臺中高等行政法院判決
104年度訴字第431號105年3月23日辯論終結原 告 張陳金耾
楊明玉陳惠珍陳鎮豪共 同輔 佐 人 張坤勇被 告 彰化縣溪湖鎮公所代 表 人 楊福建訴訟代理人 劉麗滿
參 加 人 陳錦隆上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國104年10月12日府法訴字第1040226443號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告張陳金肱負擔二分之一，其他原告負擔二分之一。
事實及理由
一、本件參加人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依到場兩造之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：原告張陳金肱及陳金林原為坐落彰化縣○○鎮鎮○段○○○○○號及西安段610地號耕地（下稱系爭耕地）之耕地三七五租約承租人，於民國104年1月14日以彰溪民字第102號申請書申請續訂租約，經出租人即參加人以104年2月12日彰溪民出字第23號申請書以收益不足維持一家生活為由，申請收回自耕，經被告核算原告張陳金肱及陳金林102年度全年所得大於全年家庭生活支出費用，足以維持一家生活，而參加人102年度全年所得小於全年家庭生活支出費用，不足以維持一家生活，爰以104年6月8日彰溪福民字第1040008741號函即原處分核定參加人收回土地自耕，嗣陳金林於104年7月1日死亡，由原告楊明玉、陳惠珍及陳鎮豪等3人繼承，原告等不服原處分，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成系爭耕地准予續租之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：按耕地三七五減租條例第19條及耕地三七五租約清理要點第4點等規定，本件被告將原告張陳金耾及訴外人陳金林（原告陳明玉之夫）等2人戶內之102年度收入合併計算，共計新臺幣（下同）170萬3,134元，其收入大於生活費用支出127萬640元，以認定「承租人亦不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據」情形，顯不符合公平原則。又被告稱其合併計算之依據為內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊規定、內政部81年5月15日台內地字第0000000號函等行政命令及行政解釋，顯已擴張法律解釋而損害原告權益。蓋原告張陳金耾之夫即訴外人張皆吉為極重度身心障礙且無工作能力，僅靠耕種農作物來維持家庭生計，如耕地被收回將無法維持家庭生活及醫療費用，有里長證明書可證；又原告楊明玉之夫陳金林生前即臥病在床已無工作收入，於104年7月1日死亡，其女陳惠珍、子陳鎮豪均為身心障礙者，且無工作收入，全家端賴原告楊明玉1人以耕種農作物維持家庭生活，目前家境已困苦，如耕地被收回而無收入，經濟更是雪上加霜。綜上，原告已符合耕地三七五減租條例第19條第1項第3款及耕地三七五租約清理要點第4點之規定，出租人應不得收回耕地，訴願決定及原處分顯然違反法令規定。
五、被告答辯略以：104年度辦理私有出租耕地103年底租約期滿處理工作，原告張陳金耾與另一名承租人陳金林於104年1月14日以彰溪民字第102號申請書申請續訂租約；出租人陳錦隆於104年2月12日以彰溪民出字第23號申請書以收益不足申請收回自耕，並出具自任耕作切結書，被告依規定於104年2月16日以彰溪福民字第1040002644號函通知承租人張陳金耾及陳金林補件，並以104年2月25日彰溪福民字第1040002936號函及104年3月10日彰溪福民字第1040003607號函行文至財政部中區國稅局員林稽徵所申請承租人全戶102年全年綜合所得稅各類所得資料清單，經依內政部81年5月15日台內地字第0000000號、內政部86年10月29日台內地字第0000000號函及內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊核算雙方收支結果：原告張陳金耾及另一名承租人陳金林之收入合併計算為1,703,134元大於其生活費用支出1,270,640元，又參加人稱陳金林生前遺有彰化縣○○鎮○○段○○○號1筆農地，面積3,047.04平方公尺，現種植菜瓜及其他農作物等語，經再訪談原告楊明玉、陳惠珍及陳鎮豪等3人，該筆農地係由彼等自耕，年收入3萬元，另原告陳惠珍及陳鎮豪等2人，102年各有受身心障礙生活補助42,000元及35,000元，經重新計算陳金林及原告楊明玉、陳惠珍及陳鎮豪等人之102年全年收入為760,675元，則原告張陳金肱及另一名承租人陳金林之102年收入合併計算為1,810,134元，大於其生活費用支出1,270,640元，出租人即參加人收入為902,052元少於其生活費用支出1,146,157元，參加人102年度全年收支不足以維持一家生活，故本件無耕地三七五減租條例第19條第1項各款，不得收回自耕之情形。準此，被告依據同條例第19條第1項第1款及第2款、耕地三七五租約清理要點第4點第4款、內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊處理原則規定審核，認出租人並無同條例第19條第1項第1款及第2款情形，而承租人不因出租人收回而失其家庭生活依據，而准予出租人收回自耕，並無違誤。
六、參加人未到庭，其以書狀陳述略以：原告張陳金耾之子女似擔任教師，其收入應足維持全家生活，而陳金林生前遺有農地（彰化縣○○鎮○○段○○○號），面積有3,047.04平方公尺，現種植菜瓜及其他農作物，其收入堪足維持一家生活。然參加人因罹患惡性膽道癌，於臺大醫院開刀後需持續做化學治療及放射電療以維持生命，每個月龐大醫療費用支出致無法維持一家生活。準此，請本院依法准予參加人收回土地自耕，以伸張公平正義，維護法治。
七、本件兩造之爭點為：被告以原告張陳金肱及陳金林102年度全年所得大於全年家庭生活支出費用，足以維持一家生活，參加人102年度全年所得小於全年家庭生活支出費用，不足以維持一家生活，而准予參加人收回土地自耕，是否適法？
八、本院判斷：㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：㈠承租人仍繼續耕作，而出租人有耕地三七五減租條例第19條第1項各款情形之一者，應准承租人續訂租約。㈡出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處。㈢出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制。㈣出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，准由出租人收回自耕。」分別為耕地三七五減租條例第19條第1項及耕地三七五租約清理要點第4點所明定。
㈡次按「……出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處
理：……乙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。……」、「……出租人申請收回自耕或承租人申請繼續承租時應以1張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1張租約內為一部分之申請。……惟同一份租賃契約內載明2人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租賃契約而有所不同……故部分承租人得檢附各自耕作各自繳租切結書就其耕作部分申請續訂租約。……」、「審核標準：Ａ、減租條例第19條第1項……同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。……」、「……依民法第828條、第829條、第830條第1項規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。……」各為內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊及內政部81年5月15日台內地字第0000000號函所明釋。
㈢再按基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源
之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。中華民國40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當(大法官釋字第580號解釋意旨)。然按耕地三七五減租條例及其相關法律，原係優厚保護耕地承租人之生活依據，對於出租人之所有權權能為有所限制，而經社會經濟環境改變，由農業社會逐漸發展以工商經濟為主，此與當時立法之社會發展實況有所差距，對於農地權利之移轉及整體農業經營產生不利影響，亦常有租佃雙方對立及紛爭之情形。是農業發展條例第20條至第22條於89年1月4日修正，同年月26日公布，28日施行以後已排除了修正後之耕地租賃對「耕地三七五減租條例」之適用，惟修法前之耕地三七五租約卻仍存續有效，其等相關法律所建構之耕地租佃制度，迄今猶存。而三七五減租政策之實施於保護佃農的同時，實亦對土地所有權人之財產造成了限制，於現今社會經濟環境下，應對於承租人及出租人予以適當之權益平衡，符合法定要件及合理能結束三七五租佃關係，符合近年來行政院農業委員會積極推動「小地主大佃農」政策，期以公平租賃方式整合農地，擴大農場經營規模，以活化農村生產，提升農業之國際競爭力。
㈣經查，本件原告張陳金肱及陳金林原為系爭耕地之耕地三七
五租約承租人(本院卷6頁私有耕地租約書)，彼等於104年1月14日以彰溪民字第102號申請書申請續訂租約，而出租人即參加人亦以104年2月12日彰溪民出字第23號申請書以收益不足維持一家生活為由，申請收回自耕，經被告核算原告張陳金肱及陳金林102年度全年所得大於全年家庭生活支出費用，足以維持一家生活，而參加人102年度全年所得小於全年家庭生活支出費用，不足以維持一家生活，爰以104年6月8日彰溪福民字第1040008741號函即原處分核定參加人收回土地自耕(同卷39頁)，嗣陳金林於104年7月1日死亡，由原告楊明玉、陳惠珍及陳鎮豪等3人繼承，原告等不服原處分，循序提起本件行政訴訟。
㈤次查，被告依內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工
作手冊及內政部81年5月15日台內地字第0000000號函釋意旨，另以原告張陳金肱、陳金林及參加人等家庭成員之財政部中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單、訪談紀錄、醫療費收據及農民健康保險暨全民健康保險保險費繳費證明資料，核定原告張陳金耾、其配偶張皆吉及其戶內直系親屬(張坤銓、張家榕、張庭菀)102年度家庭收入為1,049,459元(同卷84頁反面及85頁)，生活費支出為666,285元(同卷80頁)；陳金林、其配偶原告楊明玉及其戶內直系親屬(原告陳惠珍、陳鎮豪)102年度家庭收入為653,675元(同卷90頁反面)，生活費支出為504,355元(同卷80頁反面)，被告以原告張陳金耾及陳金林2戶家庭收入合併計算為1,703,134元，大於其生活費用支出1,270,640元(同卷79頁收支明細表)，而非每一承租人之家庭收入及支出分別計算，縱有未洽，惟原告張陳金耾及陳金林2戶採個別計算，仍均為收入大於支出，即參加人收回系爭耕地，原告張陳金耾及陳金林依其他收入來源，仍足以維持生活，並無其家庭生活失其依據之情形。而參加人、其配偶侯玲華及其戶內直系親屬(陳怡安、陳怡全)102年度家庭收入為902,052元(同卷75頁)，生活費支出為1,121,877元(同卷70頁)，收入少於支出，不足以維持一家生活，並無耕地三七五減租條例第19條第1項各款所規定不得收回自耕之情形，是被告准予參加人收回系爭耕地自耕，自屬有據。
㈥原告訴稱原告張陳金耾之夫張皆吉為重度身心障礙且無工作
能力，僅靠耕種農作物來維持家庭生計；又原告楊明玉之夫陳金林生前即臥病在床已無工作收入，於104年7月1日死亡，其女原告陳惠珍及其子原告陳鎮豪均為身心障礙者，且無工作收入，全家端賴原告楊明玉1人以耕種農作物維持家庭生活，目前家境已困苦，如系爭耕地被收回而無收入，經濟上難以維持生活等語。惟原告及其家庭成員之收入及生活費支出，業經被告依上開資料計算結果，均為收入大於支出，原告並未指出被告此計算有何違誤，且原告張陳金耾之夫張皆吉及原告陳惠珍、陳鎮豪等3人，雖均領有身心障礙手冊，被告以張皆吉當年度無收入；原告陳惠珍、陳鎮豪薪資各為166,804元及19,200元，均無以每月基本工資19,047元計算全年薪資所得，亦已考量彼等3人之身心障礙狀況，原告張陳金肱所提彰化縣溪湖鎮番婆里里長證明書(同卷17頁)，難為其本件有利之論據。況參加人另稱陳金林生前遺有彰化縣○○鎮○○段○○○號1筆農地，面積3,047.04平方公尺，現種植菜瓜及其他農作物乙節，亦經被告再訪談原告楊明玉、陳惠珍及陳鎮豪等3人結果，該筆農地係由彼等自耕，年收入3萬元，另原告陳惠珍及陳鎮豪等2人，102年各有受身心障礙生活補助42,000元及35,000元(同卷165頁訪談筆錄)，經重新計算陳金林及原告楊明玉、陳惠珍及陳鎮豪等人之102年全年收入為760,675元(同卷171頁)，較原處分核定之收入653,675元高出107,000元，更逾渠等當年度生活費用504,355元。
㈦至被告依內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手
冊相關規定，審核本件參加人因收回耕地，致原告張陳金肱及陳金林有無失其家庭生活依據之情形，應以本件租約103年底期滿前1年即102年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之收入及生活費支出，為認定基準，除非承租人家庭收支於103年間有重大變化，方得再行斟酌之，而本件依原告張陳金肱及陳金林之104年3月2日及同月9日之訪談筆錄(同卷88,93頁)所述情形，亦無其他具體客觀事實，足認渠等103年度收入及支出有明顯變動，是本件被告以102年原告張陳金肱及陳金林之家庭收支為原處分之依據，即屬正當；至本件被告以原處分104年6月8日核定參加人收回土地自耕後，陳金林嗣於104年7月1日死亡，因原處分之適法性以作成時之事實狀態及法令為判斷基準，被告於作成原處分時，自應將陳金林列入其家庭成員收入及生活費支出計算，均併予敘明。
九、綜上所述，被告以原處分核定參加人收回系爭耕地自耕，即否准原告張陳金肱及陳金林續訂系爭耕地租約之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分、訴願決定及被告應作成系爭耕地准予續租之行政處分，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 30 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 30 日
書記官 許 巧 慧