臺中高等行政法院判決
104年度訴字第56號104年5月21日辯論終結原 告 施炳全
施淵舜共 同訴訟代理人 王世勳 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 陳靖霖
郭志偉上列當事人間土地更正編定事件，原告不服內政部中華民國103年12月23日台內訴字第1030316997號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國103年9月22日檢附聲請書、土地登記謄本等資料，向被告申請將其所有坐落彰化縣○○鄉○○段1099、1102地號等2筆土地（下稱系爭土地）由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，經被告以103年10月13日府地用字第1030340867號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依區域計畫法第15條、同法施行細則第16條、製定非都市土
地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第8點、第9點第2款說明2、第22點規定，可知在特定農業區土地，於使用編定結果公告前，實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，即應准予編定（或更正編定）為甲種建築用地。
㈡原告施炳全為彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地（重測前為
五汴頭段五汴頭小段38之11地號土地）之所有權人，原告施淵舜為彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地（重測前為五汴頭段五汴頭小段38之6地號土地）之所有權人。系爭2筆土地使用分區為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」。系爭土地上有門牌號碼彰化縣永靖鄉東寧村6鄰長壽巷7號（整編前為彰化縣○○鄉○○村○鄰○○路○○號）建物（下稱系爭建物），該建物於55年間早已存在，而系爭土地係於57年間經編定為農業用地。從而，依據上揭規定，被告應准予將原告所有系爭土地，由特定農業區農牧用地更正編定為特定農業區甲種建築用地。
㈢再者，系爭建物並沒有供農業經營之外觀，又系爭建物是否
符合最高法院96年度台上字第2595號判決所謂「農舍」之意旨，即「所謂農舍，係指以耕作為目的或為便利耕作所建之簡陋房屋，以供推置農具、肥料或臨時休息之用，而非以解決承租人家族實際居住問題為其目的。如所建房屋係供居住之用，即與農舍有間。」故而，被告係如何逕自認定系爭建物為農舍？被告認定系爭建物為農舍之事實，是否有依憑客觀證據？可見原處分認定事實並未確實依職權調查證據。
㈣綜上，原處分認定用法顯有違誤，使原告權益受損，自屬於
法有違等情，並聲明：一、求為判決撤銷訴願決定及原處分。二、被告對於原告施淵舜所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地，原告施炳全所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地，作成准由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之處分。
三、被告則以：㈠依區域計畫法第15條、同法施行細則第14條、作業須知第8
點、第9點第2款說明2、第23點規定，及國有耕地放領實施辦法第3條規定「依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國65年9月24日以前經依法放租之國有土地……前項放租國有耕地契約內之其他土地，供與放領土地之農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場使用者，得一併放領。」㈡次查內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函說
明一、㈠略以：「非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件，其中除『未實施建築管理地區建物完工證明書』屬編定公告前施工建築物完工證明資料，性質等同建築執照文件，同意增納列為編定前合法建物證明文件……」，及100年5月20日內授中辦地字第1000042965號函釋說明二略以：「按公地放領目的係為扶植自耕農，使其取得耕地（農地）所有權，自任耕作。對於放領土地上與農業經營不可分離之房舍（即屬農舍性質），依照放領作業規定得一併放領與承領人。故如得由土地所有權人檢具合法房屋證明文件，主張該房舍係一般供居住使用之建物（非屬農舍），並申請將該放領耕地更正編定為建築用地，核有違放領規定不符，甚或衍生『錯誤放領』或『撤銷承領』等問題。……」及101年7月30日內授中辦地字第1016651304號函釋略以：「有關放領土地所有權移轉登記前興建之房舍，宜認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，不宜據以申辦更正編定為建築用地。」㈢系爭土地原為國有耕地，承領人於66年5月10日因放領公地
繳清地價，辦理所有權移轉登記，依原告所稱，系爭建物於55年間已存在，屬放領公地前興建之房舍，依上揭函釋說明，放領土地所有權移轉登記前興建之房舍，係屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質；復依上開作業須知規定，申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地，且本件系爭建物現況係屬農業設施性質，故不符辦理更正編定為「甲種建築用地」之法定要件。
㈣系爭土地標示簿記載地目為「田」等則「06」，依內政部62
年12月24日公布之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第3條規定：「實施都市計畫以外地區，一至八等則田地目土地，除土地所有權人興建自用農舍外，一律不准建築；……」故系爭土地上合法建物文件時間應為62年12月24日前之文件，原告所陳之系爭建物雖於35年即設籍，惟經彰化縣員林地政事務所派員現場勘查，系爭土地上之建築物並未設置門牌，僅見設置於系爭土地所面臨道路之對面民宅，原告提供之設籍資料亦不符規定，併此敘明。是原告主張無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告否准原告申請辦理系爭土地由農牧用地更正編定為甲種建築用地，是否適法？
五、經查：㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第
11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」同法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第8點規定：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第15條規定，各種使用地之分類及其性質如下：（一）甲種建築用地-係供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……（五）農牧用地－係供農牧生產及其設施使用者。」第9點第2款說明2規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地……（1）……（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」第22點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」㈡另內政部101年7月30日內授中辦地字第1016651304號函釋略
以：「查供與放領土地農業經營不可分離之房舍（屬農舍性質）使用之土地，依照放領規定得一併放領與承領人；復查放領土地於繳清地價辦理土地所有權移轉登記前，如承領人有不自任耕作情事發生，應撤銷承領，於相關放領規定及承領規約亦有明定。是土地所有權人如檢具放領所有權移轉登記前興建之房舍證明文件，主張該房舍係一般供居住使用之建物（非屬農舍），並申請將該放領耕地更正編定為建築用地，核與前開放領規定不符，甚或衍生『錯誤放領』或『撤銷承領』等問題，故……有關放領土地所有權移轉登記前興建之房舍，宜認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，不宜據以申辦更正編定為建築用地……」又內政部100年5月20日內授中辦地字第1000042965號函釋略以：「按公地放領目的係為扶植自耕農，使其取得耕地（農地）所有權，自任耕作。對於放領土地上與農業經營不可分離之房舍（即屬農舍性質），依照放領作業規定得一併放領與承領人。故如得由土地所有權人檢具合法房屋證明文件，主張該房舍係一般供居住使用之建物（非屬農舍），並申請將該放領耕地更正編定為建築用地，核有違放領規定，甚或衍生『錯誤放領』或『撤銷承領』等問題。至承領人於辦理放領土地所有權移轉登記後，於放領取得之農地（耕地）上興建之房屋，需屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，始為適法，故亦未符合得更正編定為建築用地之要件。」、內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋略以：「要旨：關於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地之合法房屋認定證明文件相關事宜。內容：一、本案經本部於本（93）年8月19日邀同台灣省各縣市政府（台中、嘉義、台南等市政府除外）、本部營建署、…、地政司（土地登記科、測量科、編定管制科）會商獲致結論如后：（一）非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件，其中除『未實施建築管理地區建物完工證明書』屬編定公告前施工建築物完工證明資料，性質等同建築執照文件，同意增納列為編定前合法建物證明文件外，其餘所列『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』，尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件，地方政府僅可受理作為佐證資料。……二、另查前述非都市土地編定前合法建物認定證明文件，依93年8月19日會商結果，『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等雖不足以認定作為證明文件，惟倘有其他經縣市政府審認足資證明之文件，仍得據以憑辦……」，核屬主管機關基於權責，就法令執行所為之解釋，與立法本旨並無違背，本院自得予以援用。
㈢本件原告於103年9月22日申請將其所有系爭土地由特定農業
區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，案經被告原處分否准所請，有原告聲請書及原處分附卷可稽，堪予認定。原告主張系爭土地上門牌號碼彰化縣永靖鄉東寧村6鄰長壽巷7號之建物（整編前為彰化縣○○鄉○○村○鄰○○路○○號），於55年間已經存在，被告應依作業須知第9點第2款說明2、第22點規定，准予或更正編定為甲種建築用地等語，惟查：
1.本件原告請求更正編定之依據為作業須知第9點說明2、⑶「於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。」及第22點「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」，則原告自須證明系爭土地上之建物，於使用編定結果公告（彰化縣於69年6月1日公告）前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，及提出已變更使用之合法證明文件。原告為前揭主張，並於聲請書檢附鄭劉素娥函文及系爭土地上門牌號碼彰化縣永靖鄉東寧村6鄰長壽巷7號建物於35年間經鄭劉素娥之配偶設籍等資料（見訴願卷第
31、56、57頁）為憑。然而原告檢附之鄭劉素娥函文，係其向臺灣電力公司彰化區營業處申請查詢系爭建物初始裝設電表日期及用電紀錄明細之申請書，並非臺灣電力公司出具之用電證明，無以證明系爭建物於55年間即合法存在，至於系爭建物之設籍資料雖可證明鄭劉素娥之配偶鄭正義於35年間即設籍於系爭建物，惟據彰化縣員林地政事務現場勘查結果，系爭土地上之建築物並無設置門牌，原告主張之門牌號碼為彰化縣永靖鄉東寧村6鄰長壽巷7號建物，僅見於系爭土地所面臨道路之對面民宅，此有彰化縣員林地政事務103年6月25日員地四字第1030005480號函附卷可稽（見訴願卷第58頁）。可見，系爭土地上之建物並無門牌號碼，門牌號碼為彰化縣永靖鄉東寧村6鄰長壽巷7號之建物，並非坐落於系爭土地上，而且原告並未檢具其他資料足資證明系爭土地上之建物於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，核與作業須知第9點第2款說明2⑶及第22點規定不符，從而，被告以原處分否准原告所請，於法並無違誤。
2.又系爭土地於57年7月17日辦理分割登記時，已編定為農業用地，土地所有權人登記為彰化縣政府，系爭土地屬依法辦理放領之國有耕地，經承領人詹德發於66年5月10日繳清地價後，於66年6月13日辦理所有權移轉登記完竣，嗣於69年6月1日公告編定為特定農業區農牧用地。嗣再因買賣於101年3月2日移轉登記予原告所有，上開事實，有土地登記第二類謄本、土地登記簿等影本附卷可稽（見本院卷第48-53頁）。按當時「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第1條、第15條第2款規定「本省為辦理放領公有耕地(以下簡稱公地)扶植自耕農，特訂本辦法。」、「公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還：二、非自為耕作者。」是公地放領目的係為扶植自耕農，使其取得耕地（農地）所有權，自任耕作。倘如原告所述系爭土地上之建物，於55年時既已存在，且「全部（宗）」作建築使用或已依法完成基礎工程者，則系爭土地如何耕作？彰化縣政府復如何得於66年5月10日放領於承領人詹德發耕作？原告所稱顯與公地放領扶植自耕農之目的相違，並無實據可佐，自難採信。
3.又縱如原告所述系爭土地上建物於55年時即已存在，屬放領公地前興建之房屋，然據國有耕地放領實施辦法第3條規定「依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國65年9月24日以前經依法放租之國有土地，……前項放租國有耕地契約內之其他土地，供與放領土地之農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場使用者，得一併放領。」及前揭內政部100年5月20日內授中辦地字第1000042965號函及101年7月30日內授中辦地字第1016651304號函釋意旨，公地放領目的係為扶植自耕農，使其取得耕地（農地）所有權，自任耕作。對於放領土地上與農業經營不可分離之房舍（即屬農舍性質），依照放領作業規定得一併放領與承領人。放領土地於繳清地價辦理土地所有權移轉登記前，如承領人有不自任耕作情事發生，應撤銷承領。是土地所有權人如檢具放領所有權移轉登記前興建之房舍證明文件，主張該房舍係一般供居住使用之建物（非屬農舍），並申請將該放領耕地更正編定為建築用地，核與前開放領規定不符，甚或衍生「錯誤放領」或「撤銷承領」等問題，故有關放領土地所有權移轉登記前興建之房舍，宜認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質。本件系爭土地上之建物，其現況為有屋頂無牆、有牆無屋頂、豬舍、儲藏室、涼棚等，此有彰化縣員林地政事務所土地複丈成果圖及檢附照片9幀等可稽（本院卷第87-91、55-58頁），縱認該建物於放領土地前存在，亦應認其屬放領土地所有權移轉登記前所興建，供農業經營使用之農業設施性質，並非供一般居住使用之建物，亦不符辦理更正編定為「甲種建築用地」之要件。
㈣綜上所述，原告所述均無足採。被告以原處分否准所請，核
無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，並請求被告對於原告施淵舜所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地，原告施炳全所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地，作成准由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 104 年 6 月 4 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 4 日
書記官 林 昱 妏