告知原告經營業務及設立工廠等事項，應分別依照相關法令之規定辦理，有如前述，原告自不得以其公司於系爭建物合法設立為由，而主張得於系爭土地上之系爭建物作為合法營業使用之依據，原告該部分所稱，亦有誤解。
㈤再按土地為人民生存不可或缺，國家基於地理、人口、資源
、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律(司法院釋字第444號解釋理由書參照)。區域計畫法立法意旨，既係透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，具有生態環境保育之公共政策目的，故區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務。復按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務。而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、恢復安全之義務。而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之（最高行政法院99年度判字第4號、100年度判字第816號及101年度判字第371號判決意旨參照）。又按63年1月31日施行之區域計畫法第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」僅有「下命處分」（並非行政罰，乃為直接排除一定危險或具體危害，恢復土地管制使用之秩序與安全之行政管制措施，至於採取何下命處分為必要、適合之行政管制措施，行政機關應以比例原則裁量之）之規定；嗣於89年1月26日修正施行（該法第24條參照）之同條則規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」亦即除有「下命處分」外，兼具有「行政罰」（此罰鍰處分為行政罰，使個人承擔因違規行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能）。違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地規定，而應依同法第21條第1項規定處分者，其規範之對象應兼及行為與狀態，即除違規行為之行為人（「行為責任」）外，尚包括對危害之物具有事實管領力之土地之所有權人或使用人（「狀態責任」）。再者，主管機關究應處罰違規行為人、土地所有權人或使用人，應就其查獲違規行為之情形為適當、合理之裁量，不容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨可參）。
㈥次查，系爭土地及系爭建物雖非原告所有，原告代表人向訴
外人陳柏寧承租系爭土地上之系爭房屋，為其公司設立所在地作為紡織業營運之用，係屬對系爭土地有事實上管領力之使用人，依法應負起系爭土地符合編定之管制使用之「行為責任」及「狀態責任」，如有故意或過失，而違反該狀態責任而應受行政罰之行為，依司法院釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定，自不得主張免罰。乃原告並未查明系爭土地使用分區為特定農業區及使用地類別為農牧用地，而將系爭土地作為紡織業營運之用，而違反該土地編定之管制使用，自負過失違章之責任。被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，裁處原告最低額度6萬元罰鍰，並命原告於文到3個月內，恢復土地容許使用，即原告應停止系爭土地非容許紡織業之使用，回復系爭土地為容許使用之狀態，所裁量之3個月期間，衡情亦屬適當，自屬有據。
八、從而，本件原告主張，均無可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 1 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 27 日
書記官 許 巧 慧