臺中高等行政法院判決
104年度訴字第336號105年2月25日辯論終結原 告 劉景文
劉景元劉淑娟被 告 南投縣埔里鎮公所代 表 人 周義雄訴訟代理人 黃啟胤
徐牧榮
參 加 人 蔡得國訴訟代理人 蔡順居 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服南投縣政府中華民國104年9月22日府行救字第1040188875號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告劉景文、劉淑娟經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告及參加人之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告所有坐落南投縣○里鎮○○○段○○○號耕地與參加人訂有埔批字第49號私有耕地租約書，其租約於民國（下同）103年12月31日期滿，原告為擴大農場經營規模，於104年1月7日檢具自任耕作切結書依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回耕地，參加人亦於104年1月19日日檢具自任耕作切結書、102年全年生活費用明細表、所得資料等文件申請續訂租約。被告核算參加人102年全年收入及支出相減得出負數，認原告收回耕地有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所定不得收回自耕之事由，乃依同條例第5條及第20條規定，准由參加人自104年1月1日起至109年12月31日止，續訂租約6年，並於104年3月20以日埔鎮民字第1040007637號函報南投縣政府，業經南投縣政府以104年4月1日府地權字第1040057703號函同意備查，被告復於104年4月10日以埔鎮民字第1040009051號函知原告核定結果（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告訴願答辯書中記載參加人綜合所得稅各類所得資料清單新臺幣（下同）16,797元（利息所得15,797元，薪資所得1,000元），訪談紀錄中參加人切結並無其他津貼、補助或從事職業，唯有耕地收入為15,000元，全戶收益為31,797元，收益支出相減為負439,091元，負這麼多，竟然還有利息所得高達15,797元。參加人工作年收入只有1,000元+15,000元=16,000元，參加人配偶潘秀英工作年收入0元，竟然低於一人法定月薪基本工資18,780元。沒人相信一個正常的三人家庭年收入只有這樣，加上參加人勞、健保費用42,324元，配偶勞、健保費用37,092元、勞、健保費用共79,416元，比全戶收益31,797元多。根據勞、健保繳費收據顯示參加人健保月投保金額43,900元，年投保金額43,900元×12個月=526,800元；配偶健保月投保金額22,800元，年投保金額22,800元×12個月=273,600元，故全戶年投保金額共526,800元+273,600元=800,400元，與訴願答辯書中參加人填報之全戶收益31,797元相差甚遠。
（二）訴願決定書記載參加人年收入31,797元，以及參加人配偶年收入以基本工資計為227,763元，以上數據與投保金額526,800元及273,600元不符。
（三）既然勞、健保費用有單據證明，訪談紀錄只是單方面論述，加上錯誤百出，兩者內容不相符合時，應採用有單據證明的。以其中的勞、健保費用單據去推算兩人填報投保薪資800,400元（將耕地收入15,000元納入薪資所得），再算收益支出相減為800,700元+16,797元-470,888元=346,309元。所以出租人收回租地，參加人不會失其家庭生活依據。
（四）又參加人工作年收入用16,000元算，但勞、健保費用卻用年收入43,900元×12個月=526,800元級數算支出，不同級數的收入和支出可以同時出現相減嗎？102年度勞、健保費用是參加人自己提供的，參加人102年投保第19級月投保金額43,900元，104年卻填報工作年收入16,000元，二者前後矛盾；102年度勞、健保費用的單據是第三方提供，可信度相對較高，因此認為用勞、健保費用中月投保金額推算薪資，再收支相減比較合理。訪談紀錄中參加人切結並無其他津貼、補助或從事職業，唯有耕地收入15,000元，依此紀錄其身分應為農民，但投保的卻是鐵工業而不是農保，並且有其他收入薪資所得1,000元。另參加人配偶工作年收入0元，然訴願決定書被改以基本工資計為227,763元，符合其勞、健保費用所投保的基本薪資22,800元。
（五）參加人用第19級（42,001元～43,900元）下限年薪，參加人配偶用基本工資：42,001元×12個月+227,763元=731,775元；下限年薪加基本工資731,775元+15,797元利息-470,888元所得支出=276,684元。而依據私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊中規定，無具體之證據可資參考時，出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資核計基本收入。參加人及配偶用基本工資，基本工資×2人+利息所得：18,780元×3個月×2人+19,047元×9個月×2人+15,797元=471,323元；收支相減：471,323元-470,888元=435元。因此請求撤銷續訂租約等情，並聲明：
⒈撤銷訴願決定及原處分。
⒉應命被告作成准許原告收回南投縣○里鎮○○○段○○○號耕地自任耕作之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）依據耕地三七五減租條例第19條規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕，一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」因原告以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，填妥自任耕作切結書及檢具收回耕地鄰近地段內之自耕地土地所有權狀影本，故原告已無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，而僅需審核有無同項第3款之情事，合先敘明。次依據內政部86年10月29日臺內地字第8610098號函示：「……為執行耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第3款規定，於審核出租人所有收益是否足以維持一家生活及出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據時，對於出租人與承租人之收益與支出審核標準……依下列方式核計：⒈出、承租人生活費用審核標準如下：⑴出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。⑵略。⑶審核出、承租人生活費用時，並得加註下列各項生活必要之支出費用：A.其家屬租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。B.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計）。……⒉出、承租人收益審核標準如下：⑴出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準……」又內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函：「出租人依第19條規定收回自耕，於核計雙方生活費用時，勞保及全民健保費用應予加計，惟汽車牌照稅及燃料費，不得計入。」據此，被告審查103年耕地租約期滿前1年，即102年參加人同一戶內人口有蔡得國及配偶潘秀英與長子蔡韋緯等3人，查其102年綜合所得稅各類所得資料清單，總計有蔡得國（16,797元）、潘秀英（0元）、蔡韋緯（0元，仍在就學中）；又收益訪談紀錄第11頁及第12頁中參加人切結並無其他津貼或補助，唯有耕地收入為15,000元，故102年全戶家庭收益總計為31,797元。而參加人102年全戶家庭支出，包含全戶全年生活費用、必要之支出及承租耕地收入（此筆收入，因收回耕地而消失，為確認參加人全戶之實質收入，須予以計入後，再與前項全戶家庭收益相減），而參加人全戶人口皆設籍臺灣省南投縣，依據衛生福利部102年設籍於臺灣省每人每月最低生活費用為10,244元，故參加人全年生活費用為12個月×10,244元=122,928元，必要之支出有醫療費用3,904元，保險費用42,324元，參加人配偶潘秀英全年生活費用12個月×10,244元=122,928元，必要之支出醫療費用3,784元，保險費用37,092元，參加人長子蔡韋緯全年生活費用為12個月×10,244元=122,928元，計為455,888元，加計耕地收入15,000元，全年支出總計為470,888元，因此，參加人102年全戶家庭收益（259,560元）小於支出（470,888元），為負數（-211,328元）。從而，參加人於102年已失其生活依據，故原告有三七五減租條例第19條第1項第3款之事由，不得收回自耕，並非無據。況同條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本法條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」故本租約原租佃期間從98年1月1日至103年12月31日期滿，總計6年。且除原告依耕地三七五減租條例第19條收回自耕且符合相關規定外，其承租人申請續租者，應續訂租約，意旨在於承租人有續租意願之表示及提出申請之行為，即符合續租要件，無需具其他理由；承租人即參加人亦於104年1月19日提出續訂租約申請。綜此，被告為准由承租人續訂租約6年之處分，實屬有據。
（二）原告起訴主張被告訴願答辯書記載參加人綜合所得稅各類所得資料清單16,797元（利息所得15,797元，薪資所得1,000元），訪談記錄中參加人切結並無其他津貼、補助或從事職業，根據勞、健保繳費收據顯示參加人健保月投保金額43,900元，年投保金額43,900元×12個月=526,800元；配偶健保月投保金額22,800元，年投保金額22,800元×12個月=273,600元。全戶年投金額額共526,800元+273,600元=800,400元，與訴願答辯書中參加人所填之全戶收益31,797元相差甚遠云云，被告答辯如下：
⒈依據內政部86年10月29日臺內地字第8610098號函示：「
……為執行耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第3款規定，於審核出租人所有收益是否足以維持一家生活及出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據時，對於出租人與承租人之收益與支出審核標準……依下列方式核計：⒈出、承租人生活費用審核標準如下：⑴出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。⑵略。⑶審核出、承租人生活費用時，並得加註下列各項生活必要之支出費用：A.其家屬租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。B.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計）。……⒉出、承租人收益審核標準如下：⑴出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。……」⒉被告依據財政部中區國稅局埔里稽徵所，查調之蔡得國、
潘秀英、蔡韋緯三人102年度綜合所得稅各類所得資料清單之所得資料，審核承租人收益，並依承租人提供之醫療費用收據、南投縣鐵工業職業工會繳費收據審核支出，均悉依法規執行業務。原告所指參加人健保月投保金額43,900元，配偶健保月投保金額22,800元，加總全戶年投保金額共526,800元+273,600元=800,400元等語，依勞工保險投保薪資分級表所示，投保薪資並不等同薪資金額，更非薪資所得。再者，潘秀英繳費收據中，健保保額是健保費繳納級距，原告據以逕認即為參加人之實際收入，恐有未洽。
（三）原告主張關於南投縣政府訴願決定書記載參加人年收入31,797元，以及參加人配偶年收入以基本工資計為227,763元，和投保金額不符……云云，被告答辯如下：
⒈依據內政部86年10月29日臺內地字第8610098號函：「…
…⒉出、承租人收益審核標準如下：⑴出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。⑵審核出、承租人一方所提他方收益資料，如無具體之資料可參考時，可參酌『臺灣省（臺北市、高雄市）在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表』所列各項職業最低收入標準，核計其所得。」⒉南投縣政府依上開規定所做訴願決定書載明：「承租人之
配偶潘秀英及兒子蔡韋緯於102年度均查無所得，依上開工作手冊收益審核標準，審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部最近1次公布之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得，承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部最近1次公布之基本工資核算。故潘秀英無固定職業收入，參照社會救助法第5條之3規定，未滿65歲具有工作能力，應以基本工資列為全年所得（即18,780元×3個月+19,047元×9個月=227,763元），蔡韋緯已18歲但為學生不列入基本工資，故承租人全年收入共計為259,560元。支出部分承租人一家3人最低生活費用共計368,784元（依衛福部102年設籍於臺灣省每人每月最低生活費用為10,244元×12個月×3人=368,784元；醫療費用共7,688元；勞保及健保費用共為79,416元；因出租人收回耕地後承租人已無該部分所得，收入列計收回耕地之所得者，應列入支出項抵銷，故加列耕地收入15,000元後承租人全年支出共計470,888元，收支相減仍為負數，故原處分仍應予以維持。至訴願人主張承租人系爭耕地從101年4月至103年12月都沒有收成，沒有收成的耕地被收回並不會影響其生活云云，此部分涉及租約有無終止或無效之事由，屬耕地三七五減租條例第16條、第26條規定耕地租佃爭議調解範圍，……」之意旨係依法規執行業務，並告示原告應循耕地租佃爭議調解，以期租佃雙方能和諧解決爭議；原告所指投保金額，與參加人收益無關。
（四）原告主張關於勞、健保費用有單據證明，訪談記錄僅是單方面論述，兩者內容不相符合時，應採用有單據證明的……云云，所持理由和前二項相同，被告答辯同前述說明，被告依據財政部中區國稅局埔里稽徵所，查調之蔡得國、潘秀英、蔡韋緯三人102年度綜合所得稅各類所得資料清單之所得資料，審核參加人收益，並依參加人提供之醫療費用收據、南投縣鐵工業職業工會繳費收據審核支出，均悉依法規執行業務。投保薪資並不等同薪資金額，更非薪資所得。再者，潘秀英繳費收據中，健保保額是健保費繳納級距，原告據以逕認即為參加人之實際收入，恐有未洽。
（五）綜上所述，原告所提理由，一再以參加人之投保金額混淆作為薪資收益，刻意忽略被告依規審查實情及南投縣政府訴願決定之內容，顯見原告之聲明不足採。是本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
（一）查「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第20條定有明文。本件原告既尚未依耕地三七五減租條例規定收回自耕，參加人又表示願繼續承租，被告自應依法續訂租約。
（二）又查「耕地租約在期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持其一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」耕地三七五減租條例第19條第1項定有明文；準此，有上述三款情形之一者，出租人均不得收回自耕。至於是否已達有三款情形？出租人與承租人間，如有不同意見或爭執時，這已涉私權爭執，應由當事人間依耕地三七五減租條例第26條規定循求解決。亦即由鄉鎮耕地租佃委員會調處，調解不成立，再由縣市耕地租佃委員會調處，不符調處者，即移送司法機關處理，由一般法院判決之。故能否收回自耕，並非由行政法院認定之。
（三）關於參加人102年綜合所得稅部分，查當年收入為利息所得15,797元，薪資為1,000元，耕地收入為15,000元，合計31,797元。參加人及其配偶罹病按月看醫生，已提出陳立強診所就醫診療紀錄，費用計7,000餘元，此外已無其他工作收入，入不敷出。原告所提出之勞、健保投保金額，為保費繳納之基準，非得證明參加人及配偶有此實際收入。
（四）本件原告如收回耕地，參加人生活即失其依據，本件被告乃依法核定續訂租約，原告之訴無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、出租人自任耕作切結書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、埔里鎮公所審核出/承租人102年全年收支明細表、102年全年收支明細表計算說明表、102年全年生活費用明細表、被告103年底私有耕地租約期滿出/承租人收益情形訪談筆錄、現戶全戶戶籍資料、財政部中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單、南投縣埔里戶政事務所104年3月18日埔戶字第1040000828號函、陳立強診所醫療費用收據、南投縣埔里地政事務所系爭土地所有權狀、南投縣鐵工業職業工會勞、健保費繳費收據；被告受理陳情案件辦理情形表、簽稿會核單；勞工保險投保薪資分級表、102年1月1日勞、健保費率調整級距、全民健康保險保險費負擔金額表（五）等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原處分核定參加人在系爭102年度之收益有無錯誤？是否應以參加人及其配偶在勞、健保之投保金額核算其薪資所得？原處分以原告有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定「致承租人失其家庭生活依據者」不得收回自耕之事由，是否適法？茲分述如下：
（一）按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。……」查減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。為配合國家整體農地改革之措施，該條例於72年12月23日修正時，於該條例第19條增加租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之規定。惟同條例第19條第1項第3款復規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。
（二）另內政部103年7月28日臺內地字第1030216040號函訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」六、辦理程序及作業方法（三）審查⒌（1）處理原則規定：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」（2）審核標準規定：「A、……又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日臺內地字第8812350號函）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ.其本人及配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號函）。Ⅱ.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ.得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8687938號函）。……C、出、承租人收益審核標準如下（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資19,047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入。
至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。Ⅱ以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函）。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函、102年1月25日臺內地字第1020083900號函），且出租耕地與自耕地均必須符合『有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：⒈依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。⒉依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。⒊國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。』（內政部102年8月13日臺內地字第1020275696號令）。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。……」及十一、書表格式及其使用說明：「……
（五）如未清理案件之租期並非於103年底屆滿，或早年未清理案件之租期以每6年計並非於103年底屆滿者，上列格式應在內容不更動情形下，由鄉（鎮、市、區）公所依個案實際情形，自行修正表格中有關年月日之表示。」乃耕地租佃主管機關內政部基於其權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。惟認定出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，有關承租人之收益，應以租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，是主管機關審核承租人家庭之收支情形，除得以處理工作手冊所定計算標準核計外，於有具體之證據可資認定時，得以證據所認定之事實核實為之，而所應扣除之「全年生活費用」當以維持家庭生活所必要者為限，方合耕地三七五減租條例第19條規定之意旨；另耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，上開處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因處理工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。又認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，採用間接證據時，必其所成立之證據，在直接關係上，雖僅足以證明他項事實，但由此他項事實，本於推理之作用足以證明待證事實者而言。
（三）本件原告與參加人就系爭耕地訂有埔批字第49號私有耕地租約書，其租約於103年12月31日期滿，原告為擴大農場經營規模，於104年1月7日檢具自任耕作切結書依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回耕地，參加人亦於104年1月19日檢具自任耕作切結書、102年全年生活費用明細表、所得資料等文件申請續訂租約。嗣經被告審查系爭耕地租約參加人之全戶戶籍謄本、戶口名簿（參見本院卷第65頁、第68頁背面）、自任耕作切結書（參見本院卷第60之1頁背面）、參加人本人及其配偶與同一戶內直系血親102年度之所得總額資料及全年收支明細（參見本院卷第63頁）、並實地訪談參加人了解其戶內收入與支出之實際情形及作成訪談紀錄（參見本院卷第64頁），核算參加人之收支情形為負439,091元（參見本院卷第61頁），此有前揭資料及財政部中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單（參見本院卷第65頁背面、第66頁）、醫療費用收據（參見本院卷第69頁背面）、勞、健保費用單據（參見本院卷第69頁背面及第70頁）等件附卷可稽。
被告認有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，核定原告不得收回自耕，准由參加人續訂租約，並報經南投縣政府以104年4月1日府地權字第1040057703號函同意備查，揆諸首揭規定，固非無據。經查：
⒈有關參加人全年收入部分，依前揭財政部中區國稅局102
年度綜合所得稅各類所得資料清單顯示，參加人有利息所得15,797元及薪資所得1,000元。另參加人在被告訪查時切結表示無承、出租其他耕地，且無其他津貼、補助或從事職業，唯有耕地收入為15,000元等語（參見本院卷第64頁），核與本院審理時所陳稱：「（參加人現在從事何業？）務農。現在種檸檬，種在系爭耕地上。（這塊地一直都有耕作嗎？）有。（除了現在種檸檬，還有種什麼作物？）種菜。種平常自己吃的蔬菜。（102年時系爭耕地上有種植何農作物？）種檸檬，約2分多地。（有無出售檸檬、農產品？）有收成一點點自己吃，多的就送朋友，沒有多到可以賣。（102年有出售檸檬或耕地上種植的任何農作物嗎？）有賣一點點。大約賺了15,000元。（15,000元都是出售檸檬所得？）對。（15,000元是1年農作物耕作所得？）是。我沒有從事其他工作。」等語大致相符（參見本院卷第161頁），並與前揭財政部中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單所顯示參加人並無其他常態性之薪資所得記載一致。雖參加人於上開開庭審理時復陳稱：「（這樣如何維持家計？）沒辦法，有時候就幫人家打打零工。（102年打零工所得為何？）打零工賺來的錢就花掉了，不知道賺多少錢。我不知道每個月打零工賺多少錢，也沒有報稅。我是拔甘蔗葉，工資不一定，叫我去，時間到就發錢，我不知道怎麼算錢，我頭腦不好。一個月打零工不一定作幾次，1次有時候5、600元，有時候2、300元，有時候好幾個月沒有作，有時候一個月3、4次，也有2、3次的，主要是作自己家裡的，我不知道一年打零工幾次。」等語（參見本院卷第161頁），坦承偶爾於閒暇之餘打零工。但以其所從事之零工性質而言，仍與農事有關，可見參加人確實係以從事農務為主業。雖原告復主張「……從Google所抓取的102年11月資料，第一張照片沒有種植東西，後面3張照片是有種，有把草割除過，但樹苗還是很小的，所以102年既使到12月也不可能有檸檬的收入。第二頁的照片是101年4月15日、5月6日、6月23日、8月12日拍的，照片顯示只有旁邊有檳榔樹，中間主要部分完成沒有農作物，第三頁的照片是101年9月30日、10月7日、11月7日、12月7日所拍的，中間主要的部分也沒有種植農作物，一直到102年1月2日都還沒有整地，到102年1月5日開始整地，有看到除草過了，102年6月24日時發現有種了，樹苗是這麼高，到102年7月2日樹苗是非常小的，到102年10月4日樹苗幾乎被草遮掉了。102年11月9日的照片中草已經剔除一半了，跟Google地圖是完全一樣的。102年12月13日中間的樹苗還是很小，所以102年度不可能會有檸檬的收入，還送給人家吃。從103年3月9日照片可以看出樹苗變高了，但這種高度不至於會有檸檬的收成，到103年8月2日草又開始長高了，樹苗又開始陷在裡面了，這種高度一樣不可能會有檸檬的收入。103年9月8日樹苗的高度還是很矮，到103年11月16日檸檬還是無法有收成。到104年1月10日樹苗還是很小，104年1月12日前面還是雜草一堆。我查過網路，檸檬從種植到收成至少要4年，所以不可能在102年6月之前種植，在102年年底會有收成，所以該年度的收成是0。」云云，並提出照片為證（參見本院卷第210頁至第219頁）。惟查，系爭耕地確實於102年度種植檸檬樹及檳榔樹，除有上開原告所提出之照片足資證明外，並為原告所不爭執，是參加人在系爭耕地上從事農務，應屬事實。而耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，旨在保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權，為前所闡釋明確。是即便承租人在耕地上農業收入微薄，但其無其他可資維持生計之收入，或其他收入亦屬微薄時，則該農業收入仍不失為維持一家生活之依據。本件以參加人所自承之農業收入而言，固屬微薄，但仍不能以參加人未積極從事生產，即遽予認定該農業收入並非維持一家生活之依據。何況，參加人確實在系爭耕地上從事農務，若依原告所主張上開檸檬樹仍屬幼株，應不足以收成云云，則原告收回系爭耕地，參加人豈非更無以維生？是原告所提出之上開照片及主張，並不能為有利原告事實之認定。然本件在計算參加人全年收入時，參加人既已自承除有系爭耕地之農業收入15,000元外，復有打零工兼差之收入，是此部分所得即應併予計入。茲因參加人無法清楚記憶其確實之打零工收入，故以其最大可能性之收入計算，參加人每個月打零工之次數為4次，每次可獲取600元，102年度合計可得打零工薪資為28,800元，另加計其102年度利息所得15,797元、其他薪資所得1,000元及耕地收入為15,000元，總計60,597元。
⒉另參加人之同一戶內尚有與參加人永久共同生活為目的而
同居之親屬，包括其配偶潘秀英及兒子蔡韋緯。依前揭財政部中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單顯示，彼等均無所得。又審核出、承租人收益資料，如承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部最近1次公布之基本工資核算；至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作等情事者，為上開「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」收益審核標準規定明確。經查，參加人之配偶潘秀英及兒子蔡韋緯於102年間均無所得，潘秀英未滿65歲，尚有工作能力，但於102年間均無工作或收入；另蔡韋緯已滿16歲，惟於102年間就讀高中，目前則就讀科技大學日間部，致不能工作等情，分別經彼等到庭結證屬實（參見本院卷第163頁至第166頁），並有學生證在卷足憑（參見本院卷第67頁）。茲因參加人之配偶潘秀英無固定職業、收入，依照上開「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」規定，其既未滿65歲，且具有工作能力，即應以基本工資列計全年所得227,763元（即18,780元×3個月+ 19,047元×9個月=227,763元）。又潘秀英於102年6月11日辦理勞保退休，自同年7月起按月領取月退休金14,389元，合計該年度共領取86,334元，有南投縣鐵工業職業工會104年12月7日投鐵工職字第01040044號函、勞工保險局勞保現金給付102年7月核付案件通知表及郵局存金簿在卷足憑（參見本院卷第193頁至第194頁、第223頁至第227頁）。是參加人之配偶潘秀英102年之收益部分應核算總計為314,097元。至於參加人之子蔡韋緯已18歲，但為學生致不能工作，不列入基本工資，是其全年收入為0元。
⒊雖原告主張「根據勞、健保繳費收據顯示參加人健保月投
保金額43,900元，年投保金額43,900元×12個月=526,800元；配偶健保月投保金額22,800元，年投保金額22,800元×12個月=273,600元。全戶年投保金額共526,800元+273,600元=800,400元，與訴願答辯書中參加人所填之全戶收益31,797元相差甚遠。」云云。然查，原告雖依據參加人所提出之南投縣鐵工業職業工會之勞、健保費繳費收據，主張參加人之投保金額為43,900元，其配偶健保月投保金額22,800元，即應以該金額分別計算其102年薪資所得526,800元、273,600元云云。但此分別為參加人及其配偶潘秀英所否認，參加人並陳稱：「（你有沒有投保勞保？）有。我保在鐵工業職業工會，我以前是鐵工，現在沒有作了，好幾年前就沒作了，102年那時就沒作鐵工了。健保也是在鐵工業職業工會，年輕的時候在那裡作，後來就都保在那裡。（你投保勞、健保時，每年收入為何？）不一定。以前年輕時一個月的薪水有超過40,000元。（那是多久以前作鐵工可以收入40,000元？）（思考）沒有很久。
（102年那時還有再作嗎？）102年那時已經沒什麼在作，已經在作農了。」等語（參見本院卷第162頁）；另證人即參加人之配偶潘秀英則證稱：「（妳在102年從事何業？）沒有職業。我在102年6月30日勞保退休，我是領月退，從7、8月份開始領，一個月領14,000多元，都撥入我的帳戶內，我沒有算1年領多少錢，存摺資料補呈。我是家管，沒有什麼收入。……（102年的收入除了退休金外有無其他收入？）沒有，我先生打零工而已，我沒有作，沒有收入。勞保的錢就我先生賺的錢，幾百元慢慢存來繳，勞保從前就繳了，已經繳了好幾十年了，我們年輕時都有作。我很久沒有作了，我差不多50幾歲就沒有作了，4、5年前我身體好的時候還有在做，之後身體不好就沒作了，沒作我就沒有其他收入了。」等語（參見本院卷第163頁至第164頁），核與參加人及其配偶潘秀英在財政部中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單所顯示之薪資所得情形大致相符。可見，上開投保金額乃係參加人及其配偶潘秀英以過去曾從事鐵工所得為申報基礎，作為計算保費及保險給付之依據（勞工保險條例第13條第1項、第19條第2項、全民健康保險法第18條第1項參照）。但系爭102年度參加人及其配偶既未從事該項工作，自不能以該投保金額作為彼等實質薪資所得之計算依據。而參加人在系爭年度雖有金融機構之存款利息15,797元，惟其本金為歷年來之積蓄，為參加人之配偶潘秀英證述明確，並非當年度之所得。是原告訴稱「參加人收益支出相減為負439,091元，竟然還有利息所得高達15,797元。參加人工作年收入只有1,000元+15,000元=16,000元，參加人配偶潘秀英工作年收入0元，竟然低於一人法定月薪基本工資18,780元，沒人相信。」云云，應屬其主觀認知，容非可採。另參加人乃是以從事農務為主業，為前開認定明確，並非無固定職業或無固定收入之人，即無再依據前開「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」規定以基本工資核算全年所得之問題。此外，原告復未舉證參加人另有漏報或匿報之收入，或有依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）之情形，參酌前揭「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（2）審核標準C、出、承租人收益審核標準之丙項規定，自難認原告主張本件應依據參加人及其配偶月投保金額分別計算其102年之收益526,800元、273,600元為實在。
⒋至於參加人全年全戶支出部分，依上開「私有出租耕地10
3年底租約期滿處理工作手冊」有關生活費用審核標準規定，參加人一家3人最低生活費用共計368,784元（依衛福部102年設籍於臺灣省每人每月最低生活費用為10,244元×12個月×3人=368,784元）。另其醫療費用共7,688元；勞保及健保費用共為79,416元，分別有醫療費用收據、南投縣鐵工業職業工會勞、健保繳費收據等件在卷足憑（參見本院卷第69頁背面至70頁）。又因原告收回耕地後參加人已無該耕地部分之所得，收入列計收回耕地之所得者，應列入支出項抵銷，故加列耕地收入15,000元後參加人全年支出共計470,888元，與前開參加人全年全戶收入總計374,694元相減仍為負數。據此，足認參加人將因原告「收回耕地而失其家庭生活依據」，故本件原告即有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款不得收回自耕之情事。被告以原處分核定原告有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，並准由參加人續訂租約（租約字號：埔枇字第49號），租期自104年1月1日起至109年12月31日止，於法尚無違誤。
八、綜上所述，原處分關於參加人全年全戶收支數額之認定，與本院上開之認定內容略有出入，本非可採，惟因其結論尚無不同，故仍應予以維持。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另原處分既無違誤，已如前述，則原告以撤銷該處分為前提，訴請被告應作成准予原告收回南投縣○里鎮○○○段○○○號耕地之行政處分，即屬無據，應併予駁回。
九、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
書記官 杜 秀 君