臺中高等行政法院判決
104年度訴字第325號104年12月2日辯論終結原 告 吳鼎詹訴訟代理人 張仕享 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 戴松萍獨立參加人 吳振鵬
吳振隆共 同訴訟代理人 張智宏 律師獨立參加人 吳品蒼(原名吳詩卿)上列當事人間優先承買權事件，原告不服內政部中華民國104年8月26日台內訴字第1040052009號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告依地籍清理條例第13條第1項及地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱土地代為標售辦法）第4條第6款規定，以民國101年6月8日府地籍字第0000000000A號公告，代為標售101年度第3批地籍清理未能釐清權屬之苗栗縣○○鄉○○○段○○○號土地（下稱系爭土地，面積2,979平方公尺），經被告於101年10月2日依法辦理標售，並以公告代替對優先購買權人之通知。原告及參加人吳振鵬、吳振隆、吳品蒼等人於決標之日向被告主張其等於該地建有房屋有優先購買權，嗣經被告101年11月14日府地籍字第1010229128號函（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之）復原告及參加人吳振鵬、吳振隆及吳品蒼等人略以：「．．．說明：一、．．．．依上開規定以占有土地總面積之比例計算，吳振隆等2人配比2,139平方公尺，吳詩卿配比840平方公尺。因稅籍資料並無吳鼎詹之持有比例，故本筆土地吳鼎詹無優先承購權．．．。」原告不服，循序提起行政爭訟，經本院103年度訴字第5號判決（下稱前案判決）：「訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告請求就苗栗縣○○鄉○○○段○○○號土地有優先購買權之申請案件，應依本判決之法律見解另為處分。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。」原告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第697號判決上訴駁回而確定在案。嗣經被告104年6月12日府地籍字第1040121576號函（下稱原處分）復原告及參加人吳振鵬、吳振隆及吳品蒼等人略以：「．．．說明：．．．五○○○鄉○○○段○○○號土地面積2,979平方公尺決標新台幣6,255,900元。經實測及重新檢討結果，各優先購買權範圍如下：（一）吳鼎詹之占有面積為120平方公尺，應繳納金額新臺幣252,000元。（二）吳振鵬之占有面積為1,010.5平方公尺，應繳納金額新臺幣2,122,050元。（三）吳振隆之占有面積為1,010.5平方公尺，應繳納金額新臺幣2,122,050元。（四）吳品蒼之占有面積為838平方公尺，應繳納金額新臺幣1,759,800元。．．．。」原告不服，提起訴願，經內政部104年8月26日台內訴字第1040052009號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）程序方面：
1、按地籍清理條例第12條、第13條、土地代為標售辦法第2條、第9條、第13條規定，並參酌臺北高等行政法院101年度訴字第787號判決意旨，可知原告就申請優先購買代為標售土地之資格、範圍等，被告必須依職權行使裁量權先為認定，故原告就被告依職權所為之認定有所爭執時，在性質上即屬公法上之爭議，非屬私法上爭議。從而，原告依地籍清理條例第12條規定，就系爭土地為優先購買之申請，被告以原處分決定原告優先購買之範圍為120平方公尺，係經被告依職權裁量，該決定即屬行政處分，非屬民法上之意思表示，原告對被告處分若有不服，自應循行政救濟途徑為之。
2、次按訴願法第1條、行政訴訟法第5條第2項規定，原告申請優先購買系爭土地，然而被告以原處分決定原告優先購買之範圍僅有120平方公尺，原告不服，提起訴願，惟內政部卻認本件屬私法上爭議，而為不受理之決定，惟本件為公法上事件已如前述，受理訴願機關為不受理之決定，顯有不當。原告提起訴願後仍無法獲得權利之救濟，已踐行訴願前置原則，今於法定期間內提起本件課予義務訴訟，請求實質審理，於法自無不合。
（二）實體方面：
1、原告於101年間依地籍清理條例第12條第1項第3款、第4款規定向被告為優先購買之申請，惟被告以原告所有建物依稅籍資料之登載，非坐落於系爭土地上等理由，而駁回原告申請，原告不服提起行政訴訟救濟，經本院前案判決將被告處分撤銷，並命被告應重新認定原告占有系爭土地之範圍後，另為適法之處分。是被告自應依前案判決揭示之法律見解，先行認定各申請優先購買人占有系爭土地之範圍，再實際測量各占有範圍之面積，依比例計算各優先購買權人優先購買之權利範圍。惟經被告重為本件之原處分略謂：「．．．四○○○鄉○○○段○○○號土地現場以既有圍牆將該地一分為二，無法互通且各自獨立出入，圍牆右邊圍吳振鵬、吳振隆使用之範圍，其主張符合地籍清理條例第12條第1項第4款規定．．．。五、．．．（一）吳鼎詹之占有面積為120平方公尺．．．。（二）吳振鵬之占有面積為1,010.5平方公尺．．．。（三）吳振隆之占有面積為1,010.5平方公尺．．．。（四）．．．吳品蒼之占有面積為838平方公尺．．．。」云云。然而，除原告占有範圍經前案判決實質審查，確屬符合地籍清理條例第12條第1項第4款要件外，參加人等人占有之範圍則未經實質之審查，且參加人吳振鵬、吳振隆申請優先購買系爭土地，亦僅提出房屋稅籍證明，未提出占有系爭土地之四鄰證明，已不符土地代為標售辦法第11條所示之形式要件，是以除稅籍證明所示之占用範圍外，其餘部分未經實質審查，是否符合地籍清理條例第12條第1項第4款「本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人」之要件，實仍存有疑義。被告竟遽以認定參加人吳振鵬、吳振隆占有範圍面積廣達2,021平方公尺，而得申請優先購買範圍即為2,021平方公尺，參加人吳品蒼之優先購買範圍則為838平方公尺。惟被告究係如何認定參加人吳振鵬、吳振隆、吳品蒼之占有範圍，則未見有何調查及說明，顯然未調查應予調查之證據，並實質審查各占有人之占有範圍，即遽為本件原處分，因此原處分之調查證據、認定事實顯有瑕疵，已違反行政程序法第43條之規定。
（三）再按土地代為標售辦法第13條規定，縱使參加人吳振鵬、吳振隆除建物占有之範圍外，仍有其他占有範圍，且占有之期間自地籍清理條例施行前占有達10年以上（假設），承上所述，被告仍應實際進行測量各占有人占有範圍之面積後，再依比例計算各占有人得優先購買之權利範圍。然依前案判決之勘驗結果，系爭土地並非全部都有人占有使用，實際上參加人等人占有之範圍，除建物占用之部分外，大部分面積均未有人占有使用，實無可能各占有人占有面積總和恰為系爭土地面積2,979平方公尺，益徵被告不僅未實質審查各占有人之占有範圍，亦未針對各占有人占有範圍實際進行測量，更從未見被告有任何依比例計算之說明，實難謂原處分無違反行政程序法第43條及地籍清理條例優先購買相關規定之違法
（四）系爭土地係原告與參加人祖先之土地，向來均由三家共同管理，地價稅及租金亦由三家平均分擔及收取，原告對於系爭土地按照房份自有3分之1的管理權力，對此亦有3分之1事實上的管理力（本院卷第178頁參照）等語，並聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告對於原告101年10月2日申請書之申請，應作成准予原告就系爭土地（面積2,979平方公尺），有3分之1優先購買權之行政處分（意即除原處分公告其優先購買權120平方公尺外，應再增加873平方公尺【計算式為：2,979平方公尺/3＝993平方公尺，993平方公尺－120平方公尺＝873平方公尺】，本院卷第100、178頁參照）。
三、被告則以：
（一）程序部分：
1、被告依土地代為標售辦法第13條規定，就一定事實的認識而向相對人民表示的事實通知行為，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，即非行政處分，其僅係屬觀念通知。
2、按土地代為標售辦法第12條已規定直轄市或縣（市）主管機關經審查無法認定有優先購買權時，應通知主張優先購買標售土地者限期向法院提起確認之訴。被告原處分業已敘明「不服上開優先購買範圍者請依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第12條規定，請於6月30日前以其他優先購買權人為對象，逕向地方法院提起確認優先購買權範圍之訴，並將訴狀繕本送本府知悉。」且本件已由另一優先購買權人吳品蒼，於104年6月29日就優先購買權範圍之爭議，已向臺灣苗栗地方法院提起訴訟在案。參酌最高行政法院57年判字第472號判例及司法院釋字第448號解釋意旨，本件係屬私法上之爭執，應向普通法院請求裁判。
（二）實體部分：
1、系爭土地依地籍清理條例規定於101年10月2日標售，原告及參加人於限定期限內分別於101年10月2日及10月8日向被告以書面申請主張優先購買權。經審查後以101年11月14日函知參加人之優先購買權範圍持分，並認為原告無優先購買權。惟前揭函經本院前案判決撤銷在案。故被告命苗栗縣銅鑼地政事務所就各占有人至現仍為繼續占有之位置、面積予以重新複丈，該所於104年3月24日現況勘測後並將複丈成果送被告，被告訂104年6月1日召開優先購買權範圍協商會議，原告及參加人均到場說明各占有人占有及使用位置，並以104年6月9日府地籍字第1040118972號號函送會議紀錄予各優先購買權人在案。
2、依本院前案判決結果及上開會議紀錄結果，被告原處分重新核算各優先購買權人所占有使用之範圍，並參酌土地複丈成果圖所示：「89-A係吳振鵬、吳振隆2人所共同使用，該範圍經測量面積為2,021平方公尺。89-B為原告使用部分，面積76平方公尺。89-C為吳品蒼使用部分，面積794平方公尺。斜線部分89-D，面積88平方公尺為原告及吳品蒼2人共同通行使用，故需2人共同持有每人各1/2。」可知，參加人吳振鵬及吳振隆占系爭土地面積比為2,021/2,979；原告占系爭土地面積比為120/2,979；參加人吳品蒼占系爭土地面積比為838/2,979，據此認定各優先購買權之範圍。
3、所有參加人於收到原處分後分別於104年6月17日及6月29日檢具同意書，同意被告認定分配各優先購買權之面積。是原告所實際占有面積並未如其所述達系爭土地總面積之1/3，其他占有人就其所占有使用位置亦無爭執等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人吳振鵬及吳振隆略以：
（一）按地籍清理條例第12條第1項第4款所定優先購買權人，應檢附下列文件之一：一、占有土地四鄰、土地所在地現任或歷任村里長或土地共有人含繼承人一人之證明書及印鑑證明。二、戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。亦即，優先購買權人僅需提出其中一項文件，用以證明有占用10年以上，且至標售時仍繼續占有之事實即足。經查，茲據被告所提出參加人吳振鵬、吳振隆2人於101年10月8日向被告就系爭土地提出優先購買申請書所示，當時即已隨該申請書提出參加人之戶籍謄本、房屋課稅證明書及地價繳款書等資料，用以證明參加人確有占用系爭土地，且其占有已達10年以上之事實。據此，足徵上開參加人2人已依土地代為標售辦法第11條所規定之證明文件，且依手抄戶籍謄本及最新戶籍謄本所示，參加人確自出生後即隨父母住居於現有建物（即門牌號碼同鄉雙潭村8鄰雙連潭103號號房屋）。故原告主張參加人吳振鵬、吳振隆申請優先購買系爭土地，亦僅提出房屋稅籍證明，未提出占有系爭土地之四鄰證明，已先不符土地代為標售辦法第11條所示之形式要件云云，自與卷附資料不符而容有誤會。
（二）本院前案審理時，曾於103年3月24日前往系爭土地之現場勘驗，而依該次勘驗筆錄記載內容及現場附圖以觀，足徵該現場附圖照片12（本院卷第139頁）左邊之圍牆及穀倉均係由參加人吳振鵬、吳振隆2人或其父執輩所興建者，其興建至少已有20年之久，且該圍牆北側之土地自其父執輩起即占有使用，其已使用至少有幾十年之久等事實。又被告於104年6月1日就系爭土地優先購買權範圍所召開之協商會議，依其會議記錄記載內容可知，原告對於圍牆右（北）邊之土地為參加人吳振鵬、吳振隆2人占有使用及其使用至少已達10年之久等事實均不爭執。另依被告原處分意旨及所附苗栗縣銅鑼地政事務所（下稱銅鑼地政事務所）104年3月24日所製作之複丈成果圖所示，足徵被告業已就原告、參加人吳振鵬、吳振隆及吳品蒼所主張占有使用之範圍予以詳細調查，並予以測量在案，且被告原處分所認定之占有使用範圍，亦與履勘筆錄所記載之內容及上開協商會議紀錄相符，自足採信。故原告主張被告不僅未實質審查各占有人之占有範圍，亦未針對各占有人占有範圍實際進行測量乙節，自與事實不符，而不足採。
（三）綜上，被告既已就原告及參加人等所主張占有使用之範圍予以詳細調查並予以測量在案，且被告原處分所認定之占有使用範圍，亦與履勘筆錄所記載之內容及上開協商會議紀錄相符，已如前述，則依被告調查之結果據以認定原告及參加人占有使用系爭土地之範圍，並據以通知行使優先購買權之範圍，核其認事用法自無不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人吳品蒼雖未提出書狀，惟其出庭主張：原告與參加人從小就居住於系爭土地之上，其為大房，吳振隆兄弟為二房，原告為三房，其等為堂兄弟的關係，系爭土地之地價稅歷年來均由其等三房分擔繳納。除此之外，其等尚有三甲多的竹園，租給佃農，租金存入農會專戶存摺，並成立管理基金，用以支付房屋稅及地價稅。其迄今仍居住於系爭土地之上，系爭土地應以祭祀公業的方式來處理，但被告後來竟以株式會社的方式來處理，被告處理本件時太強勢，協商會議時其並未表示被告的方案好或不好等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件事實概要欄所載之事實，有土地建物查詢資料（本院前審卷第27頁）、原告101年10月2日申請書（本院卷第114頁）、參加人吳振鵬及吳振隆101年10月8日申請書（同卷第116頁）、參加人吳品蒼101年10月8日申請書（同卷第115頁）、被告101年11月14日函（本院前案卷第11頁）、本院103年度訴字第5號判決書（同卷第239-256頁）、最高行政法院103年度判字第697號判決書（訴願卷第63-69頁）、被告104年5月19日函（同卷第35頁）、104年6月1日系爭土地優先購買權範圍會議紀錄（同卷第37-39頁）、原處分（本院卷第12-14頁）、原告訴願書（訴願卷第28-31頁）、訴願決定書（本院卷第15-19頁）、原告起訴狀（同卷第4-11頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：本件是否為公法事件？原告申請被告應作成准予原告就系爭土地有3分之1優先購買權之行政處分，是否有理？茲分述如下：
（一）本件適用之法令部分：
1、按地籍清理條例第11條規定：「（第1項）第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。（第2項）前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。（第3項）前2項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」。
2、第12條規定：「（第1項）依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：一、地上權人、典權人、永佃權人。二、基地或耕地承租人。三、共有土地之他共有人。四、本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。（第2項）前項第1款優先購買權之順序，以登記之先後定之。」。
3、第13條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關代為標售土地前，應公告3個月。（第2項）前項公告，應載明前條之優先購買權意旨，並以公告代替對優先購買權人之通知。優先購買權人未於決標後10日內以書面為承買之意思表示者，視為放棄其優先購買權。」。
4、次按土地代為標售辦法第1條規定：「本辦法依地籍清理條例（以下簡稱本條例）第11條第3項規定訂定之。」。
5、第2條規定：「直轄市或縣（市）主管機關代為標售本條例第11條第1項所定土地之程序如下：一、分類編造標售土地清冊。二、訂定投標須知。三、公告標售。四、受理投標。五、開標、審標及決標。六、通知得標人或優先購買權人繳交價款並發還未得標人繳交之保證金。七、書面點交並核發產權移轉證明書。」
6、第10條規定：「主張優先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後10日內，預繳相當於保證金之價款，檢附下列文件，以書面向直轄市或縣（市）主管機關為承買之意思表示，逾期視為放棄優先購買權：一、身分證明文件。二、符合本條例第12條第1項得主張優先購買權之證明文件。三、申請人為土地占有人者，另檢附第10條規定之證明文件。四、其他經中央地政機關規定之證明文件。」。
7、第11條規定：「（第1項）本條例第12條第1項第4款所定優先購買權人，應檢附下列文件之一：一、占有土地四鄰、土地所在地現任或歷任村（里）長或土地共有人（含繼承人）一人之證明書及印鑑證明。但現任之村（里）長出具蓋有村（里）辦公處印信之證明書者，免檢附其印鑑證明。二、戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。但戶籍謄本能以電腦處理達成查詢者，得免提出。（第2項）占有期間以現占有人之占有期間計；其為繼承或繼受占有者，占有之期間得合併計算。（第3項）第1項第1款占有土地四鄰之證明人於占有人占有之始至標售時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始已具有行為能力為限。」
8、第13條第1項規定：「本條例第12條第1項各款所定同一順序優先購買權人有2人以上申請優先購買時，由直轄市或縣（市）主管機關通知申請人先行協議，並於接到通知之日起10日內提出全體申請人購買權利範圍協議書；無法達成協議者，由直轄市或縣（市）主管機關依下列原則計算其優先購買權利範圍及應繳價款：一、本條例第12條第1項第1款至第3款規定優先購買權人，按各申請人土地權利面積與全體申請人土地權利總面積之比例計算。二、本條例第12條第1項第4款規定優先購買權人，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算。」。
9、查土地代為標售辦法係經地籍清理條例第11條第3項授權，而該條項亦明確授權就代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項，由中央主管機關定之，從而，土地代為標售辦法第11條第1項第2款就前述優先購買權如何行使、多數優先購買權人申請應如何定其優先購買順序或優先購買權利範圍等細節性、技術性事項，中央主管機關內政部訂定土地代為標售辦法為補充規定。又地籍清理條例既未明文限制僅占有部分代為標售土地之占有人，不得為優先購買權人並為承買，則土地代為標售辦法第11條規定多數地籍清理條例第12條第1項第4款之優先購買權人，應如何行使優先購買權之程序（先行協議程序），及如何計算優先購買權利範圍（按占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算），核亦未違反法規範意旨或逾母法之授權範圍，自得予以援用。
（二）被告104年6月12日即原處分，是否為行政處分部分：
1、按行政機關行使公權力之單方行為，倘就特定具體之公法事件對外發生法律上效果者，皆屬行政處分，行政程序法第92條第1項定有明文。故不論其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。而行政處分與觀念通知之主要區別，在於行政處分具有行政機關為一定法效意思之規制作用，觀念通知則無。至行政行為是否具有規制作用之內涵，應就有無權利義務或資格之創設、變更及撤銷，權利義務或資格之存在、不存在或其範圍之確認，是否對人民之請求有所准駁之意思表示各等情予以判斷。
2、本件原告以上開101年10月2日申請書，向被告提出優先購買系爭土地之申請，經被告101年11月14日函駁回原告申請，原告不服，提起行政訴訟，經本院前案判決撤銷訴願決定及被告101年11月14日函，並經最高行政法院103年度判字第697號判決上訴駁回而確定在案，被告嗣以原處分認定原告優先購買權範圍為系爭土地面積120平方公尺部分之事實，為兩造所是認，並有前揭證據在卷可稽。
3、查原告係主張其就系爭土地有3分之1部分（2,979平方公尺/3＝993平方公尺）有優先購買權，但被告原處分僅認定原告得就系爭土地中面積120平方公尺部分主張優先購買。由此觀之，應認被告原處分已就原告所為申請案件，對外作成一定法效意思之規制作用之意思表示，亦即准許原告就系爭土地120平方公尺範圍內，得行使優先購買權，但否准其餘873平方公尺（即993平方公尺－120平方公尺＝873平方公尺）申請優先購買之意思表示，則原處分顯然已對對外發生公法上之法律效果，自屬行政處分。原告依法行政訴訟法第5條規定，自得提起本件課予義務訴訟以求救濟。
4、被告辯稱原處分僅係事實通知行而已，且就優先購買權之爭議應向民事法院提起爭訟，故原處分並非行政處分，而屬觀念通知云云。惟查，被告依地籍清理條例及土地代為標售辦法之規定，依職權行使裁量權，認定原告申請優先購買系爭土地之資格及其範圍等，並為准駁之意思表示，足證原處分已就原告前揭申請對外直接發生法律效果之單方行政行為，確屬行政處分。再者，依前揭地籍清理條例及土地代為標售辦法規定，被告代為標售地籍清理未能釐清權屬土地，應將優先購買權意旨公告3個月，於公告期間優先購買權人以書面表明承買之意思表示，被告則應就原告是否符合優先購買權要件為審查及決定，故原告就被告依職權所為之認定有所爭執時，在性質上即屬公法上之爭議，非屬私法上爭議。被告此項答辯顯有誤解，不足採取。
（三）本件原告及參加人主張其等為系爭土地占有人，於101年10月2日及8日分別以申請書向被告申請優先購買系爭土地，惟原告部分經被告101年11月14日函認定原告非系爭土地占有人而駁回原告申請，原告不服，提起行政訴訟，經本院前案判決撤銷訴願決定及被告101年11月14日函，且經最高行政法院103年度判字第697號判決上訴駁回而確定在案，已如前述。本院前案審理時，於104年3月24日至現場勘驗，製有勘驗筆錄、現場附圖及照片16張（本院前審卷第120-139頁），當日銅鑼地政事務所並至現場測量，嗣於同年4月間將土地複丈成果圖（本院卷第109頁）檢送被告，該土地複丈成果圖結果為：「一、89-A（按係參加人吳振鵬、吳振隆2人共同使用部分，詳如下述）面積為2021平方公尺。二、89-B（按係原告使用部分，詳如下述）面積為76平方公尺。三、89-C（按係參加人吳品蒼使用部分，詳如下述）面積為882平方公尺。四、花房（按係參加人吳品蒼使用部分，詳如下述）坐落89-C地號面積為20平方公尺。另共用部分（即本院前審判決所載斜線部分，係原告與參加人吳品蒼共同使用部分，詳如下述）約88平方公尺。」被告以104年5月19日府地籍字第1040096118號函（本院卷第39頁），通知原告及參加人於104年6月1日召開優先購買權範圍協商會議，原告及參加人均到場說明各占有人占有及使用位置，惟因原告堅持優先購買系爭土地3分之1，致協商未達成共識，被告乃以104年6月9日函送會議紀錄予各優先購買權人（本院卷第40-41頁），另被告遵照上開法令規定、前揭確定判決意旨、銅鑼地政事務所土地複丈成果圖及原告、參加人於該協商會議上之陳述，認定：「系爭土地現場以既有圍牆將該地一分為二，無法互通且各自獨立出入。圍牆右（北）邊為吳振鵬、吳振隆使用之範圍，其主張符合地籍清理條例第12條第1項第4款規定，周邊有栽種樹木、穀倉、水塔、狗屋等。圍牆左（南）邊花房後面（不含花房）為吳鼎詹之使用範圍，且經臺中高等行政法院訴字第5號行政訴訟判決確定。圍牆左（南）邊花房前面（含花房）為吳品蒼主張之使用範圍，亦有早期建物、花房、栽種樹木等。南側前廣場（曬穀場）為吳品蒼、吳鼎詹共同使用部分。」（本院卷第13頁說明四），並以原告及參加人各該占有土地面積，與全體申請人占有土地總面積之比例，計算其等優先購買權之範圍及應繳納價金（本院卷第12頁說明二），而作成原處分即：「系爭土地面積2,979平方公尺，決標新台幣6,255,900元。經實測及重新檢討結果，各優先購買權範圍如下：（一）吳鼎詹之占有面積為120平方公尺，應繳納金額252,000元。（二）吳振鵬之占有面積為1,010.5平方公尺，應繳納金額2,122,050元。（三）吳振隆之占有面積為1,010.5平方公尺，應繳納金額新臺幣2,122,050元（四）吳品蒼之占有面積為838平方公尺，應繳納金額1,759,800元．．．。」（本院卷第13頁說明五、本院卷第109頁、第111-113頁被告104年11月11日府地籍字第1040235561號函暨補充答辯書參照），除如前述外，並有空照圖（本院卷第110、160-175頁）可資佐證，揆諸前揭規定及說明，原處分經核自屬有據。
（四）原告雖以前揭情詞以資爭議，惟按：
1、行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」第36條規定：
「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」。
2、被告前以101年11月14日函認定原告非系爭土地之占有人，而駁回原告101年10月2日申請優先購買系爭土地之申請，原告不服，循序提起行政爭訟，經本院前案判決撤銷訴願決定及被告101年11月14日函，並於該判決中詳細說明：
⑴按共有土地之他共有人，為依地籍清理條例代為標售土地
之優先購買權人，為地籍清理條例第12條第1項第3款所明定。依其立法理由所載可知上開規定所指共有土地之他共有人，係指代為標售之土地本身為共有土地，而主管機關僅代為標售其部分共有人之權利，該共有土地之其他共有人得行使優先購買權而言。此共有土地雖不以分別共有之關係為限，但經代為標售之土地本身為共有土地，則無疑義。又「以日據時期會社或組合名義登記之土地，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。前項所稱原權利人，指中華民國34年10月24日為股東或組合員，或其全體法定繼承人者。」則為同條例第17條所明定。故原告及其他社員及其繼承人之身分為以系爭會社名義登記之系爭土地「原權利人」。本件系爭土地係地籍清理條例施行細則第2條第1項第1款所指以日據時期會社名義登記之土地，登記名義人為「吳仕騰公嘗合資會社」（權利範圍：全部），足認系爭土地本身並非共有土地。即便如原告所主張其為系爭會社之社員，依照上開規定，原告仍屬系爭土地之「原權利人」，僅得依上開規定於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。惟被告以98年12月29日公告清理包括系爭土地在內之「日據時期會社或組合名義登記之土地」，受理申請更正登記期間自99年1月5日起至100年1月4日共1年，．．．原告均未於期間內檢據相關證明文件申請更正登記，自難認其為系爭土地之他共有人（本院前案卷第250-251頁）。
⑵原告提出之臺灣新竹地方法院登記處98年6月7日所給予「
吳仕騰公嘗合資會社」登記簿資料，已明確記載該會社係於20年6月26日成立，35年1月6日經社員決議解散，並選任訴外人吳其春、吳邱嬌妹、吳傅玉妹為清算人。雖原告主張登記簿內「清算結了」一欄仍為空白，可證明該會社未清算完結，仍然存續云云，然因當時適值臺灣光復初期，百廢待舉，登記簿內未記載，並不當然證明該會社並未清算完結。況且，上開「吳仕騰公嘗合資會社」為地籍清理條例施行細則第2條第1項第1款所定權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，且未依地籍清理條例第17條申請更正登記，已難認原告對系爭土地有合法權利。
因此，原告主張其法律關係應適用合夥之相關規定，而合夥財產為全體合夥人公同共有，原告既為會社之合夥人，自屬系爭土地共有人，應有優先購買權云云，自乏依據，尚難憑採（同卷第252-253頁）。
⑶參照最高法院95年度台上字第1124號判決意旨，占有係指
對物有事實上管領之力，而所謂事實上之管領力，則以對物有確定及繼續之支配關係，或者已立於得排除他人干涉者，即屬當之，至於是否對物有完善良好之利用，並非判斷物是否處於占有狀態之唯一標準。本件原告係以系爭土地上建有苗栗縣三義鄉雙潭村8鄰雙連潭104號建物1棟為由，主張有本件之優先購買權，並檢附戶籍謄本、稅籍證明等文件向被告提出申請，顯有依地籍清理條例第12條第1項第4款「本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人」之規定為本件申請之意，揆諸行政程序法第9條、第36條、第43條規定，被告即應依職權調查證據，並對其有利及不利之事項一律注意，而非僅注意原告及參加人之建築物是否坐落在系爭土地內，尚應審酌地籍清理條例第12條第1項第4款、土地代為標售辦法第10條第1項、民法第941條所規定「占有」之要件而為確實的審查（同卷第253-254頁） 。
⑷依證人即原告之配偶謝紫薇及參加人吳振鵬、吳振隆及吳
品蒼之證稱及陳述，足認原告確曾參與系爭土地之管理，並對部分系爭土地（即同卷第139頁現場附圖斜線區域，下稱原告占有種植土地部分）確有事實上之管領力。縱該部分土地因原告廢弛一段時日未加整理而雜草叢生，惟此並不影響原告對該占有種植土地部分已有確定及繼續支配之關係，故應認原告就該部分土地仍有事實上之管領力。況依參加人吳振鵬亦於答辯狀內之自承，益徵原告於標售時仍就該占有種植土地部分有事實上之管領力，而繼續為該部分土地之占有人。被告依其調查所得之有限證據，即遽予否認原告為系爭土地之占有人，並否准其就該土地有優先購買權，此認事用法尚難認無違誤。原告就系爭土地內之上開占有種植土地部分確有事實上之管領力，已如前述，被告未及審酌此部分事實即作成原處分，僅以原告之建築物未坐落在系爭土地內，且稅籍資料亦查無原告之持有比例為由，否准原告就系爭土地有優先購買權，自難謂無違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定之違法（同卷第253-255頁）。
⑸本件原告之訴雖有理由，惟是否應依原告請求判決「應命
被告應作成原告就系爭土地有優先購買權之處分」部分，因原告實際占有系爭土地面積為何之事證尚未臻明確，仍待被告予以調查釐清。因此，原告在請求命被告遵照本院前案判決之法律見解對原告作成行政處分部分為有理由，應予准許；其餘部分則無理由，應予駁回（同卷第255）。
3、原告不服本院前判決，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第697號判決駁回上訴而確定在案，該判決理由略以：「以日據時期會社或組合名義登記之土地，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。前項所稱原權利人，指中華民國34年10月24日為股東或組合員，或其全體法定繼承人者。」為地籍清理條例第17條所明定。故原告及其他社員及其繼承人之身分為以系爭會社名義登記之系爭土地「原權利人」。本件即便如原告所主張其為系爭會社之社員，依照上開規定（即同條例第11條、第12條、同條例施行細則第2條第1項第1款），原告僅得依上開規定於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。惟被告曾以98年12月29日府地籍字第09802248292號公告清理包括系爭土地在內之「日據時期會社或組合名義登記之土地」，受理申請更正登記期間自99年1月5日起至100年1月4日共1年，原告未於期間內檢據相關證明文件申請更正登記，自難認其為系爭土地之他共有人，況系爭標售之土地所有權登記為系爭會社全部所有，並非標售土地共有部分，原告主張其為共有人之一，而主張其係共有土地之他共有人，有依地籍清理條例第12條第1項第3款規定優先購買即無理由。而本件乃原告對系爭土地爭執有優先購買權，至系爭會社究否業經清算完成，僅事涉系爭土地屬該會社以公司、抑該會社社員以合夥關係名義，依規定申請更正系爭土地為其所有，核與本件優先購買無涉，該院認無庸再予審酌之必要等語，而以原告之上訴為無理由，應予駁回（最高行政法院卷第82-83頁）。
4、由上可知，系爭土地係以日據時期會社名義登記之土地，登記名義人為「吳仕騰公嘗合資會社」，故系爭土地並非原告祖先之遺產，而係日據時期私法人所有之土地。且原告縱為該會社之社員，惟其未於被告98年12月29日公告清理系爭土地受理申請更正登記期間（自99年1月5日起至100年1月4日共1年）內，檢據相關證明文件申請更正登記為「原權利人所有」，故原告非系爭土地之（合夥）共有人，自無據此主張其對系爭土地有優先購買權之餘地。是原告主張系爭土地係伊與參加人共同祖先之土地，其按照房份（按如前述，參加人吳品蒼為大房，吳振隆兄弟為二房，原告為三房，其等為堂兄弟的關係，此為其等所不爭執）自有3分之1的管理權力云云，顯有誤解，不足採取。
5、又原告所提出之苗栗縣政府60、65、67、85、88、91年田賦代金繳納通知書或地價稅繳款書記載，其納稅義務人均為「吳仕騰公嘗合資會社」，且如前述，系爭土地係屬日據時期私法人所有之土地，故上開田賦代金繳納通知書或地價稅繳款書，並無法據以證明原告為系爭土地之共有人，而就系爭土地有3分之1的共有權利或管理權力。另原告所提出之58、67、79、89、100年度收取地租之收據，惟前3張收據未記載收租地號，因之無從證明與本件之系爭土地有何關連。又後2張收據雖記載其係收取雙連潭段82及89地號之地租（其中89年度收租人為原告及參加人吳振隆、吳品蒼，100年度收租人僅為原告），但此項收租文件，僅能證明承租人與出租人間，有因租賃契約債權關係而產生之收租法律行為，亦無從據以證明原告為系爭土地（物權上）之共有人，且就系爭土地有3分之1的共有權利或管理權力。是原告主張其就系爭土地有3分之1的管理權力或事實上的管理力云云，亦有誤解，不能採取。
6、有關原處分就系爭土地各占有人占有範圍之審查、測量、計算優先購買權比例部分：
前所述，上開確定判決僅認定原告為系爭土地現場附圖斜線區域部分（本院前案卷第139頁）確有事實上之管領力，惟因原告實際占有面積為何之事證尚未臻明確，仍待被告予以調查釐清，乃判決命被告遵照本院前案判決之法律見解作成行政處分（同卷第255頁）。嗣被告於104年6月1日召開「系爭土地優先購買權範圍協商會議」，經原告及參加人到場陳述意見後，並遵照上開法令規定、前揭確定判決意旨、本院前審104年3月24日勘驗筆錄、現場附圖、照片、銅鑼地政事務所土地複丈成果圖及原告、參加人於該協商會議上之陳述，以原告及參加人各該占有系爭土地面積，與全體申請人占有系爭土地總面積之比例，計算其等各該優先購買權之範圍及應繳納價金，而作成原處分，亦即先認定：「系爭土地現場以既有圍牆將該地一分為二，無法互通且各自獨立出入。圍牆右（北）邊為吳振鵬、吳振隆使用之範圍，其主張符合地籍清理條例第12條第1項第4款規定，周邊有栽種樹木、穀倉、水塔、狗屋等。圍牆左（南）邊花房後面（不含花房）為吳鼎詹之使用範圍，且經臺中高等行政法院訴字第5號行政訴訟判決確定。圍牆左（南）邊花房前面（含花房）為吳品蒼主張之使用範圍，亦有早期建物、花房、栽種樹木等。南側前廣場（曬穀場）為吳品蒼、吳鼎詹共同使用部分。」（本院卷第13頁說明四）。再以原告及參加人各該占有土地面積，與全體申請人占有土地總面積之比例，計算其等優先購買權之範圍及應繳納價金（本院卷第12頁說明二），亦即：
「系爭土地面積2,979平方公尺，決標新台幣6,255,900元。經實測及重新檢討結果，各優先購買權範圍如下：（一）吳鼎詹之占有面積為120平方公尺（計算式為：原告占有89-B面積為76平方公尺＋與吳品蒼共同使用部分88平方公尺分算面積44平方公尺＝120平方公尺），應繳納金額252,000元（計算式為：6,255,900元×120/2,979＝252,112元，百元以下四捨五入，故為252,000元。按以下之計算式係本院依據被告之文字敘述，而列出之數字計算式）。（二）吳振鵬之占有面積為1,010.5平方公尺（計算式為：2,021平方公尺/2＝1,010.5平方公尺），應繳納金額2,122,050元（計算式為：6,255,900元－原告應繳納金額252,000元－吳品蒼應繳納金額1,759,800元÷2＝2,122,050元）。（三）吳振隆之占有面積為1,010.5平方公尺，應繳納金額新臺幣2,122,050元（計算式同吳振鵬）。（四）吳品蒼之占有面積為838平方公尺（89-C面積為882平方公尺－與原告共同使用部分88平方公尺＋分算斜線部分面積44平方公尺＝838平方公尺），應繳納金額1,759,800元（計算式為：6,255,900元×838/2979＝1,759,784元，百元以下四捨五入，故為1,759,800元）。．．．。」依法核無不合。原告主張被告未就原告及參加人占有系爭土地範圍加以實質審查、進行測量、並依法律規定計算其等優先購買權比例云云，亦有誤解，不能採取。
7、另按地籍清理條例第12條及土地代為標售辦法第11條第1項規定所示，地籍清理條例第12條第1項第4款所定優先購買權人，應檢附下列文件之一：「一、占有土地四鄰、土地所在地現任或歷任村里長或土地共有人含繼承人一人之證明書及印鑑證明。」或「二、戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。」可知地籍清理條例第12條第1項第4款所定優先購買權人，其僅須提出土地代為標售辦法第11條第1項第1款或第2款其中一項文件，用以證明有占用10年以上且至標售時仍繼續占有之事實即足，亦即其為「擇一要件」，而非「併存要件」。經查，依參加人吳振鵬、吳振隆2人於101年10月8日向被告就系爭土地提出優先購買申請書所示，當時該2人已隨該申請書提出其等戶籍謄本、房屋課稅證明書及地價繳款書等資料（本院卷第116頁），用以證明其等2人確有占用系爭土地，且其占有已達10年以上之事實，依上開戶籍謄本（含手抄本及最新電腦本），本院卷第146-148、149-151頁）所載，參加人吳振隆及吳振鵬自出生後即設籍於其父吳昌源戶籍內（即門牌號碼苗栗縣三義鄉雙潭村8鄰雙連潭103號號房屋），嗣雖於39年5月5日及40年8月2日，分別隨祖母或母親創立新戶或住址變更，惟吳振隆後於50年10月15日隨父遷回該址，吳振鵬自59年3月24日亦改住吳振隆戶內，其等2人迄今均設籍於該址（其中吳振鵬於81年10月3日在該址另立新戶而為戶長）。由上可知，參加人吳振隆及吳振鵬符合上開「戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。」之要件。故原告主張參加人吳振鵬、吳振隆申請優先購買系爭土地，僅提出房屋稅籍證明，未提出占有系爭土地之四鄰證明，已先不符土地代為標售辦法第11條所示之形式要件云云，即有誤解，不可採取。
七、綜上所述，原告主張俱非可採，被告原處分認定原告占有系爭土地面積為120平方公尺，應繳納價款為252,000元，其認事用法，尚無違誤。訴願機關為不受理決定，其理由雖有不同，但其結論並無二致，仍應予維持。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求本院判決命被告應依其101年10月2日申請書之申請，作成准予原告就系爭土地（面積2,979平方公尺），有3分之1優先購買權之行政處分（意即除原處分公告其優先購買權120平方公尺外，應再增加873平方公尺），均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求本院再度勘驗系爭土地北側占有現狀，並傳訊證人謝紫薇，均核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 16 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 12 月 16 日
書記官 詹 靜 宜