臺中高等行政法院判決
104年度訴字第4號104年4月30日辯論終結原 告 葉慶村被 告 臺中市政府都市發展局代 表 人 王俊傑訴訟代理人 張家華上列當事人間建築法事件，原告不服臺中市政府中華民國103年11月21日府授法訴字第1030187485號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文，而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件原告起訴時，原依行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，並聲明：「⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。」後於民國（下同）104年3月4日本院行準備程序時，追加聲明為：「⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉請求被告應要求欣中公司將社區安全梯內之瓦斯管線遷移到外牆安全的地方。⒊訴訟費用由被告負擔。」請求被告應要求欣中天然氣股份有限公司將社區安全梯內之瓦斯管線遷移到外牆安全的地方，以維護公共安全。其中，所稱之原處分為被告103年8月20日中市都管字第1030139300號函（下稱原處分），乃因被告為維護該社區建築物合法使用與其構造及設備安全，爰請該社區管理委員會與欣中天然氣股份有限公司（下稱欣中公司）配合進行瓦斯管線之緊急修繕。惟因該管線緊急修繕已執行完畢，原告再請求撤銷該行政處分顯無實益，是經本院闡明後，原告乃改依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起確認行政處分違法訴訟，並將訴之聲明變更為：「⒈確認訴願決定及原處分違法。⒉請求被告應要求欣中公司將社區安全梯內之瓦斯管線遷移到外牆安全的地方。⒊訴訟費用由被告負擔。」經核其訴之追加及變更，已得被告同意，並有利於訴訟方式之正確選定及程序進行，符合當事人之利益及訴訟經濟原則，本院認應予准許，並以該變更後之聲明為審判範圍，合先敘明。
二、事實概要：原告所有之建築物坐落臺中市○區○○路○○○號15樓，位於龍邦綠園道社區內，前因該社區199號7樓於102年6月間發生瓦斯外洩情形，經該社區管理委員會要求欣中公司進行修繕，欣中公司乃○○○區○○○路改為明管，由該外牆遷引上至頂樓，再由頂樓沿樓梯間以穿孔貫穿方式，串接原先錶位，嗣經被告以該施工方式違反內政部82年1月20日臺內營字第8272064號函：「建築物內天然瓦斯管、錶等設備不得設置於安全梯內，以維護公共安全……」等由，以102年9月26日中市都住字第1020145881號函請該社區管理委員會及欣中公司立即停止施工並恢復原狀。嗣被告再以102年9月30日中市經公字第1020044487號函請該社區管理委員會及欣中公司協商適法之施工方式，並依規（限）積極妥處。惟因本案瓦斯漏氣於102年6月發生迄至103年8月已持續1年多，該社區管理委員會及欣中公司仍未協商完成，被告為維護建築物合法使用與其構造及設備安全。乃依建築法第77條規定，以原處分函通知該社區管理委員會及欣中公司，立即配合做管線緊急修繕，以防止天然氣持續外洩影響公共安全。隨後，欣中公司即於103年8月21日派員至現場進行天然氣外洩緊急搶修，並於103年8月22日施作完畢，被告所屬承辦本業務之人員張家華並於103年8月22日至現場簽署工程確認書。原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。司法院釋字第423號謂，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其非為行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。查本案承辦人張家華簽認工程確認書，同意欣中公司得將管線接通至龍邦綠園道大樓社區各樓層安全梯內，事後又以書函答覆李中議員服務處以「……說明二、本案函請欣中公司進行天然氣外洩緊急搶修，該公司立即於103年8月21日派員至現場施工並於103年8月22日施作完畢。……」則被告指派張家華至現場監督，屬就特定具體之公法上事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。訴願機關對此未審究查明，逕以訴願不受理駁回原告之訴，顯然於法未合。
（二）依內政部82年1月20日臺營字第8272064號函所示：「建築物內天然瓦斯管、錶等設備不得裝置於安全梯內，以維護公共安全……」法規已定有明文。查龍邦綠園道大樓因有住戶發生瓦斯外洩情形，被告乃以原處分謂：「……說明
一、為維護本市○區○○路○○○號（龍邦綠園道大樓）之公共安全，請欣中公司及管委會立即配合做管線緊急修繕，以防止天然氣持續外洩影響公共安全。」並指派承辦人張家華於103年8月22日至現場簽署工程確認書，同意欣中公司違反法令，將瓦斯外管設置在社區大樓安全梯間。按「緊急修繕」應針對瓦斯外洩找出原因，設法解決外洩問題，而非將瓦斯管線接通遷移至各樓層逃生安全梯內，使社區大樓陷於更大危險狀態，影響公共安全。且「緊急修繕」亦不能違反建築法規規定，況103年8月20日緊急搶修後，迄今早就應該回復原狀，被告罔顧建築法令規定，將一行政處分之行為一分為二，指103年8月20日函為單純之觀念通知，承辦人張家華簽署之工程確認書非被告所為之對外意思表示，據此，是否被告並未同意欣中公司將瓦斯管線設置在安全梯內？系爭工程確認書所謂「同意（准）」僅係承辦人個人之違法行為？則關係人等應如何請求救濟？
（三）承辦人張家華係被告使用管理科員工，為依法令從事公務之公務人員，對外行為代表機關，其受被告指派於103年8月22日至龍邦綠園道大樓現場監督，其所簽署之工程確認書乃同意欣中公司刑文宏先生依其指示施工，將瓦斯管線接通至社區各樓層安全梯間，有工程確認書在卷可憑，是本件若未獲主管機關同意，欣中公司自不敢將瓦斯管線設置在安全梯內，承辦人張家華受機關授權至社區監督，自係代表機關之行為，諉不能係其個人之違法行為。再者，被告103年8月27日中市都管字第0000000000函既答覆李中議員服務處以「……說明二、本案函請欣中公司進行天然氣外洩緊急搶修，該公司立即於103年8月21日派員至現場施工並於103年8月22日施作完畢。……」足見被告確實同意欣中公司將瓦斯管線接通至之安全梯內，被告事後辯稱通知該社區管理委員會及欣中公司做管線緊急處理，僅是告知或通知行為而非行政處分，完全是卸責之詞。
（四）綜上所述，被告認原處分僅為單純觀念通知，不具行政處分性質，實有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未符等情，並聲明：
⒈確認訴願決定及原處分（含被告所屬承辦本業務之人員張家華於103年8月22日至現場簽署工程確認書）違法。
⒉請求被告應要求欣中公司將社區安全梯內之瓦斯管線遷移到外牆安全的地方，以維護公共安全。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告所有建築物係臺中市○區○○路○○○號15樓，即龍邦綠園道社區內，因該社區199號7樓於102年6月間發生瓦斯外洩情形，該社區管理委員會要求欣中公司進行修繕，欣中公司爰○○○區○○○路改為明管，由該外牆上至頂樓，再由頂樓沿樓梯間以穿孔貫穿方式，串接原先錶位，惟經被告以該施工方式違反「建築物內天然氣瓦斯管線管、錶等不得裝置於安全梯內」與相關建築法之規定，要求該社區管理委員會與欣中公司應立即停止施工並回復原狀，後於103年4月間欣中公司提出符合建築法規之修繕建議，然該社區全體住戶則需另負擔新臺幣（下同）13,794,925元之修繕費用，該社區管理委員會認為該修繕工程費用應由欣中公司全額負擔，向臺中市政府提出消費爭議調解申請未果，故被告為維護建築物合法使用與其構造及設備安全避免瓦斯持續漏氣發生公共安全事件，方同意緊急搶修。瓦斯管線設計，係由供氣之煤氣事業單位依據相關規定設計及檢查。另該大樓瓦斯管線緊急搶修完畢後，後續管線配置，由煤氣事業主管機關（經濟發展局）予以監督指導，故被告以原處分函請該管理委員會為瓦斯管線緊急搶修，於法無違。
（二）本案被告係為維護建築物合法使用與其構造及設備安全，通知該社區管理委員會及欣中公司做管線緊急搶修，非屬行政處分，僅為單純觀念通知。依據行政法，告知或通知行為，如僅屬事實行為者，並非行政處分，故不得成為行政爭訟之標的，亦即其無處分之具體內容，並未生公法上法律效果者，即無提起訴願之餘地。故被告以原處分通知該社區管理委員會及欣中公司做管線緊急搶修，並無不當。準此，該行政通知於法有據，應予維持。又被告主張103年8月22日工程確認書具有補充前函之行政處分行為云云，惟查工程確認書係僅有承辦人之簽章，尚非被告所為之對外意思表示，亦不具行政處分性質，被告之主張無足可採，併予說明。
（三）綜上所述，原處分應係通知該社區管理委員會與欣中公司配合進行瓦斯管線之緊急修繕，非屬就具體個案對原告權利產生法律效果之行政處分，僅為單純觀念通知，訴願決定並無違誤。又原告主張系爭工程確認書具有補充前函之行政處分行為云云，惟查系爭工程確認書係僅有承辦人之簽章，尚非被告所為之對外意思表示，亦不具行政處分性質，原告之主張無足可採，本件原告之訴顯不合法且無理由等情，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。第3項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」建築法第77條定有明文。另內政部82年1月20日臺營字第8272064號函所示：「建築物內天然瓦斯管、錶等設備不得設置於安全梯內，以維護公共安全。」
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、103年11月21日府授法訴字第1030187485號訴願決定書、內政部82年1月20日臺內營字第8272064號函、內政部營建署102年12月20日營署建管字第1020075871號函、系爭工程確認書、系爭社區安全梯內瓦斯管線照片、臺中市政府經濟發展局102年9月30日中市經公字第1020044487號函、被告102年9月26日中市都住字第1020145881號函、102年10月4日中市都住字第1020158112號函、102年11月6日中市都住字第1020176420號函、103年8月27日中市都管字第1030139968號覆李中議員服務處函、103年9月1日中市都管字第1030144572號函、103年9月12日中市都管字第1030147871號函；被告訴願答辯書、103年10月13日簽、103年9月29日178次市政會議-防範公寓大樓天然氣氣爆事件因應課題及對策；原告所有系爭建物建物登記謄本、系爭建物所有權狀、天然氣費收據、103年8月28日陳情函、103年9月3日陳情函、訴願書；欣中公司消費爭議調解申請書（瓦斯管線檢查結果）、臺中市議會第1屆第8次定期會議員口頭質詢建議事項（編號B00l）市長答詢內容、龍邦建設產權登記暫收款應退（補）明細通知書等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原處分函及被告所屬承辦本業務之人員張家華於103年8月22日至現場簽署工程確認書是否為行政處分？如為行政處分，該處分之作成是否有違反建築法規之情事？茲分述如下：
（一）按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又司法院釋字第423號解釋略為：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……」本件原告住在龍邦綠園道社區內，因該社區199號7樓於102年6月間發生瓦斯外洩事件，社區管理委員會乃要求欣中公司進行修繕，欣中公司爰○○○區○○○路改為明管，由該外牆遷引上至頂樓，再由頂樓沿樓梯間以穿孔貫穿方式，串接原先錶位，惟經被告以該施工方式違反「建築物內天然氣瓦斯管線管、錶等不得裝置於安全梯內」與相關建築法之規定，要求該社區管理委員會與欣中公司應即停止施工並回復原狀，後於103年4月間欣中公司提出符合建築法規之修繕建議，然該社區全體住戶則需另負擔13,794,925元之修繕費用，該社區管理委員會認該修繕工程費用應由欣中公司全額負擔，向臺中市政府提出消費爭議調解申請未果，被告為維護該社區建築物合法使用與其構造及設備安全，爰以原處分函請該社區管理委員會與欣中公司配合進行瓦斯管線之緊急修繕等情，為前開所確認之事實。經查，原處分函雖未明言其為行政處分並附具教示條款，然觀諸該函內容，係被告為維護建築物合法使用與其構造及設備安全，針對該社區於102年6月間發生瓦斯外洩事件，依據建築法第77條第1項規定，要求該社區管理委員會配合欣中公司進行瓦斯管線緊急修繕之單方行政行為，因已對該社區管理委員會及欣中公司直接發生公法上之法律效果，故應認為係行政處分之性質，並不因其用語、形式以及是否有後續行為或未記載得聲明不服之文字而有異。另原告雖非該行政處分相對人，然因其為系爭建物之區分所有權人，業經其提出建物登記第一類謄本在卷為證，且主張因該行政處分之作成而影響其權益，當屬法律上之利害關係人，自得提起本件確認行政處分違法訴訟。
（二）經查，原告所居住之龍邦綠園道社區199號7樓於102年6月間發生瓦斯外洩情形，經該社區管理委員會要求欣中公司進行修繕，欣中公司乃○○○區○○○路改為明管，由該外牆遷引上至頂樓，再由頂樓沿樓梯間以穿孔貫穿方式，串接原先錶位，但經被告認定該其施工方式涉及違法，乃以102年9月26日中市都住字第1020145881號函請該社區管理委員會及欣中公司立即停止施工並恢復原狀，惟迄至103年8月該社區管理委員會及欣中公司仍未協商完成等情，為前開所確認之事實。另因該瓦斯管線修繕問題延宕未決，引發臺中市議員質疑並在市議會上質詢，臺中市長答詢稱：「安全最重要，都發局不應以現行法令規定，不准其修復，是否安裝新管，俟日後社區居民取得共識後再行改裝。」等語，有臺中市議會第1屆第8次定期會議員口頭質詢建議事項彙總表及市政新聞剪報在卷可稽（參見本院卷第32頁、第33頁）。是被告為維護建築物合法使用與其構造及設備安全，乃依建築法第77條規定，以原處分函通知該社區管理委員會及欣中公司，立即配合做管線緊急修繕，以防止天然氣持續外洩影響公共安全。顯見，不論原處分作成之原因及過程，均一再強調修繕之安全性。另觀諸上開原處分之函文內容，僅要求龍邦綠園道社區管理委員會及欣中公司，立即配合做管線緊急修繕，並未具體指示其施工方法，或准許其違法施工之意旨。亦即，僅就其文義而言，原處分並未逾越法令所欲規範之界限（即維護建築物合法使用與其構造及設備安全），而可給予違法之評價。
（三）雖原告主張「被告並指派承辦人張家華於103年8月22日至現場簽署工程確認書，同意欣中公司違反法令，將瓦斯外管設置在社區大樓安全梯間。」「被告103年8月27日中市都管字第0000000000函既答覆李中議員服務處以『……說明二、本案函請欣中公司進行天然氣外洩緊急搶修，該公司立即於103年8月21日派員至現場施工並於103年8月22日施作完畢。……』足見被告確實同意欣中公司將瓦斯管線接通至之安全梯內，被告事後辯稱通知該社區管理委員會及欣中公司做管線緊急處理，僅是告知或通知行為而非行政處分，完全是卸責之詞。」等云。然查，欣中公司於103年8月21日派員至現場進行天然氣外洩緊急搶修，並於103年8月22日施作完畢，及被告所屬承辦本業務之人員張家華（即本件訴訟代理人）於103年8月22日至現場簽署工程確認書（參見本院卷第13頁），均是在原處分作成之後所為，應屬執行面之事實行為，而非法律行為之一部分。另被告主張該確認書僅有承辦人員之簽章，並非被告所為對外意思表示之行政處分等語。經查，該被告承辦人員並非具有單獨法定地位之組織，並無對外作成行政處分之權能，且被告亦否認授權該承辦人員為行政處分，是被告主張該確認書尚非被告對外意思表示之文書，並非行政處分性質，尚非不可採。況且，經本院細繹該確認書之內容，被告所屬人員張家華已明確記載「本局同意緊急維修，維修、設計應由欣中天然氣公司負責」等語，顯有強調被告僅同意緊急維修之立場，並未指示其具體維修方法，甚至於指示其違法施工之意，是尚難據此認定原處分之內容違法。又縱認被告事後已知悉欣中公司修繕之方式涉及違反內政部82年1月20日臺營字第8272064號函令意旨，亦僅是被告基於建築管理機關之職責，是否應依據建築法規進行事後監督糾正之問題，尚難據此認定原處分違法。是原告依據欣中公司在原處分作成後，將瓦斯外管設置在社區大樓安全梯間，違反內政部82年1月20日臺營字第8272064號函令意旨，及被告所屬承辦人張家華個人所為之簽署行為，暨被告事後發文答覆議員等事實，推論原處分係屬違法云云，應屬其主觀認知，容非可採。
八、綜上所述，上開由被告所屬承辦本業務之人員張家華所簽署之工程確認書，並非行政處分，是原告就此提起確認行政處分違法之訴，顯非合法；另原處分之作成，經核並無違誤，雖訴願決定以原處分非訴願法上之行政處分，程序不合法為由，決定不受理，然因其結論與本件認定結果並無二致，是原告執持前詞，訴請確認訴願決定、原處分及上開工程確認書均屬違法，為無理由，應予駁回。至於原告聲明「被告應要求欣中公司將社區安全梯內之瓦斯管線遷移到外牆安全的地方，以維護公共安全」部分，原告係主張「本來管線都是合法的，原處分違法要求我們管委會要配合修繕，將管線遷移到安全梯內，要將此非法的處分撤銷掉，再回復原狀，他們應該照原來管線來修繕，以維護公共安全。」等語。本件原處分既非違法，已如前述，則原告就此所提起之訴訟，亦屬無據，應併予駁回。另本件原處分雖未違法，但被告為建築管理機關，仍應本於職權積極瞭解系爭瓦斯管線之緊急修繕結果是否合於法令規定，有無逾越緊急修繕之合理範圍，若發現確有違法或逾越緊急修繕之合理範圍，仍應主動輔導、糾正，以善盡其監督、管理之責，附此敘明。
九、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文中 華 民 國 104 年 5 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 14 日
書記官 杜 秀 君