臺中高等行政法院判決
104年度訴字第45號104年5月14日辯論終結原 告 許木榮被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 王澤眾上列當事人間土地變更編定事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國（下同）73年11月20日辦理非都市土地第一次使用分區劃定及用地編定，編定雲林縣○○鄉○○段765-1、765-2、768及776地號土地（下稱系爭土地）為一般農業區養殖用地。其後經行政院80年6月26日臺（80）經20837號函核定第一次編定調整為離島式基礎工業區（金湖區）範圍內土地，且經臺灣省政府81年6月8日（81）府地四字第55449號函改劃為工業區，被告遂以81年4月28日81府地用字第43631號函請雲林縣北港地政事務所依「臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點」第4點（二）、3之規定辦理用地檢討，將原編定為甲種、乙種、丙種建築用地及養殖、窯業用地等，依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定辦理變更編定系爭土地為丁種建築用地。隨後被告並以81年6月11日81府地用字第62634號函核准使用分區改劃，及以82年9月10日82府地用字第113097號函核准用地檢討變更，雲林縣北港地政事務所乃以82年9月21日北地普字第13965號收件登記變更編定系爭土地為工業區丁種建築用地。其間，原告參加法院拍賣標得系爭土地，經臺灣雲林地方法院於85年1月11日核發「雲院百民執己決字第84-1746號不動產權利移轉證書」，隨後於同年月30日持該不動產權利移轉證書向雲林縣北港地政事務所辦理所有權登記完竣在案。嗣因經濟部以85年10月24日經（85）工字第85261264號函核定調整非工業區範圍，被告先以85年11月16日85府建工字第146582號函依據臺灣省政府85年11月7日85府建一字第98987號函及促進產業升級條例施行細則第56條規定辦理工業區範圍調整，並轉知其所屬地政單位辦理土地使用分區變更，復以85年11月28日85府地用字第152630號函請雲林縣北港地政事務所等依照製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第6點（三）、3及非都市土地使用管制規則第17條等規定辦理回復原使用分區及編定，隨後經被告以86年4月21日86府地用字第046998號函核定回復原編定（下稱原處分），並經雲林縣北港地政事務所以86年4月25日北地普字第5554號收件登記變更編定系爭土地為一般農業區養殖用地。原告不服，提起訴願，惟遭被告93年6月21日府行法字第0931000273號訴願決定不受理，再於103年11月17日向被告提出聲請確認上開事件，經被告以103年12月23日府地用二字第1035720610號函駁回其確認，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）行政命令依法不得更改法院判決，被告擅將原為「工業區丁種建築地」之系爭土地改為魚池，依憲法第171條及第172條規定應係違憲無效：
⒈原告85年取得系爭土地係經「雲院百民執己決字第84-174
6號不動產權利移轉證書」自臺灣雲林地方法院標購移轉取得，被告於86年擅自變更為「魚池」，斯時之法規並無規定被告有變更法院判決移轉之權利，亦未曾規定被告可將「工業區丁種建築用地」改為「魚池地」，原告系爭土地所有權應受憲法第143條及第15條之保障，魚池地價值僅為工業地二十分之一，被告變更顯違公義。又不動產物權權利非經法院判決塗銷登記，登記機關不得為塗銷登記，此觀土地登記規定第7條、民法第759條及強制執行法第98條等規定自明，被告違反土地登記規則第7條、民法第759條及強制執行法第98條規定擅自塗銷登記變更編定自屬違法，被告依經濟部命令即變更編定，依憲法第172條規定應自始無效。是被告於系爭土地拍定前後未聲明異議亦未提異議之訴，竟將法院當下屬機關擅自更改法院拍定不動產，藐視司法莫此為甚。
⒉魚價便宜，養魚成本高於市價，養魚賠錢，致被告將系爭
土地改為魚池後導致土地荒廢達1、20年之久，原告土地所有權亦是原告財產權，依法應憲法第143條及第15條保障，被告擅自將丁種建築用地變更為養殖用地顯違反憲法第143條及第15條規定應自始無效。
⒊憲法第146條明定土地使用要「增進地力」，被告卻將原
告所持有有生產力之工業區丁種建築用地變更為毫無生產力之養殖用地，其所為顯違反憲法第146條「增進地力」之規定，依憲法第171條及第172條應自始無效。
⒋被告以修正前促進產業升級條例施行細則作為答辯依據，
係引用廢止法規實不合法；又引伸區域計畫法作為答辯更是無理亦不合法。固無論是促進產業升級條例施行細則或區域計畫法俱無條文有明文規定被告得塗銷法院拍賣不動產物權登記而重新變更登記，被告所為顯無法律依據。故內政部以（62）內地字第529797號函：「系爭土地係由原告拍賣取得之不動產物權非經法院塗銷判決確定，登記機關不得為塗銷登記。至於拍賣是否有效，非登記機關或被告審查範圍。」益見被告之塗銷法院拍定登記顯係違法無效。
⒌被告並未提及何年何月何日有將處分書送與原告收執，可證原告尚未收到處分書，無法依訴願程序提撤銷之訴。
（二）原告係窮公務員，依土地法第30條無自耕能力依法取得農地移轉無效，故被告應返還價金668萬元及利息：
⒈若系爭土地原為「魚池地」，被告與政府通謀改以「工業
區丁種建築用地」而為拍賣，即政府係詐騙集團，依民法第87條規定通謀自始無效；被告與法院似有刑法第339條詐欺罪之嫌。又84年原告尚在臺北臺灣電力公司上班係窮公務員，依法無法取得自耕能力證書，故法院拍賣移轉自始無效。
⒉若系爭土地原為「工業區丁種建築用地」，法院84年拍賣
移轉予原告後，被告於86年方擅自更改為「魚池地」，則原告斯時尚在臺北臺灣電力公司上班，至89年才退休，原告依法無自耕能力，故喪失取得上述4筆土地所有權，鈞院應飭令被告返還價金及利息。
（三）綜上所述，被告擅將原為「工業區丁種建築地」之系爭土地改為魚池，依憲法第171條及第172條規定應係違憲無效；且原告係窮公務員，依土地法第30條無自耕能力依法取得農地移轉無效等情，並聲明：
⒈確認原告85年所取得雲林縣○○鄉○○段765-1、765-2、
768及776等4筆「工業區丁種建築用地」於86年4月21日變更為「一般農業區養殖用地」之行政處分無效。
⒉被告應給付原告668萬元及自85年4月25日起至清償日止按年息5％計算之遲延利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）程序部分：⒈原告聲明「變更編定應自始無效」乙節：
⑴原告於92年11月15日經由雲林縣北港地政事務所向被告提
出訴願，請求將系爭土地由一般農業區養殖用地更改為「工業用地」，如恢復工業用地有困難時，請更改為「乙種建築用地」。惟經被告93年2月17日府行法字第0931000027號函通知補正，仍未載明原行政處分發文日期文號，亦未檢附原行政處分影本，訴願顯不合法定程式，要屬程序不合，經被告以93年6月21日府行法字第0931000273號訴願決定不受理，駁回其訴願在案。
⑵原告另於103年11月17日總收文0000000000號聲請書向被
告提出聲請確認上開事件。再經被告以103年12月23日府地用二字第1035720610號函駁回其確認聲請書。
⑶依據行政訴訟法第3條、第6條第2項、第3項、第8條規定
，行政訴訟指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟，確認行政處分無效之訴訟，須已向被告請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。惟確認行政處分無效之訴訟，不在此限。人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同。
⑷原告訴之聲明「變更應自始無效」乙節，原告雖符合確認
訴訟要件，惟依照行政訴訟法第6條第3項規定，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。由此得知「確認訴訟」係屬撤銷訴訟補充程序，非於法律上不能或事實上不能之原因而無法提起撤銷訴訟者，始得提出「確認訴訟」。被告訴願決定書亦已附記說明，如不服本決定，得於決定書送達之日起2個月內向高雄高等行政法院提起行政訴訟。為維持法律安定性而言，自93年6月21日被告做出訴願決定後至今已相隔數年，再確認行政處分是否有效似有違法律安定性。原告原得於收受訴願決定書內2個月內向被告提出撤銷訴訟，惟並無依照程序提出撤銷訴訟，亦不能舉證有不能之理由，再提出確認訴訟似有違反行政程序之疑。
⒉原告聲明「土地移轉登記無效及返還原告標價」乙節：
⑴按強制執行法第98條第1項規定：「拍賣之不動產，買受
人自領得執行法院所發給權利移轉證書之日起，取得該不動產所有權……」是基於強制執行取得不動產物權者，一經法院發給所有權權利移轉證書，即發生取得不動產物權之效力，並不以移轉登記為生效要件，僅受民法第759條規定「應經登記，始得處分其物權」之限制。
⑵民事強制執行程序係由地方法院民事執行處管轄辦理，拍
定人繳納之價金皆由法院收取，原告請求拍賣無效應予塗銷並返還拍賣價金及利息，非屬登記機關及被告應作為義務。
⑶依據行政訴訟法第6條第1項規定，確認行政處分無效及確
認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律利益者，不得提起之。又所謂即受確認判決法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確定，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有確認判決之法律上利益。
⑷依據內政部62年7月23日臺（62）內地字第529795號函釋
：「……依法申辦拍賣移轉登記完畢，則已發生登記效力。該項登記，倘有無效或得撤銷之原因……應由權利關係人循司法程序辦理塗銷登記，俟獲有勝訴判決，再持憑該項判決辦理塗銷登記，並為新登記。」⑸原告聲明旨揭土地「土地移轉登記無效及返還原告標價」
，因法律上地位須再由原告循司法程序辦理塗銷登記判決確認後，始得確認，非符合「即受確認判決法律上利益」要件，故不符「確認訴訟」程序。
（二）實體部份：⒈有關「工業區丁種建築用地變更為一般農業區養殖用地應自始無效」乙節：
⑴依照「修正前」非都市土地使用管制規則第17條規定，依
目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫註銷或撤銷者，得依左列規定申請變更編定，或由直轄市或縣（市）政府依左列規定逕為辦理變更編定並通知土地所有權人。一、已依法變更使用部分，依其使用性質變更編定為適當使用地；其餘土地依變更編定前原編定使用地類別辨理變更編定。復依據內政部訂頒之「修正前」製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第6點（三）3、規定，工業區不必於第一次劃定……工業用地依獎勵投資條例規定編定或解除公告確定後，工業主管單位應通知地政單位，依第6點使用分區之劃定原則辦理，並通知土地所有權人。另臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點第4點（二）4、解除工業用地之檢討原則：工業用地經核定解除變更分區後，應依照「修正前」製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表規定辦理變更及轉載原編定。
⑵卷查本案，旨揭土地奉經濟部85年10月24日經（85）工字
第85261264號函核定調整為非工業區範圍，被告奉臺灣省政府85年11月7日85府建一字第98978號函公告離島式基礎工業區由原編定面積15.680公頃修正為17.219公頃。被告建設單位續依據臺灣省政府85年11月7日85府建一字第98978號函暨「修正前」促進產業升級條例施行細則第56條規定，依85年11月16日85府建工字第146582號函辦理工業區範圍調整公告時，同時轉知地政機關辦理土地使用分區變更。被告依照85年11月28日85府地用字第152630號函請北港地政事務所依照上開規定辦理回復原使用分區及編定，並以原處分同意雲林縣北港地政事務所回復原分區及使用地之編定。雲林縣北港地政事務所並以86年4月25日收件號北地普字第5554號辦理變更編定登記回復原編定。⑶系爭土地從原編定一般農業區養殖用地調整為工業區丁種
建築用地，後又因經濟部工業局解除工業區恢復原編定，二次異動被告均奉令辦理使用分區及用地變更編定，其案內得恢復變更編定之土地地號亦由權責機關工業局造冊函交被告辦理變更，故被告依據中央機關政策檢討、當時法令、上級函示配合辦理之合法處分，並無違誤。
⑷本件原告之訴理由雖謂：86年我國法規未規定縣政府可將
「工業區丁種建築用地」改為「魚池地」規定等云，然旨揭土地變更編定係依據「管制規則」、「作業須知」、及「檢討作業要點」等相關規定，查管制規則係依據區域計畫法第15條第1項規定訂定之，作業須知係依據區域計畫法施行細則第16條規定訂定，而檢討作業要點係依據作業須知第21點規定訂之，由此得知旨揭土地變更編定相關法規係以非都市土地管制與變更最高法律位階「區域計畫法」延伸而來，被告依法作成行政處分，於法無誤。
⒉有關「法院拍賣移轉自始無效」乙節：
⑴「修正前」土地法第30條第1項規定：「農地所有權之移
轉其承受人以能自耕者為限……」復同條第2項規定：「違反前項規定者其所有權之移轉無效。」復土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」民法第759條規定：「因繼承、強制執行、徵收、法院判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」查系爭土地於82年9月21日變更編定為工業區丁種建築用地，臺灣雲林地方法院於85年1月11日核發予原告「雲院百民執己決字第84-1746號不動產權利移轉證書」時，系爭土地已編定為工業區丁種建築用地，實與土地法第30條規定無涉。
⑵依照上開土地法與土地登記規則規定，登記後有絕對效力
，已登記之土地權利非經法院判決塗銷登記，登記機關不得為塗銷登記，再依內政部62年7月23日臺（62）內地字第529795號函釋，系爭土地由原告拍賣取得之不動產物權，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。至於拍賣是否有效，並非登記機關或被告審查範圍。
（三）綜上所述，被告依據中央機關政策檢討、當時法令、上級函示配合辦理土地變更編定，所為處分並無不當，原告主張要無理由等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，行為時區域計畫法第15條規定：「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」行為時區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業方式及程序，由內政部定之。」行為時促進產業升級條例施行細則第56條規定：「經編定或解除之工業區，其屬非都市土地者，於發交當地直轄市或縣（市）政府公告時，應由直轄市或縣（市）政府同時轉知地政機關辦理土地使用分區變更。」另行為時非都市土地使用管制規則第17條：「（第1項）已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫註銷或撤銷者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。（第2項）直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人。一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。二、已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。三、尚未依核定計畫開始使用者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」行為時臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點第4點（二）、3規定：「（1）原編定為甲種、乙種、丙種建築用地，養殖、鹽業、礦業、墳墓、窯業用地者，依『作業須知』規定辦理變更編定為丁種建築用地。（2）其餘用地別應逕為轉載。（3）已開發工業區，區內土地一律辦理變更編定為丁種建築用地。」第4點（二）、4規定：「解除工業用地之檢討原則：工業用地經核定解除變更分區後，應依照『作業須知』編定原則表規定辦理變更及轉載原編定。」及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第6點（三）、3規定：「工業區不必於第一次劃定使用區時一次劃定，應視工業發展需要，按獎勵投資條例有關規定隨時劃增。並變更原使用分區，編定所需用地，隨即開發。工業用地依獎勵投資條例規定編定或解除公告確定後，工業主管單位通知地政單位，依六、使用分區之劃定原則辦理，並通知土地所有權人。」
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告93年6月21日府行法字第0931000273號訴願決定書、被告81年04月28日81府地用字第43631號函、81年6月11日81府地用字第62634號函、82年9月10日82府地用字第113097號函、85年11月16日85府建工字第146582號函、85年11月16日85府建工字第143533號公告、85年11月28日85府地用字第152630號函、103年12月23日府地用二字第1035720610號函；雲林縣北港地政事務所86年4月25日北地普字第5554號收件登記及異動更正清冊、93年1月7日92北地三字第13219號訴願答辯書、103年12月19日北地三字第1030013551號函；系爭土地所有權狀、系爭土地土地登記簿登記謄本、系爭土地舊地籍圖謄本、原告103年11月15日確認聲請書、雲院百民執己決字第84-1746號不動產權利移轉證書等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原處分有無行政程序法第111條第2款及第7款所規定之行政處分無效事由？原告請求被告應給付原告668萬元及自85年4月25日起至清償日止按年息5％計算之遲延利息，是否有理由？茲分述如下：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大，任何人一望即知。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。
（二）本件原告於85年1月30日登記取得之系爭土地，前因經濟部以85年10月24日經（85）工字第85261264號函核定第二次編定調整非工業區範圍，被告先以85年11月16日85府建工字第146582號函依據臺灣省政府85年11月7日85府建一字第98987號函及促進產業升級條例施行細則第56條規定辦理工業區範圍調整，並轉知其所屬地政單位辦理土地使用分區變更，復以85年11月28日85府地用字第152630號函請雲林縣北港地政事務所等依照製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第6點（三）、3及非都市土地使用管制規則第17條等規定辦理回復原使用分區及編定，隨後經被告以原處分核定回復原編定，並經雲林縣北港地政事務所以86年4月25日北地普字第5554號收件登記變更編定系爭土地為一般農業區養殖用地等情，為前開所確認之事實。雖原告以前開情詞主張原處分有無效之情事，然查：
⒈被告以原處分將系爭土地自工業區丁種建築用地變更為一
般農業區養殖用地，乃係依照前揭行為時促進產業升級條例施行細則第56條、非都市土地使用管制規則第17條、臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點第4點（二）、4及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第6點（三）、3等規定辦理，此有被告85年11月16日85府建工字第146582號函、85年11月16日85府建工字第143533號公告、85年11月28日85府地用字第152630號函、雲林縣北港地政事務所86年4月25日北地普字第5554號收件登記及異動更正清冊、土地登記申請書等件附卷可稽（參見本院卷第64頁至第78頁）。系爭土地既經經濟部以85年10月24日經（85）工字第85261264號函核定調整為非工業區範圍，被告乃依臺灣省政府85年11月7日85府建一字第98978號函公告離島式基礎工業區由原編定面積15.680公頃修正為17.219公頃，並於辦理工業區範圍調整公告時，同時轉知地政機關辦理土地使用分區變更，隨後以85年11月28日85府地用字第152630號函請北港地政事務所依照上開規定辦理回復原使用分區及編定，及以原處分同意雲林縣北港地政事務所回復原分區及使用地之編定，揆諸首揭規定，尚無任何人一望即知之重大明顯瑕疵，自與行政程序法第111條第7款規定之要件不合。另被告作成原處分所援引之前揭行為時促進產業升級條例施行細則第56條、非都市土地使用管制規則第17條、臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點第4點（二）、4及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第6點（三）、3等法令規定，亦未經司法院解釋宣告牴觸憲法，是從適用法規之角度觀察，亦難認被告依據上開法令作成原處分具有任何人一望即知之重大明顯瑕疵存在。因此，原告主張原處分有上開行政程序法第111條第7款所規定之「其他具有重大明顯之瑕疵」，即有誤解，委非可採。另原告係參加法院拍賣標得系爭土地，經核發不動產權利移轉證書後持以向地政事務所辦理所有權登記，此有原告所提出臺灣雲林地方法院以95年1月11日雲院百民執己決字第84-1746號不動產權利移轉證書在卷可按（參見本院卷第6頁），並無原告所稱其系爭土地係經法院判決取得之問題。又本件係非都市土地經中央主管機關核定解除之工業區，經縣政府轉知地政機關辦理土地使用分區變更之事件，尚與土地登記規定第7條所規定登記之土地權利經登記機關為塗銷登記情形有別。是以，原告主張「行政命令依法不得更改法院判決，被告擅將原為『工業區丁種建築地』之系爭土地改為魚池，依憲法第171條及第172條規定應係違憲無效。」「被告於86年擅自變更為『魚池』，斯時之法規並無規定被告有變更法院判決移轉之權利，亦未曾規定被告可將『工業區丁種建築用地』改為『魚池地』，原告系爭土地所有權應受憲法第143條及第15條之保障，魚池地價值僅為工業地二十分之一，被告變更顯違公義。又不動產物權權利非經法院判決塗銷登記，登記機關不得為塗銷登記，此觀土地登記規定第7條、民法第759條及強制執行法第98條等規定自明，被告違反土地登記規則第7條、民法第759條及強制執行法第98條規定擅自塗銷登記變更編定自屬違法，被告依經濟部命令即變更編定，依憲法第172條規定應自始無效。是被告於系爭土地拍定前後未聲明異議亦未提異議之訴，竟將法院當下屬機關擅自更改法院拍定不動產，藐視司法莫此為甚。」「憲法第146條明定土地使用要『增進地力』，被告卻將原告所持有有生產力之工業區丁種建築用地變更為毫無生產力之養殖用地，其所為顯違反憲法第146條『增進地力』之規定，依憲法第171條及第172條應自始無效。」等云，亦有誤會，並非可採。
⒉至於原告訴稱「被告並未提及何年何月何日有將處分書送
與原告收執，可證原告尚未收到處分書，無法依訴願程序提撤銷之訴。」云云，並主張原處分有上開行政程序法第111條第2款所規定之「應以證書方式作成而未給予證書者」之情事。經查，原告前揭所主張之事項乃行政處分送達之問題，並非具有形成效力之「要式行政處分」，未依規定給予證書之無效情形，原告此部分主張容與上開規定意旨不合，尚難認有理由。況且，原處分書係被告針對雲林縣北港地政事務所就相關非都市土地使用分區編定，因回復分區編定辦理逕為變更編定異動更正所為之同意函，該函並於說明欄第2項明確記載：「……請整理相關冊籍，並將編定結果通知土地所有權人或土地管理機關……」等語，且經雲林縣北港地政事務所簽辦在案（參見本院卷第67頁），應可合理推論雲林縣北港地政事務所已將依據原處分意旨作成之編定結果通知原告，而對外發生效力。而上開送達之郵件回執，因已逾公文保存期限致無從查考，亦經被告陳明在卷，是本件並不能僅憑原告主張被告並未提出何年何月何日有將處分書送與原告收執，即認定原告確未收到處分書。再者，原告因不服系爭土地自工業區丁種建築用地變更為一般農業區養殖用地，乃於92年間向被告提起訴願，原告在訴願管轄機關審查時亦表示「於92年11月15日收受或知悉原行政處分日期」，有被告訴願決定書在卷可按（參見本院卷第83頁），亦足認定原告至遲於92年11月15日即已收受或知悉原處分書。是以，原告主張原處分另有上開行政程序法第111條第2款所規定「應以證書方式作成而未給予證書者」之無效情事，亦屬無據，委非可取。
（三）復按「應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」固為行政訴訟法第6條第4項所規定，究其立法意旨在於行政處分無效或得撤銷之救濟途徑不同，而其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益。因此，行政訴訟法第6條第4項規定，須行政法院收受訴狀時，人民尚得合法循訴願程序請求救濟，始有其適用（最高行政法院103年度判字第585號判決意旨可資參照）。另按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」分別為訴願法第14條第1項、第2項及同法第57條所規定。經查，原告因不服系爭土地自工業區丁種建築用地變更為一般農業區養殖用地，前於92年間向被告提起訴願，有前揭被告訴願決定書在卷可按，顯見原告提起本件確認行政處分無效訴訟，應無行政訴訟法第6條第4項所稱「誤為提起確認行政處分無效之訴訟」之情形。況且，原處分作成之時間為86年4月間，原告亦於92年間向被告提起訴願，並表示「於92年11月15日收受或知悉原行政處分日期」，依照上開規定意旨，原告於提起本件訴訟時，應已無法合法提起訴願，依前述說明，本件並無行政訴訟法第6條第4項規定之適用。
（四）又按，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文。而該條之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查，原告主張原處分無效，因而提起本件確認之訴，既無理由，已如前述，則其依據國家賠償法第2條規定，附帶請求被告應給付原告668萬元及自85年4月25日起至清償日止按年息5％計算之遲延利息，亦屬無據。
七、綜上所述，原告請求確認原處分關於系爭土地自工業區丁種建築用地變更為一般農業區養殖用地部分無效，為無理由，應予駁回。另原告附帶請求損害賠償，亦因上開請求為無理由而失其所據，是原告請求被告應給付668萬元及自85年4月25日起至清償日止，按年息5％計算之利息，亦難認有理由，應併予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，於本件判決結果並無影響，爰不再逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
書記官 杜 秀 君